最高行政法院101年度判字第409號判決

裁判字號：最高行政法院101年判字第409號判決

裁判日期：民國101年05月10日

裁判案由：原住民保留地

最高行政法院判決
101年度判字第409號上訴人南投縣仁愛鄉公所代表人 張子孝 訴訟代理人 周春霖 律師
參加人 王雅各 被上訴人 魏永樂 上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國100年11月24日臺中高等行政法院100年度訴字第187號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、緣被上訴人前於民國85年7月10日送件，以原住民身分符合原住民保留地開發管理辦法第8條規定，向上訴人申請在南投縣○○鄉○○段○○○號原住民保留地14910分之5828權利範圍（全部面積14,910平方公尺）內設定耕作權登記，經上訴人核准登記在案；嗣並以取得之耕作權登記後繼續自用滿5年，申請依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，於91年3月26日取得上開權利範圍土地之所有權。迄至99年7月12日，參加人另以原住民身分，主張符合原住民保留地開發管理辦法第8條規定，向上訴人申請在上開原住民保留地14910分之4642權利範圍內設定耕作權登記，經上訴人審查後，以99年7月20日仁鄉土管字第0990013116號函（下稱原處分）核准登記在案。惟被上訴人不服，提起訴願，主張：依上訴人核准參加人設定耕作權登記之測量圖顯示，參加人所指耕作權位置，恰與被上訴人原取得耕作權之耕作位置重覆，原處分侵害被上訴人之權益，顯有違誤，應予撤銷等語。因訴願管轄機關逾3個月未為訴願決定，被上訴人逕行提起行政訴訟，經原審撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人對於上訴人已核定之耕作權，業依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記，且於91年間完成所有權移轉登記在案，其登記系爭土地權利範圍為（14,910分之5,828）平方公尺。而參加人係每年乘被上訴人不注意之際，偷種作物拍照，製造施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地之假象，上訴人以不正確之事實關係為基礎，就被上訴人原耕作權即現分管耕作位置，另核准參加人之耕作權，顯違反一事不再理之法律原則及原住民保留地開發管理辦法第3條立法意旨，損害同為原住民之被上訴人權利，要屬違法等語，爰求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：㈠、依原住民保留地開發管理辦法第7條、第8條第1款規定，系爭土地經查明原使用人為參加人之父 王忠吉 ，前經上訴人於99年6月4日實地會勘查明參加人實際使用之土地部分（面積：4,642平方公尺）現況係種植短期作物，該實際使用土地部分位置、面積前經參加人及其父聘請大昌測量公司辦理位置測量作業後確認無誤，依現場客觀情狀被上訴人與參加人於該系爭土地上個別依其權利範圍於該地不同之位置行使其耕作權利，並無重覆設定耕作權情事，原處分依原住保留地開發管理辦法第8條、第15條相關規定及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第2點相關程序，就參加人申請系爭土地設定耕作權案，作成准予設定耕作權登記之行政處分，於法並無不合，並未損害被上訴人土地權利。㈡、被上訴人對於系爭土地前所取得所有權之權利範圍為14,910分之5,828，爰該權利範圍應與中華民國存在分別共有之法律關係，依民法分別共有之權利概念，本案被上訴人對於系爭土地所有權範圍（14,910分之5,828）之應有部分係抽象存在於該地之全部，而非存在於該地之特定區塊，相對於系爭土地國有權利範圍（14,910分之9,082）之應有部分亦然；而參加人獲准登記之耕作權權利範圍（14,910分之4,642）之應有部分亦應按其登記之平均存在於系爭土地之各部分。因系爭土地上之各共有人並未訂立分管契約，故各共有人應不得就其實際使用之位置範圍，主張有單獨使用、收益與管理之權利等語，資為抗辯，並求為駁回被上訴人之訴。
