臺北高等行政法院92年度訴字第1792號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1792號判決

裁判日期：民國93年03月31日

裁判案由：居留事件

臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一七九二號
原告甲○○訴訟代理人 黃子素 律師被告內政部警政署入出境管理局代表人 曾文昌 （局長）訴訟代理人乙○○右當事人間因居留事件，原告不服內政部中華民國九十二年二月二十七日台內訴字第○九二○○○二五四四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於民國九十一年九月二十六日申請依其配偶 曹祥營 在臺灣地區定居案（收件號：00000000），應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告係大陸地區人民，於民國（以下同）九十一年九月二十六日以馬祖臺籍人員眷屬之配偶身分，申請依其配偶曹祥營在臺定居（收件號：00000000），案經被告認原告之配偶曹祥營於八十五年五月八日以馬祖臺籍人員眷屬之身分，依其母 陳天金 經許可在臺定居，惟陳天金之馬祖臺籍人員身分，經被告函請福建省連江縣警察局查復，渠所提出之原籍馬祖保證書內容不實，與臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第十六條第二項第六款及第四項規定不符，乃以九十一年十二月五日境孝啟字第○九一○一二四二二六號不予許可處分書函知原告所請定居一案，不予許可。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應許可原告來臺定居之申請。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造爭點：
被告能否在未撤銷准許原告之婆婆陳天金在臺灣地區定居之處分前，以其申請時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，而否准原告依其配偶曹祥營在臺灣地區定居之申請？
一、原告陳述：
１、原告係大陸地區人民，於九十一年九月二十六日申請以臺灣地區人民曹祥營之配偶身分來臺定居，而原告之配偶曹祥營前係基於臺籍馬祖人員眷屬之身分獲准依其母陳天金而在臺定居，其母陳天金則係屬臺籍馬祖人士之身分，於八十四年十二月七日依其兄 陳爐利 （已歿）許可在臺灣定居。今被告竟於受理原告之申請時，以福建省連江縣警察局查復：保證人 陳金旺 供稱陳天金係在大陸出生，後因戰亂關係與其兄陳爐利搬至馬祖 南竿鄉 居住，而認其臺籍馬祖人士身分不實，與兩岸人民關係條例第十六條第二項規定不合，認陳天金非屬臺籍馬祖人員，則原告自不具臺籍馬祖人員之直系血親之配偶身分，乃以境孝啟字第○九一○一二四二二六號不予許可處分書函知原告所請定居一案，不予許可。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，爰依法提起行政訴訟。
２、依行政訴訟法第五條第二項規定：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。是原告於本件不僅可請求撤銷被告之原處分，亦可為請求特定內容之行政處分，即為請求被告應准許原告來臺定居之申請。再者，本院九十一年度訴字第五○三五號判決，不僅撤銷被告之原處分，亦依原告之申請來臺定居准予許可。故本件原告訴請判決原處分及訴願決定均撤銷，以及被告應准許原告來臺定居之申請，實於法有據，未有違法之處。
３、原告之婆婆陳天金係出生於馬祖地區，父母分別為 陳義華 及 吳寶金 ，僅後因故赴大陸，正逢時局變遷難以返臺而滯留大陸，並設籍長居大陸。依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款規定：「民國三十八年政府遷台前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶、兄弟姊妹者得申請在臺灣地區定居。」故陳天金即依上揭條文規定檢附相關證件申請依其兄陳爐利來臺定居，經主管機關審查後，核准其申請，並為登記。詎被告今竟以「保證人陳金旺所出具之保證書內容顯非真實而有偽造之嫌」，認陳天金之臺籍馬祖人員身分不實，而原告之配偶曹祥營亦不具臺籍馬祖人員之直系血親之身分，進而認原告非臺籍馬祖人員之配偶，而否准原告之申請。
