最高行政法院107年度判字第190號判決

裁判字號：最高行政法院107年判字第190號判決

裁判日期：民國107年04月12日

裁判案由：殯葬管理條例

最高行政法院判決
107年度判字第190號上訴人 梁安子 訴訟代理人 郭瓔滿 律師
賴雪梅 律師被上訴人花蓮縣政府代表人 傅崐萁 訴訟代理人 鄭敦宇 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國105年10月13日 臺北 高等行政法院104年度訴更一字第103號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人為花蓮縣○○市○○段816-1、817地號土地(下稱系爭土地)所有權人，系爭土地前經花蓮縣花蓮市公所（下稱花蓮市公所）以民國99年4月19日花市民字第0990008436號函查報違法設置已故 蕭體鍔 、 林俊登 、 林文正 之墓等多座私設墳墓。嗣民眾於103年4月8日向被上訴人檢舉私立德興高級花園公墓(下稱系爭公墓)係違法設置，並檢附4張系爭公墓開立之墓地使用許可證影本。案經被上訴人審認上訴人於墳墓設置管理條例公布施行後，其坐落之系爭公墓迄未補行申請，持續販售墓基供營葬，75年10月26日販售墓基蕭體鍔之墓、79年4月20日販售墓基林俊登之墓、77年8月13日販售墓基林文正之墓及80年4月10日販售墓基 張建獎 之墓計4座，違反行為時墳墓設置管理條例第27條規定，因該條例於91年7月17日廢止，遂依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條規定，以103年10月3日府民宗字第1030188929號處分書（下稱原處分），通知上訴人於收受原處分之次日起8個月內，辦理現況改善至恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施補辦手續申經被上訴人核准同意啟用。上訴人不服，提起訴願，經內政部103年12月23日台內訴字第1030318627號訴願決定駁回。上訴人仍不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，前經原審104年度訴字第277號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，經本院104年度判字第598號判決廢棄，發回原審更為審理，復經原審判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人並未證明於殯葬管理條例施行後，上訴人有任何將系爭土地提供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或販賣墓基等事實存在，故依法律不溯及既往原則，被上訴人自不得據該事後制定之條例而否定先前合法行為。又被上訴人未提出證據以實其說，僅以上訴人為系爭土地之所有人，並引一般社會經驗法則，認上訴人確有販售墓基之違法行為，有未依證據認定事實之繆誤。且被上訴人既自承系爭公墓之設置者為上訴人先夫，則裁處對象似應為上訴人先夫，被上訴人亦不得以配偶之關係即認上訴人應繼受配偶違反行政法上義務之責任。㈡原處分就上訴人究涉犯何等違法行為及要件，未詳為記載及說明，原處分顯已違反行政處分明確性原則。又被上訴人所指違法販售墓基之行為已逾經年，被上訴人已無裁罰權。退步言之，縱認原處分非屬行政罰而未有行政罰法第27條之適用，惟按本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，法理上自應類推適用行政罰法第27條第1項有關裁處期間之規定，是亦應認被上訴人之裁處權已因時間經過而消滅，不得再為裁處。㈢觀之系爭許可證上 陳美鸞 之用印，並無表示代理或代收之字樣或意旨，又系爭許可證所載林俊登之墓及張建獎之墓分別於79年4月20日及80年4月10日出售，惟上訴人於68年間即移民、78年4月出境後直至80年8月間始入境，入境亦僅短暫停留數日，上訴人根本無至花蓮市向陳美鸞收取價金之可能，自難憑其證詞逕認上訴人有販售系爭墓基之行為等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，係屬較有利於受處分人，且不具行政罰之性質。又原處分之內容已將本案之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定上訴人應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另由上訴人主張其為合法申請設置公墓，並早於99年9月15日申請補發核准函，顯見上訴人知悉公墓設置情形，上訴人既授權其配偶處理設置公墓之事務，竟未確認系爭公墓有無完成合法設立之程序，繼續授權其配偶設置公墓，應認為其主觀上具有間接故意或未必故意。此外，上訴人因未能提供核准公文，僅依其自行製作之系爭公墓使用規則其上列印之文號，而由該使用規則所列當時實施之規定係錯誤引用，足見證據力已有疑義。再者，本件係未經核准設置公墓並有擅自啟用販售墓基之事實，自有內政部104年7月28日台內民字第1040426679號函適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地係上訴人所有，並設有系爭公墓，前經花蓮市公所查報設置已故蕭體鍔、林俊登、林文正之墓等多座墳墓，有花蓮市公所99年4月19日花市民字第0990008436號函及所附照片在卷為憑，依前開墓碑之照片顯示建造日期分別為75年10月24日、79年2月5日、77年8月12日。