四、參加人主張略以：其係於系爭44地號土地上方即南邊耕作，與被上訴人耕作之下方土地，並未重疊等語，並求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決將原處分撤銷，係以：㈠、依原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第2點及第15點規定，原住民於辦理設定耕作權登記時，若所申請者非整筆土地，應檢附申請位置範圍圖，以資確認其實際耕作權之範圍，俾便鄉（鎮、市、區）公所管理；又有關原住民保留地地籍、地權及土地利用之異動整理，係由鄉（鎮、市、區）公所建檔管理，並按月將異動電腦檔上傳直轄市、縣（市）政府核對無誤後於次月5日上傳至行政院原住民族委員會據以釐正。被上訴人曾於85年7月10日送件，向上訴人申請在南投縣○○鄉○○段○○○號原住民保留地14910分之5828權利範圍（全部面積14,910平方公尺）內設定耕作權登記，經上訴人核准登記在案；嗣並因被上訴人取得之耕作權登記後繼續自用滿5年，符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，經主管機關查明屬實後，另於91年3月26日取得上開權利範圍土地之所有權。依被上訴人申請在系爭原住民保留地14910分之5828權利範圍內設定耕作權登記時所提出位置範圍圖，其設定耕作權之土地位置在系爭原住民保留地之南側，面積為5,828平方公尺，核與原處分准許參加人設定耕作權登記之位置相重疊，分別有被上訴人之上開位置範圍圖及參加人經核准設定耕作權之測量圖可資比對。依上開原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第15點規定，上訴人既係系爭原住民保留地地籍、地權及土地利用之管理機關，自應注意前後設定耕作權之範圍是否有重疊，以避免行使權利發生衝突之情況發生。另系爭位置之土地既經被上訴人於85年7月10日向上訴人申請設定耕作權登記，並經上訴人核准登記在案，嗣並因被上訴人取得之耕作權登記後繼續自用滿5年，符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，經主管機關查明屬實後，而於91年3月26日取得上開權利範圍土地之所有權，顯見被上訴人確實有長時間在系爭位置範圍內土地自行耕作之事實，參加人自不可能依原住民保留地開發管理辦法第8條第1款規定，在該辦法於79年3月26日施行前開墾完竣，並繼續自行耕作均無中斷，是亦難認其已符合申請設定耕作權登記之權利。㈡、再依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，原住民得向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記之前提，須先依同辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年者，始得為之。依其立法意旨，其取得之土地所有權部分，當係指原來設定耕作權之範圍；若原設定之耕作權土地範圍非屬整筆土地時，其取得之所有權範圍亦應與之一致，始合法意。上訴人在准許被上訴人取得系爭土地之所有權時，或係礙於法令規定而未將系爭土地細分，然仍應承認其有分管之事實，始能貫徹立法意旨。否則，在取得所有權之後，原耕作權利人必須依照民法分別共有之相關規定，在未取得分管權利下，必須放棄原有自行耕作之農業設施，另外開墾山林，豈非與保障原住民生計，推行原住民行政，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權之立法旨意有違？上訴人主張被上訴人就系爭土地與國家存有分別共有之法律關係，且尚無依民法第820條第1項規定就系爭土地各現況實際使用之位置訂定分管契約，故各共有人應不得就其實際使用之位置範圍，主張有單獨使用、收益與管理之權利乙節云云，核不足採。是以，基於耕作權與所有權之屬性相同，均具有排他性之法理，自不可能准許兩個權利人在同一筆土地同時行使權利，上訴人在已知被上訴人已取得系爭位置土地之耕作權後，仍將該位置設定耕作權予參加人，即難謂無瑕疵。㈢、另關於上訴人現場實地會勘之過程，皆係後來參加人申請在系爭原住民保留地設定耕作權之現況，容與原來被上訴人設定耕作權及取得所有權之情形有所出入，本不足以還原被上訴人於85年及91年間設定耕作權及取得所有權之實際耕作情況。況且，上開事實皆為被上訴人所自始否認，並因涉及請求返還系爭土地之民事糾紛，目前由臺灣南投地方法院99年度訴字第120號案件審理中，尚難認上訴人之上開實地會勘過程，可作為原處分具有合法性之依據。㈣、有關證人王忠吉另於66年9月13日將系爭44地號土地其餘約5分地部分之耕作權讓與訴外人 吳宏祥 及 吳麗珠 ，嗣吳宏祥及吳麗珠再於66年10月16日將該耕作權轉讓予訴外人 陳蕭美 等4人等各節，證人王忠吉雖予以否認，惟業經被上訴人提出各該讓渡契約書在卷足憑。且受讓人陳蕭美確實長期在系爭44地號土地面積0.5公頃範圍內耕作，並向上訴人繳交山坡地保留地租金。另本件係有關參加人向上訴人申請在上開原住民保留地14910分之4642權利範圍內設定耕作權登記之案件，證人王忠吉為參加人之父，兩人有血緣至親關係，且參加人之耕作權設定之申請權限亦係由王忠吉所讓與繼受，證人為維護自身及家人之利益，其證詞內容難免易於徇私及偏頗，是證人王忠吉之前揭證詞，應屬附和之詞，難為有利上訴人事實認定之依據。