裁判字號：最高行政法院87年判字第2244號判決
裁判日期：民國87年11月06日
裁判案由：採取土石
行政法院判決八十七年度判字第二二四四號
再審原告振益開發工程有限公司代表人甲○再審被告宜蘭縣政府右當事人間因採取土石事件，再審原告對本院中華民國八十七年三月二十六日八十七年度判字第四九五號判決提起再審之訴。本院判決如左︰
主文再審之訴駁回。
事實緣再審原告於民國（下同）八十四年十一月十六日向再審被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地土石，經再審被告邀集臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送省水利局審核。案經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Ａ00000000號函復「未便同意採取使用」，再審被告乃據以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復再審原告未便同意採取。再審原告不服，提起訴願及再訴願遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以八十六年度判字第二二六六號判決（下稱前判決）駁回其訴確定在案。再審原告以前判決有行政訴訟法第二十八條第一款及第十款規定之再審事由，提起再審之訴。復經本院以八十七年度判字第四九五號判決（下稱原判決）駁回其再審之訴。茲再審原告以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款規定之再審事由，對之提起本件再審之訴。爰摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂︰一、按中央法規標準法第十六條：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」規定，在河川內砂石採取與陸上採取土石本有台灣省河川管理規則與土石採取規則之各別分明，台灣省河川管理規則第一條：「本規則依水利法第十條規定訂定之。」規定，而土石採取規則第二條：「土石採取除法律另有規定外，依本規則辦理。」規定，且台灣省辦理土石採取管理注意事項第二點：「本省土石採取，除法令另有規定者外，悉依本注意事項規定辦理。」規定，則其對水利部分之審核依據，應以法律優先適用水利法第十條規定訂定具有法律同一效力之台灣省河川管理規則第四十三條禁止河川內砂石採取事項規範作為第五十條審核辦理。惟鈞院八十六年九月十二日八十六年度判字第二二六六號判決及八十七年三月二十七日八十七年度判字第四九五號原判決，所援用之台灣省辦理土石採取管理注意事項第四點：「河川區域內土石採取案件，應不得有礙左列行為．．．」及土石採取規則第十二條：「據為實體判決之基礎均不當，應優先適用法律水利法及其水利法第十條規定訂定之台灣省河川管理規則之規範，否則與上揭中央法規標準法第十六條規定相違背。則鈞院前判決與原判決所適用法規錯誤，合予行政訴訟法第二十八條第一款：「適用法規顯有錯誤者。」規定及民事訴訟法第四百六十八條：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」規定，依法提起再審之訴理由之一。二、茲足見台灣省政府建設廳既鑑以往因河川採取砂石與陸上採取土石之適用法規混淆不當，造成訴訟案件屢出不窮，因此在八十六年四月十五日八六建礦字第三一三二二號函公布於該說明項更明確指示：「有關土石採取業務，河川水利部分回歸水利法及台灣省河川管理規則，由省水利主管單位辦理，陸上採取土石及統籌性工作回歸土石採取規則由省礦務局辦理。」，則本件河川內砂石採取申請案應適用台灣省河川管理規則審核之規範，以符合前揭中央法規標準法第十六條規定。惟鈞院前判決及原判決於今所載理由未經斟酌中央法規標準法第十六條規定，仍不知本件「河川水利部分」之砂石採取申請案係屬水利法及台灣省河川管理規則，豈可適用「陸上採取土石」之土石採取規則第十二條作為准、駁實體之規定，顯與中央法規標準法第十六條規定相違背，而牴觸最高法院四年上字第三一七號判決：「違反強行法規之行為，無效。」規定，則鈞院前判決與原判決適用法規顯有錯誤，為本件依法提起再審之訴理由之二。三、又台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告係依據水利法第七十八條、第七十二條之一，台灣省河川管理規則第四十三條、第四十七條、土石採取規則第十八條、第十九條之規定辦理，實體上具有法律之效力，且經台灣省水利局勘測完竣省府依法核定公告，其對水利河防安全等其他因素既做本公告採石計畫詳細範圍，均詳載於二、四○○分之一採石計畫河川圖籍內劃定「可採區」及「禁採區」，請參照台灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告事項第五款。