高雄高等行政法院100年度簡字第83號判決

裁判字號：高雄高等行政法院100年簡字第83號判決

裁判日期：民國100年06月27日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第83號原告台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 郭家駿 律師被告高雄市政府代表人陳菊市長訴訟代理人 陳燦鎔
李福珍 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年3月1日環署訴字第1000016312號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬苓雅寮儲運所（30米道路）場址前經被告以民國94年9月12日高市府環二字第0940044878號公告劃定為「土壤污染控制場址」，並於同年12月2日以高市府環二字第0940060629號公告劃定為「土壤污染管制區」在案。嗣經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於98年4月10日14時25分至14時55分派員至該場址查核，發現原告開挖30米道路受污染土壤，未依被告95年6月23日高市府環二字第0950031013號函核定之苓雅寮儲運所30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫內容實施，擅自將挖出之污染土壤堆置於「特貿二南」場址，核認違反行為時之土壤及地下水污染整治法（下稱行為時土污法）第11條第4項規定，爰依同法第36條第1項規定裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）審議結果，核認原告之行為屬違反行為時土污法第14條第2項及土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱行為時管制辦法）第5條第1項規定，應依行為時土污法第35條第1項規定予以裁處，乃以99年5月28日環署訴字第0990005228號訴願決定，將原處分撤銷，並責由被告另為適法之處分。嗣被告依環保署訴願決定意旨，依違反行為時土污法第14條第2項、並依同法第35條第1項規定，重新裁處原告20萬元罰鍰。原告仍不甘服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告並無未報請主管機關核准，即為土壤挖除、暫存之行為：
⒈原告於95年間為改善上開儲運所土壤污染的狀況，計畫將
污染之土壤挖除移至土壤復育場加以改善，先後擬定並檢送高雄煉油廠苓雅寮儲運所土壤污染管制區「污染防治計畫書」及高雄煉油廠苓雅寮儲運所30米道路污染控制場址「污染控制計畫書」，並分別經被告於94年12月30日以高市府環二字第0940062061號函及95年6月23日以高市府環二字第0950031013號函核定在案。上開被告所核定之「污染防治計畫書」的第四章土壤挖除、回填、暫存作業略為：受污染的土壤將直接進入土壤生物復育場或土壤暫存的方式堆置，土壤生物復育場及土壤暫存場的位置如圖4.1所示等語。其中本件被告裁罰事實所認定：「開挖30米道路將受污染土壤擅自堆置於特貿二南場址處，未依本府核定內容實施」之特貿二南場址中，有部分區塊即屬圖4.1土壤生物復育場及土壤暫存場的涵攝範圍中。查原告依照被告所核定之「污染防治計畫書」的內容辦理，並無未檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，即為土壤挖除、暫存之行為，因此原告並無違反行為時土污法第14條第2項授權所訂定之管制辦法第5條第1項的規定，或裁罰時土污法第19條第1項之規定。
⒉被告雖以原告將挖出之污染土壤堆置於「特貿二南」場址
，該場址並非被告核定「污染控制計畫書」中所定得堆置之處所，故認原告係未檢具清理或污染防治計畫書，報請主管機關核准，即於污染管制區內（「特貿二南」場址）從事土壤堆置作業之違規行為云云。惟原告所提出之土壤污染防治計畫書，已將「特貿二南」場址定為堆置處所，並經被告核定，而原告後來再提出之土壤污染控制計畫書，並未另行指定土壤生物復育場及土壤暫存場的位置，仍以原來之土壤污染防治計畫書所定處所為土壤暫存場址，且行為時管制辦法第5條第2項係規定：「前項清理或污染防治計畫書得合併於污染控制計畫或污染整治計畫中提出。」因此雖原告未依被告要求，將污染管制區的污染防治計畫書合併於該場址土壤污染控制計畫書，並無違法，亦不影響「特貿二南」場址已經被告核定為堆置處所之效力。
（二）被告之處分違反從新從輕原則：⒈按94年2月5日公布的行政罰法第5條規定：「行為後法律
或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」是謂從新從輕原則，構成「法治國家原則(不溯及既往原則)」與「信賴保護原則」之例外，因其並非適用行為時之舊法。再者，行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」原裁罰處分既因行政救濟撤銷溯及失其效力，即與未經裁處同，依行政罰法第45條第1項規定，有從新從輕原則之適用。法務部95年5月9日法律決字第0950700354號書函：「行政罰法施行前違反行政法上義務之行為，行政機關雖於行政罰法施行前已為處罰，嗣後原裁罰處分，因行政救濟撤銷溯及失其效力，而應於行政罰法施行後重為裁處，此時與未經裁處時相同。依行政罰法第45條第1項規定，有同法第5條從新從輕原則之適用。」亦有相類之意旨。
⒉本件之行為時間為98年4月10日，依行為時法即92年1月8