㈤、上訴人受理參加人於99年7月12日申請在上開原住民保留地14910分之4642權利範圍內設定耕作權登記案件，本應依行政程序法第36條及第43條，對當事人有利及不利事項一律注意，並於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，然其竟疏未注意前揭耕作權設定重疊，及參加人並不具備原住民保留地開發管理辦法第8條第1款所規定應由原住民開墾完竣並自行耕作之要件等不利參加人之事實，僅以後來之實地會勘結果及參加人出具60年前已自行耕作之切結書等件，即以原處分核准參加人在系爭原住民保留地14910分之4642權利範圍內設定耕作權登記，即難謂無事實調查及採證上之違誤等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：
㈠、按「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」山坡地保育利用條例第37條定有明文。而依該規定授權訂定之原住民保留地開發管理辦法第2條規定：「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。…（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第7條規定：「中央主管機關應會同有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」第8條第1款規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」第17條第1項規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」核其內容與法律授權意旨相符，本院自得適用。是原住民保留地之編定，除推行原住民行政外，旨在輔導原住民開發並取得原住民保留地耕作權、地上權、承租權及所有權之方式，扶助原住民自力更生，以保障其生計。
㈡、次按行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，訂有「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」。依該要點第2點規定：「依原住民保留地開發管理辦法第8條第1項規定，原住民會同本會向當地登記機關申請設定耕作權登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所核定；其作業程序除填具申請書外，免附位置圖。但申請非整筆土地時應檢附申請位置範圍圖，並由鄉（鎮、市、區）公所審查核定。」、第5點規定：「原住民於設定耕作權、地上權登記滿5年申請所有權移轉登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定。」、第10點規定：「公有原住民保留地土地標示變更登記、鑑界、書狀補發、土地分割、合併、增減及消滅、土地重劃、地籍圖重測、變更編定等申請登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」、第15點規定：「原住民保留地地籍、地權及土地利用之異動整理，由鄉（鎮、市、區）公所按月異動電腦檔上傳縣（市）政府核對無誤後於次月5日上傳至本會並據以釐正。」自得為執行原住民保留地管理之鄉（鎮、市、區）公所所援用。而原住民在辦理設定耕作權登記時，若所申請之原住民保留地非整筆土地，應檢附申請位置範圍圖，則旨在資確認其實際耕作權之範圍，俾便鄉（鎮、市、區）公所管理，並杜爭議。
㈢、本件原審以被上訴人曾於85年7月10日送件，向上訴人申請在南投縣○○鄉○○段○○○號原住民保留地14910分之5828權利範圍（全部面積14,910平方公尺）內設定耕作權登記，經上訴人核准登記在案；嗣並因被上訴人取得之耕作權登記後繼續自用滿5年，符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，經主管機關查明屬實後，另於91年3月26日取得上開權利範圍土地之所有權；而依被上訴人申請在系爭原住民保留地14910分之5828權利範圍內設定耕作權登記時所提出位置範圍圖，其設定耕作權之土地位置在系爭原住民保留地之南側，面積為5,828平方公尺，核與原處分准許參加人設定耕作權登記之測量圖所繪位置比對結果，相互重疊。因認系爭位置之土地既經被上訴人於85年7月10日向上訴人申請設定耕作權登記，並經上訴人核准登記在案，嗣並因被上訴人取得之耕作權登記後繼續自用滿5年，符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，經主管機關查明屬實後，而於91年3月26日取得上開權利範圍土地之所有權，顯見被上訴人確實有長時間在系爭位置範圍內土地自行耕作之事實，參加人自不可能依原住民保留地開發管理辦法第8條第1款規定，在該辦法於79年3月26日施行前開墾完竣，並繼續自行耕作均無中斷，難認其已符合申請設定耕作權登記之權利。上訴人僅以後來之實地會勘結果及參加人出具60年前已自行耕作之切結書等件；無視耕作權與所有權之屬性相同，均具有排他性之法理，而在已知被上訴人由系爭位置土地之耕作權，進而取得所有權後，復將該位置設定耕作權予參加人，難謂無事實調查及採證上之違誤，因將原處分撤銷，固非無見。