４、惟查，行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為其本身決定之基礎。以本院九十一年度訴字第二三六二號判決為證，在該案中，訴外人 黃春金 已於八十八年五月間以臺籍馬祖人員申請依其弟 黃猴仔 來臺定居獲准，並於同年六月三十日完成戶籍登記及領得國民身分證；而該案原告（ 林美娥 ）確係為黃春金在大陸地區之子 楊家順 （其已隨黃員獲准在臺定居）之配偶。縱使該案被告雖認黃春金申請在臺灣定居時所出具證明之其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許其在臺灣地區定居之行政處分，此為該案被告自承在卷，該准予黃春金定居之行政處分既仍有效存在，即有構成要件之效力，該案被告自應以該行政處分作為其決定准否該案原告定居之基礎；該案被告不可因質疑黃春金所出具之馬祖出生保證書之真實性，逕予否准該案原告之定居申請。本件被依親人曹祥營及其母陳天金申請來臺定居之文件，迭經被告審核無誤，准許其申請，即已認同曹祥營及陳天金確係原籍馬祖地區之臺籍人員；又此行政處分在未經有權機關依法撤銷或廢止前，乃為有效之行政處分，豈可因被告質疑曹祥營及其母陳天金申請來臺定居文件之真實性，而否准原告之申請。
５、馬祖地區於四十五年以前並無戶籍登記，被告既已就原籍馬祖地區之臺籍人員制定「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」，以此規範來臺定居手續，即應依該申請須知之規定辦理，而不應進行該申請須知所未規定之審查程序，或於審查程序完成後，無正當理由而重新進行審查，以使人們得有所依。
６、陳天金並非此次申請來臺定居之申請人，其僅係一輔佐之角色：因當時陳天金申請來臺定居之文件，經被告審核無誤，准許其申請即已認同陳天金確係原籍馬祖地區之臺籍人員，故於本件申請案中，陳天金之馬祖臺籍人員身分係一已確定無須再為任何證明或調查之事實。況於本件申請案中並未出現任何有與陳天金之馬祖臺籍人員身分相互矛盾之文件，故被告實不應再針對此事實進行調查。
７、退步言，縱被告認有進行調查之必要，亦應極盡可能調查之能事，徹底調查陳天金是否確係出生於馬祖，並應就其調查之方法先行告知陳天金，使其得有充足之準備，提供相關有利之證明與被告，以保其權益。今被告自行決定進行調查訊問保證人，並以此為據，否認陳天金之馬祖臺籍人員身分，並駁回原告之申請，此處分實已失衡，叫原告如何能甘服其處分，況保證人已再次出具證明書，證明陳天金確係出生於馬祖，縱認保證人之證詞前後不一，亦有傳喚其到庭應訊之必要，而不應逕以不利於陳天金之證詞為據。
８、綜上所述，被告應認原告之婆婆陳天金確係臺籍馬祖人員，而原告之夫婿曹祥營自具臺籍馬祖人員之直系血親身分，畢竟曹祥營及陳天金只是居於本申請案件中之輔佐角色，其當初申請之文件，在被告尚未撤銷或廢止前，全國的行政機關實有尊重之必要，今被告一昧的質疑曹祥營及陳天金當初申請所用文件之真偽，而否准原告之申請，實與法不合，原告又情何以堪。原告希以本院九十一年度訴字第五○三五號判決及九十一年度訴字第二三六二號判決為證，被告應認原告之夫婿曹祥營及婆婆陳天金確係臺籍馬祖人氏，而原告得以臺籍馬祖人氏之直系血親配偶身分來臺定居。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、陳天金未具馬祖臺籍人員身分：
⑴、按兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款規定：「民國三十八年政府遷臺前，
赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶、兄弟姊妹者得申請在臺灣地區定居。」同條第四項規定：「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」本件陳天金即依上揭條例第十六條第二項第六款規定經許可來臺定居。今原告依配偶曹祥營在臺定居，而曹祥營係以馬祖臺籍人員陳天金之直系血親卑親屬身分依同條第四項規定申請來臺定居。故陳天金之馬祖臺籍人員身分為原告申請定居之前提要件。
⑵、因馬祖地區於四十五年以前並無戶籍登記，有關原籍馬祖地區之臺籍人員，須依
「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」規定：檢附鄉公所出具之證明函或八十五年五月五日以前核發之原籍證明文件，始得申請在臺灣地區定居。原告之婆婆陳天金申請定居時，係檢具連江縣南竿鄉戶政事務所八十四年十月四日南戶字第一六五號證明書（由保證人陳金旺、 劉宜正 等二人具保證明陳天金於南竿鄉介壽村出生），說明其原籍馬祖身分，據以完成定居程序。