日修正公布之土污法第14條第2項授權訂定之行為時管制辦法第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」違反上開規定者，依土污法第35條第1項之規定，處20萬元以上100萬元以下罰鍰。惟土污法於99年2月3日修正公布，依修正後土污法第19條第1項規定：「於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。」同法第41條第2項規定：「未依第19條第1項規定檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期補正；屆期未補正者，按次處罰。」而本件原行政處分即被告於99年7月30日以高市府環二字第0990045094號函附高市府環土處字第00-000-000000號裁處書，仍適用行為時或第一次行政處分時之修正前土污法第35條第1項之規定處原告20萬元之罰鍰。惟查，即便認原告有上開違章之行為（原告仍否認之），被告於99年7月30日為本件處分時，土污法已修正公布，依從新原則，本應適用處分時之新法，依修正後土污法第19條第1項、第41條第2項規定處罰。況且由新、舊法相比較，亦可得知新法對行為人較為有利，故依行政罰法第5條從新從輕原則之規定，被告之原行政處分應適用99年2月3日修正公布後之新法，始為適法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告所○○○區○○○○○○道路場址業經公告劃定為「土壤污染控制場址」及「土壤污染管制區」在案，被告94年12月30日高市府環二字第0940062061號核備函第七項係明載「請貴廠將旨述防治計畫書合併於該場址土壤污染控制計畫書，一併提送本府土壤及地下水污場址改善推動小組委員會審議；前述控制計畫書未完成審議前，該污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應依本污染防治計畫書辦理。」亦即原告一旦提○○○區○○○○○○道路土壤污染控制計畫書經核定後，自應依該污染控制計畫書辦理。查本案污染控制計畫書於95年6月23日經被告高市府環二字第0950031013號函核定，又觀諸被告所核定○○○區○○○○○○道路土壤污染控制場址污染控制計畫，特貿二南場址非土壤堆置用地或生物處理場，參見該污染控制計畫書（定稿版）5.2節污染控制方法規劃內容第5-8頁自明；再查，被告於98年4月10日至該場址稽查，發現原告擅自將挖出之污染土壤堆置於特貿二南場址後，原告遂於98年4月24日以煉高字第09810169010號函送苓站污染防治計畫書，擬請被告同意先○○○區○○○○○○道路場址開挖暫存之土壤，移至特貿二南堆置等語，已明確欲掩飾其違規情事。
（二）依行為時管制辦法第5條第1項規定「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，應事先報請各級主管機關核准後始得為之。」本件原告擅自將挖出之污染土壤堆置於非土壤堆置用地或生物處理場，而未事前報請被告核准，核屬違反行為時土污法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，原告於本案起訴狀第3頁已自承「未依被告要求，將管制區的污染防治計畫書合併於該場址土壤污染控制計畫書」，卻又謬引被告94年12月30日高市府環二字第0940062061號核備函及行為時管制辦法第5條第2項，意圖曲解違規事實，如此之主張，實不足採。
（三）按行政罰法第5條規定「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」揭示從新從輕原則。所謂「從新」，乃指違反行政法義務之行為後，法律或自治條例有關處罰之規定有變更者，適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條例，而行政機關最初裁處後之時點，包括訴願先行程序之決定、訴願決定、行政訴訟裁判，乃至於經上述決定或裁判發回被告另為適當之處分等時點，均非屬「行政機關最初裁處時」。因如將「從新」之時點界定於上開救濟程序之決定或裁判時，不但易啟受處分者僥倖心理，毫無理由提起救濟，而期待法規之變動，徒增救濟程序之費時費力，亦將使原處分合法性判斷之基準時往後挪移，立論欠缺一貫，因此，本法乃規定適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條例。再者，行政處分之裁處如有瑕疵而經訴願管轄機關、行政法院或裁處機關之上級機關等有權機關予以撤銷並命其另為適當之處分而再度為裁處者，均仍以原來第1次裁處時之法律或自治條例為準（參見法務部94年12月1日法律字第0940045176號書函）。
（四）土污法雖於99年2月3日修正公布，惟按行政罰法第5條規定，原行政處分經訴願決定撤銷並命另為適法之處分者，仍應以最初裁處時之法律為準。本案第一次裁處日期為98年10月22日，故不適用99年2月3日修正之條文。被告爰以違反行為時即最初裁處時之土污法第14條第2項及管制辦法第5條第1項之規定，依同法第35條第1項規定，裁處原告20萬元罰鍰，已臻明確，且無違誤之處。原告仍執前詞，提起本件訴訟，實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有環保局98年4月10日土壤及地下水污染稽查紀錄、稽查現場採證照片7張、被告99年7月30日高市府環土處字第32─099─070001號執行違反土污法案件裁處書等影本附原處分卷可稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點厥為：原告有無違反行為時土污法第14條第2項所規定之違章情事及被告前揭裁罰是否合法等情。經查：
（一）按「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時，亦同。前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。」為行為時土污法第14條第1項、第2項及第35條第1項所明定。又「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」行為時管制辦法第5條第1項亦定有明文（註：因管制辦法相關規定業已提列至修正後之土污法規定，環保署乃於99年9月2日以環署土字第0000000000E號令發布廢止該管制辦法）亦定有明文。準此，於土壤及地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應先行檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。若有違反，即應受罰。