經被上訴人於103年6月12日至系爭土地會勘，發現現場仍查有已故蕭體鍔、林俊登、林文正及張建獎之墳墓4座，是系爭土地自75年10月24日起即有供人設置公墓等殯葬設施，堪以認定。㈡綜合證人即上訴人之兄嫂陳美鸞原審陳述、訴外人即上訴人之小叔 林秉男 於103年6月12日被上訴人至系爭土地會勘陳述、被上訴人於102年1月23日召開之佐倉公墓外圍私有地濫葬墳墓行政調查協調會會議紀錄及上訴人之「敬覆3月9日存證信函」等證據以觀，並佐以上訴人為系爭土地所有權人，就系爭土地本有使用、收益及管領之力，衡諸於私人土地設置公墓，任何人避之惟恐不及，上訴人固然住居國外，惟其亦有多次返國事實，有上訴人之入出國日期證明書在卷為憑，其對於系爭土地長達二、三十年間作為公墓使用，當無不知之理，若非出於授權其配偶設置公墓，豈有可能不加聞問？堪認上訴人已允其已故配偶 林四郎 使用系爭土地設置系爭公墓，且事後上訴人並有取得使用人所支付之墓地使用費用，是依上訴人所辯，縱其非實際行為人，然觀之上訴人就系爭土地之違規使用，已屬明知並有意使其發生，並有共同參與，自係出於故意。且上訴人將系爭土地給其先夫使用、管理，亦應負有合法使用之義務，然上訴人將系爭土地給其先夫經營開發，未經申請核准，即擅自供人開挖整地、設置墳墓，事後並取得使用人所支付之墓地使用費用，足認上訴人確係共同實施違反行政法上義務之行為者，上訴人有與林四郎共同違法設置系爭公墓，藉販售墓基營利之事實，堪以認定。㈢據內政部、被上訴人函覆意旨，系爭公墓是否業經臺灣省政府61年5月30日府社三字第58421號令及被上訴人61年6月5日府民社字第34186號令核准，已無案可稽，上訴人復未能提出前開核准令，自難憑系爭公墓使用規則所載，即信其為真實。又依臺灣省政府社會處61年9月25日社三字第26188號函，上訴人之土地同屬耕地，亦不可能在同一年間獲准設置公墓。況且，縱使系爭公墓於61年間確已經核准設置，參諸72年11月11日公布施行墳墓設置管理條例第30條規定，上訴人未依規定補行申請，且已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人亦無埋葬許可證。是以，被上訴人認定上訴人未經報請主管機關核准，而於75年10月26日、77年8月13日、79年4月20日及80年4月10日發給墓主墓地使用許可證，擅自設置公墓，自屬於法有據。㈣上訴人違法行為期間自75年10月26日至被上訴人於103年6月12日辦理會勘，發現上開已故蕭體鍔、林文正、林俊登、張建獎4座墳墓尚未起掘，其違規狀態仍然繼續存在，涉及墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）、91年7月17日公布殯葬管理條例、101年1月11日修正殯葬管理條例之適用。觀諸各該相關規定，其構成要件及立法目的應具同一性，且就法律效果而言，91年7月17日公布之殯葬管理條例之規定對上訴人較為有利，則被上訴人依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，以原處分通知上訴人於收受原處分之次日起8個月內，辦理現況改善至恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施補辦手續申經被上訴人核准同意啟用，應認有據。㈤91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定之法律效果為強制拆除或恢復原狀，並處罰鍰。是主管機關依此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科以相對人「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，強制拆除或恢復原狀，並處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法之行為為處罰對象，故其本質上非屬行政罰，不適用行政罰之裁處權時效，上訴人未經核准設置殯葬設施之違法狀態既仍存在，被上訴人自得依上開規定，限期命上訴人改善或補辦手續，以防止危害之發生或擴大，是以上訴人主張被上訴人違法溯及處分，本件裁處權已因時效而消滅，顯有誤解。又本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議，與本件限期命改善或補辦手續之情節不同，自難比附援引，上訴人主張本件應類推適用前開決議，裁處權已因時效而消滅，亦無足採。㈥揆諸91年7月17日公布之殯葬管理條例第1條規定及其立法理由意旨，上訴人有販售墓基營利之事實，即屬殯葬設施經營業，原處分限期命其改善或補辦手續，自屬有據。上訴人主張殯葬管理條例第55條之規範對象僅限於殯葬設施經營業者，其個人不屬在內，顯係對法令之誤解，洵無可採。又原處分已將本案之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定上訴人應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事。上訴人主張原處分就上訴人究涉犯何等違法行為及要件，未詳為記載及說明，顯已違反行政處分明確性原則，自非可採，原處分認事用法，核無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴理由再予論述如下：
㈠按「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣（市）主管