茲再審被告應依台灣省河川管理規則第四十三條規定作為第五十條規定審核之規範而不為，至今並未許可勵行採石，竟濫以台灣省水利局於八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函所謂：「未便同意採取使用」之詞，只屬「本位假設」立場本無法規適用之餘地，而濫用陸上採取土石之土石採取規則第十二條規定，據以處分而退還申請書件另事裁量之法律行為，顯與鈞院四十一年判字第一七號判例牴觸，即與前揭中央法規標準法第十六條規定相違背，按最高法院四年上字第三一七號判例規定，則台灣省水利局上開函件及再審被告據以所為處分本屬無效，請參照。四、綜上理由，本案顯有符合行政訴訟法第二十八條第一款：「適用法規顯有錯誤」、民事訴訟法第四百六十八條：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」之再審原因，得依行政訴訟法第二十八條規定提起再審之訴。惟本案一再遭受「適用法規顯有錯誤」不當之判決，依行政訴訟法第十九條規定，並請鈞院准予言詞辯論。檢呈證物敬請鑑核，依法更審，廢棄前判決及原判決。並撤銷再訴願決定及訴願決定暨原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂︰一、本案再審原告於八十四年十一月十六日向再審被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地土石，因及主要河川土石採取，依規定，會同台灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送水利局審核，並經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」。再審被告爰據以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復再審原告，因影響河相穩定及河防安全而否准其申請，依法自屬允當。二、再審原告一再訴稱再審被告依據土石採取規則及臺灣省水利局於八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函，否准再審原告之砂石申請案，而不以台灣省河川管理規則第四十三條為審核依據，係與鈞院四十一年判字第一七號判決相違背並顯有適用法規錯誤云云。案查本案申請區域雖前經臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」列為可採範圍，然此針對土石採取區域加以劃定之一般性公告，性質上並不能免除主管機關就具體申請案件，仍應依土石採取規則等相關法令規定，進行勘查、審核，確認其對水利、水土保持、．．．河防安全等無妨害，以確保人民生命財產安全，始得依法許可採取之責。許可砂石之採取，仍應在治理河川之目標下進行，倘有影響河流之安定性，即有違該公告之意旨，且依同規則第三十四條第一項第三款之規定，申請在河川區域採取砂石，亦應取得管理機關之許可，大院八十七年度判字第四九五號判決書理由第七十七行亦詳有述明。依水利法之規定，臺灣省政府得訂定臺灣省河川管理規則，中央主管水利機關經濟部得依法定職權訂定土石採取規則，二者均應適用，再審原告申請採取土石之位置，既在臺灣省區域內，則其申請，除須符合臺灣省河川管理規則規定外，亦應符合土石採取規則，並進行勘查、審核後始得核准。本府就再審原告之申請案，依法會勘審核結果，認定再審原告採取砂石將影響河相穩定及河防安全而否准其申請，依法並無不合。按行政訴訟法第二十八條所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，本案再審原告一執法律上見解之歧異，縱有爭執要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。三、綜上所陳，本件再審之訴顯無理由，核無可採，敬請駁回等語。
理由按行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異或認定事實錯誤，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤。查本件原判決駁回再審原告在前程序再審之訴，其所持理由略謂：『．．．查原判決（按係前判決，下同）係以：按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並經實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。．．．如有妨害者，應予駁回，並敍明理由通知申請人。」