（二）經查，原告所屬苓雅寮儲運所30米道路場址前經被告以94年9月12日高市府環二字第0940044878號公告劃定為「土壤污染控制場址」，並於同年12月2日高市府環二字第0940060629號公告劃定為「土壤污染管制區」有案，此有上開公告附於原處分卷可參。嗣環保局於98年4月10日派員至該場址查核，發現原告擅自將挖出之污染土壤堆置於「特貿二南」場址（非土壤堆置用地或生物處理場），未事前報請被告核准，違反行為時土污法第14條第2項規定，爰依同法第35條第1項規定，裁處原告20萬元罰鍰等情，亦有土壤及地下水污染稽查紀錄、現場採證照片7張、30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫定稿版（節錄）及裁處書等影本附原處分卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。
（三）原告雖主張其先前所提出之土壤污染防治計畫書，已將「特貿二南」場址定為堆置處所，並經被告核定，是原告並無未報請主管機關核准，即為土壤挖除、暫存之行為云云。惟查，原告於95年間為改善苓雅區儲運所土壤污染的狀況，計畫將污染之土壤挖除移至土壤復育場加以改善，先後擬定並檢送高雄煉油廠苓雅寮儲運所土壤污染管制區「污染防治計畫書」及高雄煉油廠苓雅寮儲運所30米道路污染控制場址「污染控制計畫書」，並分別經被告於94年12月30日以高市府環二字第0940062061號函及95年6月23日以高市府環二字第0950031013號函核定在案，固為兩造所不爭執。然被告於94年12月30日以高市府環二字第0940062061號函核備原告所提出高雄煉油廠苓雅寮儲運所土壤污染管制區污染防治計畫書，該函說明七則載明：「請貴廠將旨述防治計畫書合併於該場址土壤污染控制計畫書，一併提送本府土壤及地下水污染場址改善推動小組委員會審議；前述控制計畫書未完成審議前，該污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應依本污染防治計畫書辦理。」等語；嗣被告復於95年6月23日以高市府環二字第0950031013號函核定原告所提送之苓雅寮儲運所30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫書，該函說明二亦載明：「自95年6月16日起，貴公司於苓雅寮儲運所（30米道路場址）土壤污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，請依旨揭核定計畫書辦理。」等語，是依上開被告核定原告所提出之計畫書，明顯可以看出，即原告所提送之苓雅寮儲運所30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫書如經被告予以核定，則原告在苓雅寮儲運所30米道路場址之管制區內，從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，即應依上開控制計畫書辦理，要無疑問。本件環保局於98年4月10日派員至系爭場址查核，發現原告將挖出之污染土壤堆置於「特貿二南」場址，惟該「特貿二南」場址並非被告核定原告苓雅寮儲運所30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫書中所定得堆置之處所，是原告未檢具清理或污染防治計畫書報請主管機關核准，即於污染管制區內（特貿二南場址）從事土壤堆置作業，違規事證明確。至於被告於98年4月10日至上開場址稽查，發現原告擅自將挖出之污染土壤堆置於特貿二南場址後，原告復於98年4月24日以煉高字第09810169010號函送苓站污染防治計畫書，擬請被告同意先○○○區○○○○○○道路場址開挖暫存之土壤，移至特貿二南堆置乙節，乃係本件違規後之彌補行為，尚難據此而謂被告先前已核定將「特貿二南」場址定為堆置處所。原告上開主張，自不足為採。
（四）又原告另主張被告以99年2月3日修正前之土污法為裁處依據，其99年7月30日之系爭裁處書適用修正前土污法第35條第1項之規定處原告20萬元之罰鍰，而未依修正後之土污法第19條第1項、第41條第2項規定處罰，違反行政罰法第5條從新從輕原則云云。惟行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」依其條文意旨，乃係採「從新從輕」之處罰原則。即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者之規定。而所謂「從新」，乃指行政機關「最初裁處時」之法律或自治條例，而非訴願先行程序之決定、訴願決定、行政訴訟裁判，乃至於經上述決定或裁判發回行政機關另為適當之處分時之法律或自治條例，此觀該條之立法理由自明。查土污法雖於99年2月3日修正公布，依修正後土污法第19條第1項規定：「於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。」同法第41條第2項規定：「未依第19條第1項規定檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期補正；屆期未補正者，按次處罰。」惟本件被告以原告擅自將挖出之污染土壤堆置於「特貿二南」場址，第一次對原告裁處罰鍰之日期為
98年10月22日，嗣該處分經訴願機關撤銷，被告遂依訴願決定意旨，另於99年7月30日作成系爭裁處書時，雖斯時土污法已於99年2月3日修正公布，然參諸上開說明，仍不影響被告應依「最初裁處時」即修正前之土污法規定而予以裁罰。是被告以原告違反最初裁處時即92年1月8日修正公布之土污法第14條第2項授權訂定之行為時管制辦法第5條規定，並依同法第35條第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，依法洵無不足。原告上開主張，亦不足採。
五、綜上所述，原告上開主張均不足採。被告以原告違反行為時土污法第14條第2項授權訂定之行為時管制辦法第5條規定，並依同法第35條第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，認事用法，均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論為之，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月27日
高雄高等行政法院第三庭
法官邱政強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國100年6月27日
書記官楊曜嘉附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。