⑶、被告為發現事實，函請連江縣警察局查證陳天金之保證人是否有偽保情形，該局
於九十一年十一月二十日以連警檢字第○九一○○一二七九八號函查覆，略以：「經查保證人陳金旺於警訊筆錄中表示，認識陳天金，係其表嫂，但於筆錄中證稱，陳天金係在大陸出生，約於二、三十年前因戰爭關係與其兄陳爐利（已過世）搬至馬祖南竿鄉中隴居住，為其作保是證明其在馬祖居住過，而非證明馬祖出生。」據此，保證人陳金旺等二人所出具之保證書顯係偽造且非真實，則連江縣南竿鄉戶政事務所根據該保證書所製作之南戶字第一六五號證明書已不具實質之證明力，無法證實陳天金出生馬祖及其「原籍馬祖」之身分。本件原告配偶之母陳天金既未具馬祖臺籍人員身分，則原告及其配偶等自無法以馬祖臺籍人員眷屬身分來臺定居。
２、被告依法不予許可原告定居處分並無不當：
⑴、依定居居留許可辦法第一條規定：「本辦法依兩岸人民關係條例第十七條第八項
規定訂定之。」故定居居留許可辦法之位階為法律之授權命令，被告於受理大陸人民申請在臺灣地區定居案件時，悉依該辦法之相關規定辦理，此乃行政機關依法行政原則之基本要求，且為現代法治國理想之具體踐行與實現。
⑵、按定居居留許可辦法第十三條第一項第六款及第十款規定：「大陸地區人民申請
在臺灣地區定居或居留，有下列情形之一者，不予許可：．．．六、所提供之文書係偽造、變造、無效或經撤銷者。．．．十、原申請定居或居留原因消失者。」第三項：「大陸地區人民經許可在臺灣地區定居或居留，其許可前有第一項各款情形之一者，得撤銷其許可．．．有第一項第五款或第六款情形之一者，得由境管局通知戶政事務所撤銷其戶籍登記。」
⑶、今陳天金據以完成定居程序之連江縣南竿鄉戶政事務所八十四年十月四日南戶
字第一六五號證明書，係根據偽造之保證書制作而成，故已無實質之證明力，被告依定居居留許可辦法第十三條第一項第六款及第三項後段規定得通知戶政事務所撤銷陳天金及其在臺眷屬之戶籍登記。原告申請依配偶來臺定居，因陳天金不具馬祖臺籍人員身分，原申請定居原因消失，被告依上揭辦法同條同項第十款所為不予許可處分並無違誤。
３、原告於訴願書中所述理由不足採信：
⑴、原告曾於訴願書中之理由辯稱，略以：「．．．原處分機關今僅依現已年邁原具
保人供稱之口述傳達不實言詞查證認定即否定陳天金之出生居住事實，又稱原具保之證明書內容顯非真實有偽造之嫌。須知原具保人現已年邁古稀之年，記憶衰竭，且目不識丁，又因方言之口述，言語上溝通轉述有誤，怎可如此單方面草率去認定．．．」云云。
⑵、保證人陳金旺於九十一年十一月七日所制作之警訊筆錄，其末均記載「右筆錄經
被訊問人親閱認為無訛後始簽名捺指印」，且經陳金旺親自簽名捺指印具結在案，故足可證明該警訊筆錄係在被訊問人之自由意志下所制成，其證明力當無庸置疑。況陳金旺於警訊時，明確答稱：「陳天金我只知他在大陸出生．．．。」、「我知道陳天金是大陸出生，因為陳天金曾居住在馬祖，所以才替其證明在馬祖居住過，而非證明馬祖出生的。」、「我是替陳天金證明居住馬祖。」及「我可以確定陳天金確實為大陸出生。」等語，此有該警訊筆錄附卷可稽，則陳金旺未曾於陳天金申請在臺定居當時，出具保證書為其保證原籍馬祖，事屬明確。另原告另提出劉宜正及陳金旺於九十一年十二月十六日所出具之證明書，以為本件之抗辯；然該證明書係於被告發現渠等偽保事實後所制作，依一般經驗及論理法則，實無法推翻前述警訊筆錄之證據證明力。故原告於起訴書中所述，均係詭辯之詞，應不予採信。
⑶、依行政程序法第四十三條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部
陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」被告依職權調查原告之依親對象（婆婆陳天金）自己所託付之保證人，其調查程序之發動，皆在依親對象告知保證人為何作保之來龍去脈申請定居之後，且保證人非被告所指定，何來訴訟起訴狀所言自行調查？而其在筆錄所言，乃由警察機關所作，其調查方法或人員指定均為公正之司法稽查機關，故原告行政訴訟起訴狀中辯詞已顯失情理及邏輯之考量，其起訴狀之說明理由顯與兩岸人民關係條例之規定不合。
４、綜上所述，原告申請在臺灣地區定居，被告不予許可，並無不法，亦無不當之處，爰請判決如被告答辯之聲明。
理由