、「前項實地查勘，必要時得會同有關機關辦理，其及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。．．．」分別為土石採取規則第十二條第一項及第二項所明定。又「河川區域土石採取案件，應不得有礙左列行為：河防安全及河相穩定。預定治理計畫。．．．重大河川管理。五、橋樑及跨河建造物安全。」復為臺灣省辦理土石採取管理注意事項第點所明定。查本件原告（指再審原告，以下同）於八十四年十一月十六日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號附近羅東溪河川公地土石，因及主要河川土石採取，案經被告（指再審被告，以下同）依首揭法條規定，會同臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送省水利局審核，經臺灣省水利局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」，並說明本案依上述會勘紀錄，不符合會審事項第五點（不妨礙河防安全及河相穩定）之規定，且經該局第一工程處再次詳予檢討結果，認為申請採取範圍與過程雖符合羅東溪採石計畫，惟慮及左岸老舊之柯子林堤防安全，會同被告檢討，咸認宜俟該堤防整建完成，再予許可土石採取為宜，故本案未便同意採取使用等情，有被告羅東溪河川公地採取土石案現場會勘紀錄及其與省水利局往來函文附原處分可稽。是被告據之以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復原告否准其土石採取之申請，揆諸首揭法條規定，尚無不合。原告主張：本件土石採取申請案符合臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告之蘭陽溪、羅東溪採石計畫」中公告事項第三款、第六款之規定；被告及一再訴願決定機關將土石採取規則第十二條之「程序」規定，作為實體依據，否准原告申請及駁回其訴願，適用法規顯有錯誤、決定不備理由云云。惟查本案申請土石採取之區域雖前經臺灣省政府「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」公告列為可採範圍，然此一針對土石採取區域加以劃定之一般性公告，性質上並不能免除主管機關就具體申請案件，仍應依土石採取規則等相關法令規定，進行會勘、審核，確認其對水利、水土保持、．．．河防安全等並無妨害，以確保人民生命財產安全，始得依法許可採取之責。蓋經濟部公布之土石採取規則有排除與之牴觸之臺灣省政府公告。從而，原告以本件申請土石採取之採取之區域，既經臺灣省政府公告在案，即應排除主管機關就土石採取計畫具體審查之權，揆諸前述說明，不無誤解之處。同時，由首揭土石採取規則第十二條之規定可知，縣市政府對土石採取之申請案本應進行審核並經實地查勘，依其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用等有無妨害之情形存在，而為准駁處分。是原告以該規定僅為「程序」規定，不應作為實體依據，指摘被告及一再訴願決定機關適用法規顯有錯誤，顯屬誤解法規意旨。原告主張，核無足採。原告又主張：被告於八十四年十一月二十九日現場會勘紀錄製作不實之記事，違反臺灣省政府採石計畫公告，其承辦人員違反公務人員服務法第一、二條之規定，被告據以作為處分，亦屬違法云云。經查，本件被告否准原告採取土石之處分並未違背前揭臺灣省政府採石計畫公告等情，俱見前開說明；被告於審核原告本件土石採取申請案，即依首揭法條規定意旨，會同臺灣省水利局等相關單位辦理會勘，且就本案是否「妨礙河防安全及河相穩定」之認定爭議，報經臺灣省水利局審核，經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復被告，以本案未便同意採取使用在案，詳如前述，顯見本案被告係依法定程序並經審慎考量後始為否准原告土石採取申請之處分，原告除自行攝製照片三張附再訴願外，並未能提供其他具體明確之證據資料，以證實被告及臺灣省水利局所為會勘紀錄作不實之記事，則其此部分之主張，亦不足採。原告復主張：再訴願決定適用臺灣省政府建設廳已停止適用之「臺灣省辦理土石採取管理注意事項」之第四點規定，為適用法規錯誤云云。然查，「臺灣省辦理土石採取管理注意事項」規定由臺灣省政府建設廳於八十年七月六日八十建礦字第二六四○○號函訂頒，於八十六年四月十五日八六建礦字第三一二二號函訂停止適用，案查原告土石採取案件申請日期為八十四年十一月十六日，依程序從新實體從舊之原則，本件適用上開注意事項，尚非適用法規錯誤。原告此部分主張，亦不足採』等由，認再審被告以再審原告土石採取計畫經實地會勘結果，有妨礙河防安全及河相穩定之虞，所為否准申請之處分，洵無違誤，而維持一再訴願之決定，駁回再審原告前程序之訴。核其適用之法規與該案應適用之現行法規並不違背，與解釋判例亦無牴觸情形。