㈣、惟按「行政法院於撤銷訴訟，應依職調查證據…」、「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第133條前段及第189條第1項著有規定。而「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」則為同法第243條第1項所明定。經查，系爭土地原耕作權人為王忠吉（即參加人之父），其於58年將系爭土地其中約8分地之耕作權讓與訴外人 艾國禮 、 魏嘉良 、 郭秀梅 3人；又於66年間，讓與約5分地部分之耕作權予訴外人吳宏祥、吳麗珠2人，再經彼等分別轉讓被上訴人、訴外人陳蕭美等4人等情，有原始地籍清冊、各該讓渡（轉讓）契約書附卷可稽（參見原審卷第69-70頁、第127-130頁、第243-247頁）。又被上訴人就系爭原住民保留地14910分之5828權利範圍申請設定耕作權登記時，固依前揭要點第2點規定，檢附申請位置範圍圖供上訴人審查核定。然觀諸被上訴人所提出之位置圖，雖稱：「仁愛鄉山地保留地租使用實測圖」，惟就申請位置僅由被上訴人自行於系爭土地地籍圖南側以虛線標示，而未經地政機關實地測量，已見上訴人所陳其係書面審查，並未藉由實地履勘測量，確實辨識申請地號、甚或位置等語非虛。且被上訴人經原審受命法官詢其實際耕作位置何在？復據被上訴人訴訟代理人及被上訴人依序答稱：「…是在系爭土地的北方和南方…」（見原審卷第143頁準備程序筆錄）、「有分兩塊，中間是陳蕭美買的，我的部分是下面跟上面（按所稱下面、上面係以地形而分，上面即南邊地勢較高），我是上面的那塊被占用，就是南邊的部分被占用，南邊的那塊我沒有在耕作。（問：既然你當時購買的土地耕作權有上下兩塊，為何向公所辦理設定耕作權時，只有設定本院卷第155頁下面這塊？）那個是上面（按指南側地勢較高處）。（問：既然那個是上面的，下面的部分為何沒有一併設定耕作權？）我設定時，上面就是跟王雅各有糾紛。（問：有糾紛的到底是那一塊？）南邊的。（問：你設定的是上面的，上面跟他有糾紛？）是。（問：下面的部分沒有糾紛為何沒有設定耕作權？）沒有具體回答。」（見原審卷第233-234頁）等語在卷；由被上訴人上揭有關就系爭土地14910分之5828權利範圍申請設定耕作權登記時，即就該申請位置與參加人陷入糾紛之陳述，被上訴人似自是時即未就該部分位置土地為耕作，則原審徒憑上述被上訴人申請耕作權時提出之實測圖，即認被上訴人就系爭土地申請登記耕作權之位置，與參加人申請設定之位置係重疊，並進而推論參加人無於79年3月26日原住民保留地開發管理辦法施行前，開墾完竣並持續耕作使用系爭申請位置土地乙節，已非無可議。況上訴人於原審即陳明：系爭土地前經上訴人於99年6月4日實地會勘查明參加人實際使用之土地部分（面積：4,642平方公尺）現況係種植短期作物，該實際使用土地部分位置、面積前經參加人及其父聘請大昌測量公司辦理位置測量作業後確認無誤，其餘部分土地亦經上訴人於100年2月23日辦理現勘查明現況由參加人（權利類別：耕作權，面積：4,642平方公尺）、被上訴人（權利類別：土地所有權，面積：5,828平方公尺），陳蕭美（權利類別：非原住民承租，面積：4,000平方公尺）分別種植短期作物、水蜜桃、及設置棚架、工寮等工作物，此經上訴人辦理PDA衛星定位作業且由土地關係人到場指界，確知系爭土地北側由被上訴人使用（水蜜桃），其中間位置現由非原住民陳蕭美承租使用（百合花棚架），而其南側即參加人設定耕作權登記部分，現係由參加人耕作使用（短期作物），各別於該地不同之位置行使其耕作權利等情歷歷，核與被上訴人上開陳述相互勾稽，似非不得還原系爭參加人申請設定耕作權土地位置，向來究係由何人使用之事實；亦非不得傳訊66年即受讓系爭土地部分耕作權，且實際於系爭土地耕作之陳蕭美予以查明。原審逕以上訴人前揭實地會勘實施在後，即認嗣後會勘之客觀情狀不足以還原被上訴人於85年設定耕作權及91年間取得所有權之實際耕作情況云云，衡諸經驗、論理法則，亦有速斷之嫌。
㈤、綜上所述，原判決既有上開違誤，且影響判決之結果，故上訴意旨執此指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事實尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國101年5月10日
最高行政法院第四庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國101年5月10日
書記官吳玫瑩