機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關設置者，應報請中央主管機關備查：……。」「意圖營利，違反第6條規定擅自設置公墓者，處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金。法人之負責人、法人或自然人之代理人，受僱人或其他從業人員因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人科以前項之罰金。」為行為時有效之墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）第6條及第27條所規定。
再按「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場及骨灰(骸)存放設施。」「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准……。」「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。」亦為上開91年7月17日公布之殯葬管理條例第2條第1款、第7條第1項及第55條第1項前段定有明文。
㈡經查，本件原判決已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適
用前揭規定，依據證人陳美鸞之證詞、103年6月12日會勘紀錄、被上訴人102年1月23日召開之行政調查協調會會議紀錄、上訴人「100年7月8日敬覆（議員）3月9日存證信函」、系爭4紙「墓地使用許可證」，並參酌上訴人未向占有其土地之人訴追部分，就上訴人原審主張如何不可採，而認定上訴人未經核准設置公墓設施等情，詳予論斷，將判斷而得心證之理由記明於判決，業如上述，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：原判決並無舉出任何積極證據證明上訴人有設置公墓之行為，而係以上訴人為系爭土地所有權人，且允其配偶使用系爭土地等語，即揣測上訴人有授權配偶共同實施設置公墓之違法行為，顯與事實不符，與證據法則有違，實有判決理由不備之違背法令之情云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，並非可採。
㈢再者，原判決依據上開證據，係認定：上訴人所有之土地，
地目為旱，上訴人並未依當時有效之規定申請設置公墓，亦未依規定補行申請，且已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人亦無埋葬許可證，從而，被上訴人認定上訴人未經報請主管機關核准，而於75年10月26日、77年8月13日、79年4月20日及80年4月10日發給墓主墓地使用許可證，擅自設置公墓，於法有據等情，核無不合，顯然原判決並非僅以上訴人販售系爭四座墓地而認定上訴人未經准許設置公墓設施，上訴意旨以：未經准許設置公墓之行為與擅自販售墓基行為，分別為91年施行之殯葬管理條例第7條第1項、第18條第1項所規制，惟原判決未察，以證人陳美鸞之證詞認上訴人有販售系爭張建獎、林俊登之墓地使用許可，稱上訴人有販售墓基之行為，被上訴人以上訴人販售墓基而認定有違反殯葬管理條例第7條規定之情形，已有違誤云云，自有誤解。㈣另查，91年實施之殯葬管理條例第55條第2項規定：「前項
處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。」固明定違反同條第1項之處罰順序，惟被上訴人已調查清楚系爭公墓或墓基之實際設置者，即以系爭土地所有權人即上訴人而為處分對象，自無再適用91年實施之殯葬管理條例第55條第2項其他受處分者之餘地，上訴意旨以：原處分未適用91年實施之殯葬管理條例第55條第2項有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，原判決未予糾正，亦未盡職權調查，自有判決理由不備及判決不適用法令之違法云云，自非可採。
㈤末按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為
之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（本院96年度判字第594號判決意旨參照）；再按所謂「內容明確性」，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確（本院100年度判字第427號判決意旨參照）。經查，原判決業由原處分之記載內容，認定原處分已將本案之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定上訴人應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事。經查，原判決業已詳述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷內事證並無不符；經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：由原處分內容觀之，皆不足以明確知悉原處分認定上訴人之具體違法行為為何云云，無非對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，自非可採。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年4月12日
最高行政法院第四庭
審判長法官林茂權
法官林文舟法官帥嘉寶法官林樹埔法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國107年4月12日
書記官劉柏君