雖再審意旨訴稱：臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計劃」之禁採區、可採區，乃係依據水利法第七十八條、第七十二條之一、臺灣省河川管理規則第四十三條、第四十七條、土石採取規則第十八條、第十九條之規定辦理，具有法律之性質，行政機關不得依其職權予以裁量，而再審原告申請就可採區之宜蘭縣○○鄉○○段○○號附近河川公地採取砂石案，再審被告未依上開臺灣省政府公告辦理，竟依據臺灣省水利局八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」，否准再審原告之申請，違反上開規定，及公務員服務法第二條、中央法規標準法第十六條前段之規定，暨本院四十一年判字第一七號判例意旨，違反法律強制之規定自屬無效。原判決援用臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四點之規定，並以臺灣省水利局上開函為判決之基礎，其適用法規顯有錯誤等語。惟查臺灣省政府上述公告，係依據水利法第十條授權由省主管機關－臺灣省政府訂定之臺灣省河川管理規則第四十七條第一項之規定發布。而依該案「管理機關應於河川治理目標計劃下許可採取砂石，並以穩定河川，不影響水流流向及疏濬河道為主，得河床變遷、通水斷面及其他因素、分段劃若干可採區及禁採區，並以告之」。之規定，許可砂石之採取，仍應在治理河川之目標下進行，倘有影響河流之安定性，即有違該公告之意旨。且依同規則第三十四條第一項第三款之規定，申請在河川區域採取砂石，應取得管理機關之許可。足見上述公告乃一般原則性之規定，河川管理機關得就申請採取砂石具體案件，依相關法令，進行勘查、審核。本件再審原告申請採取砂石之河川公地，依上述臺灣省政府原屬可採區，惟再審被告於受理再審原告採取砂石之申請後，會同臺灣省水利局於八十四年十一月二十九日會勘，結果認為：「．．．三、依水理計劃技術觀點考量，土石採取需於計劃中，由下游往上游疏浚方不妨礙河防安全及河相穩定，於順暢之河川中若許可採取部分土石必形成凹狀影響流相，造成旋渦濁水流而改變河相穩定，有會勘紀錄可稽。且臺灣省水利局於事後亦以八十五年三月四日八五水一工字第○六三七號函對上開會勘紀錄作一說明，謂：「．．．係指由於該申請位置前亦曾許可採取土石，歷經數年河川自然淤砂，才得以回歸穩定狀態，另本河段左岸柯子林堤防建於民國四十四年，老舊待修，且經查基礎設計高幾與目前回游河川同高（檢附原設計圖及對照附表），如許可採取其河川將低於基礎高，勢必影響河防安全」。亦有該函可資參酌。再審被告就再審原告申請在上述公告可採區採取砂石案，依法會勘，審核後，認其採取砂石影響河相穩定及河防安全予以否准，行使其裁量權，難謂與前開法律之規定及本院判例意旨有所違背或牴觸。又原判決援引之臺灣省辦理土石採取管理注意事項，為當時有效之法令，原判決予以適用並無「適用法規顯有錯誤」情形。．．．綜上所述，再審意旨非有理由，應予駁回。』等語，為其得心證之理由。經核其所適用之法規，與該案現在所應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，要難謂為適用法規顯有錯誤。再審原告起訴意旨，除其仍執前再審程序所為之主張，再事爭執部分，已為原判決所論明者，仍無可取，毋庸贅敍外，至其主張台灣省河川管理規則為台灣省辦理土石採取管理注意事項及土石採取規則之特別規定，本件為河川內砂石採取申請案，應優先適用台灣省河川管理規則為審核之規範，原判決適用台灣省辦理土石採取管理注意事項第四點及土石採取規則第十二條之規定，為判決之基礎，為適用法規顯有錯誤一節，惟查依土石採取規則第二條規定：「土石採取除法律另有規定外，依本規則辦理。」；第三條第一款規定：「土石指礦業法第二條所列各礦以外之土、砂、礫、石。」；第四條第一項規定：「本規則所稱主管機關在中央為經濟部；在省為建設廳；在直轄市為建設局或工務局；在縣市為縣市政府。」，並未區分為河川內砂石採取或陸上砂石採取。如所申請採取之砂石涉及主、次要河川者，始應依土石採取規則第十二條第二項之規定先經省水利主管機關，依台灣省河川管理規則審核認可，縣市主管機關，始可核發土石採取許可證。足見上開各法規間並無何者為特別規定應優先適用之問題。再審原告之上開主張，並無可取。縱再審原告對上開法規之適用，其認知與原判決之論斷有差距，亦屬法律上見解之歧異問題，要難謂為原判決適用法規顯有錯誤。從而，本件再審之訴，為無再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中華民國八十七年十一月六日
行政法院第五庭
審判長評事 沈水元
評事 高秀真 評事 吳明鴻 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十七年十一月九日