一、按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：．．．六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」、「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」、「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：一、臺灣地區人民之配偶，結婚已滿二年或已生產子女者。．．．」、「大陸地區人民依第一項規定，每年申請在臺灣地區居留之類別及數額，得予限制；．．．。」、「依第一項規定申請居留者，在臺灣地區連續居留滿二年後，得申請定居。」兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款、第四項及第十七條第一項第一款、第三項、第四項分別定有明文。又依「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」第一點、第三點第八款第一目分別規定：「一、適用對象：民國三十八年以前赴大陸地區之原籍馬祖人員，且在臺灣地區有直系血親、配偶或兄弟姊妹者，以及其配偶及直系血親。」、「三、應備文件：．．．（八）相關證明文件：⒈鄉公所出具之證明函（由原居住地鄰居三人分別立具，證明當事人確係民國三十八年以前在馬祖出生事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤後出具證明函）或民國八十五年五月前核發之原籍證明文件。」
二、本件原告係大陸地區人民，於九十一年九月二十六日向被告申請依其配偶曹祥營來臺定居，惟被告審查之結果，認原告申請依親之配偶曹祥營所依親之對象即其母陳天金前以滯留大陸地區之臺籍馬祖人員身分，申請獲准依其兄陳爐利在臺定居，然陳天金於八十四年間申請定居時，依前開馬祖人民來臺送件須知之規定所檢具之連江縣南竿鄉戶政事務所八十四年十月四日南戶字第一六五號證明書，其中有關保證人陳金旺出具之證明書內容不實，無從證明陳天金於馬祖出生，被告前揭許可其以臺籍馬祖人員身分在臺灣地區定居，顯因陳天金檢附不實之證明書所致，則陳天金既不具臺籍馬祖人員身分，原告以其為大陸地區人民，且為陳天金之直系血親曹祥營之配偶，申請依曹祥營來臺定居，核與前揭兩岸人民關係條例第十六條第四項之規定不符，而不予許可原告在臺灣地區定居，固非無見。
三、惟按，行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為其本身決定之基礎。經查，本件訴外人陳天金已於八十四年十二月七日以臺籍馬祖人員申請依其兄陳爐利來臺定居獲准，而原告係大陸地區人民，且為陳天金之四子曹祥營（按：其已依陳天金獲准在臺定居）之配偶之事實，有曹祥營全戶之戶籍謄本、曹祥營之大陸地區人民在臺灣地區定居申請書、原告之中華民國臺灣地區入出境許可證附於原處分卷可稽，自堪信為真正。揆諸前開說明及首揭規定，被告雖認陳天金申請在臺灣定居時所檢具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許其在臺灣地區定居之行政處分，此為被告自承在卷，該准予陳天金定居之行政處分既仍有效存在，即有構成要件之效力，被告自應以該行政處分作為其決定准否原告定居之基礎。而原告為大陸地區人民，且為陳天金之直系血親曹祥營之配偶，陳天金前既已依臺籍馬祖人員身分獲准在臺灣地區定居，原告申請依曹祥營在臺灣地區定居，尚非無據，被告以陳天金申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，逕予否准原告之定居申請，於法自有未合。
四、綜上所述，被告就原告申請依其配偶曹祥營在臺灣地區定居所為之否准處分，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。至於原告訴請「被告應許可原告來臺定居之申請」部分，因事涉陳天金以滯留大陸地區之臺籍馬祖人員身分，申請獲准依其兄陳爐利在臺定居，暨原告之配偶曹祥營申請獲准依其母陳天金來臺定居，各該行政處分是否違法、應否維持或撤銷，猶待被告調查、裁量，本院為避免侵犯被告之裁量權，爰依行政訴訟法第二百條第四款規定，命被告依本判決之法律見解另為適法之處分，尚難依原告之請求逕命被告應許可原告來臺定居之申請，故此部分原告之訴為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，應依行政訴訟法第一百零四條、第二百條第四款，民事訴訟法第七十九條但書判決如主文。
中華民國九十三年三月三十一日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年三月三十一日
書記官劉道文