臺北高等行政法院100年度訴字第2141號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第2141號判決

裁判日期：民國101年04月26日

裁判案由：土地徵收

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2141號101年4月5日辯論終結原告 高建生 被告內政部代表人 李鴻源 （部長）訴訟代理人 秦錚錚
陳彥妃
參加人台灣電力股份有限公司代表人 陳貴明 （董事長）訴訟代理人 許竣翔 上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國100年10月27日院臺訴字第1000105138號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：經濟部所屬台灣電力股份有限公司（以下簡稱台電公司即參加人）為既設汐止--板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔工程，需用新北市深坑區民國（下同）99年12月25日改制前為臺北縣○○鄉○○○○段深坑子小段264、265地號內等2筆土地，面積0.0256公頃（下簡稱系爭土地），乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經被告以
100年1月25日台內地字第1000021767號函核准徵收，交由新北市政府於100年3月17日以北府地徵字第1000254841號公告，並於同日以北府地徵字第10002548413號函通知各所有權人。原告不服上述被告100年1月25日台內地字第1000021767號函（下稱原處分），提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分（被告100年1月25日台內地字第1000021767號函）均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原處分（系爭土地之徵收處分）是否違法？
四、兩造主張之理由：
（一）原告主張之理由：
１、徵收面積為256平方公尺，等於16公尺乘以16公尺，擋土牆面積為16公尺乘以9公尺。電塔與擋土牆間距離是9公尺（34公尺-16公尺-9公尺）。電塔塔基與擋土牆間隔9公尺，而且寬度與電塔塔基間隔寬度是一樣無路可達，顯然是參加人所建造保護鐵塔用。擋土牆是地錨式無排水孔上面覆蓋水泥約84平方公尺，也無法耕種，以後農發條例也無法通過會被徵收地價稅及增值稅，所以應一併徵收。
２、再者，區公所的回文說明「未坍方，因此會開協調會更正說明」，當初國軍部隊曾進入搶救整村莊人員皆知，只有公所不知。如果拆段擋土牆拉斷地錨，電塔百分之百會倒下。
３、原告之土地座落餘新北市○○區○○○段深坑子小段264及265地號二筆土地合計265平方公尺，被告未派員至現場會勘，草率作法就同意參加人強制徵收原告之土地。用於電塔用地設置汐止板橋輸電線路第29號高壓電塔。
４、徵收只有265平方公尺，下坡處做地錨式擋土牆L型長16公尺寬4公尺，另一邊長4公尺寬8公尺，覆蓋水泥導致原告無法耕種，距離徵收地點只有5-8公尺。
５、依土地徵收法第217條規定，徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，不能為相當之使用時，所有權人得向縣地政機關要求一併徵收，是本件擋土牆旁邊的畸零地無法耕作，被告依法應一併徵收。
６、電塔徵收法律有規定應避開耕地，鄰地是林業用地，原告之土地是農業耕地，故不應徵收原告之耕地，其徵收顯有違法。
（二）被告主張之理由：
１、經查汐止--板橋345仟伏輸電線路為主要供電幹線，目前正營運送電中，依據參加人99年6月29日為取得既設汐止~板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔基礎用地公聽會會議紀錄七、土地所有權人及利害關係人之意見（一）：「台電公司輸電鐵塔坐落本人之土地上已超過30年以上，雖然台電公司設塔時有支付土地使用補償費由地主簽具同意書使用至今，惟土地之所有權人現為本人所有，但設塔之後所造成之土地損害卻須概括承受，不盡合理，且本人之土地另有其他使用規劃，請台電公司儘速辦理遷塔還地。……。」需用土地人即參加人，為運轉維護及永續經營既設汐止--板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔之需要，乃擬徵收新北市深坑區（改制前臺北縣○○鄉○○○段○○○○段264、265地號內等2筆土地，合計面積0.025600公頃之系爭土地，茲依土地徵收條例等相關規定之程序與土地所有權人協議價購，因協議不成，乃擬具徵收土地計畫書，以99年12月16日電財字第09912006051號函報經濟部轉報被告，經被告土地徵收審議委員會第251次會議審議，尚符合相關法令規定，決議通過，並經被告以原處分函核准徵收，經新北市政府以100年3月17日北府地徵字第1000254841號公告徵收(公告期間自100年3月18日至100年4月17日止)，及以100年3月17日北府地徵字第10002548413號函通知原告於100年4月27日領取補償費，惟原告未洽領，補償費經該府以100年6月28日北府地徵字第1000659730號函提送「新北市土地徵收補償費保管專戶」待領在案。揆諸土地徵收條例第3條第9款、第11條及13條規定與徵收程序，並無不合。
２、有關原告於本案訴願時，訴稱公聽會未在公共場合舉辦，且未參採利害關係人條件，意見紀錄係由公務人員逕自書寫、虛構合議及參加人為公司法人非政府機關，應以公告現值接近市價購買土地，而非以徵收方式辦理等語，查參加人於本案報請徵收前，於99年6月29日辦理公聽會（見原告出席簽到及陳述意見）及99年7月13日辦理用地取得協議價購（協議紀錄載明原告拒絕簽名），均有通知及紀錄附卷可稽，依參加人100年6月21日電供字第10005077
981號函說明，參加人為國營事業，依土地徵收條例第3條第9款規定得徵收私有土地；又參加人取得需用土地前，均依土地徵收條例規定先與土地所有權人協議價購，協議不成始依該條例辦理徵收；至於徵收土地之價格，係以市價即不低於徵收補償價格與所有權人協議，且該價格亦考量鐵塔設置可能造成之土地價值減損，爰已顧及所有權人之權益。又舉行之公聽會，均依規定記載與會人員所提意見，並逐一予以回應及作成紀錄（詳公聽會會議紀錄）。
３、原告起訴狀主張本案僅徵收265平方公尺，為保護電塔所設擋土牆距離徵收地點只有5-8公尺，其上覆蓋水泥已使殘餘土地無法耕種，得依土地徵收條例第217條請求一併徵收，且土地係屬耕地，徵收顯有違法乙事：
⑴按土地徵收條例第8條之規定，惟依本件需用土地人即
參加人101年3月3日函查處結果，原告於提請本件訴訟前，並未向新北市政府提起一併徵收之申請。
⑵又依參加人100年6月21日電供字第10005077981號函
說明，依土地徵收條例第3條規定，徵收土地之範圍應以其事業所必須者為限，有關原告所提擋土牆係因71年間鐵塔基礎施工之廢土導致坍方而設置，經該公司向深坑區公所詢問結果，該設施距離鐵塔基礎約20公尺，應係保護土地邊坡安全之設施，原告請求一併徵收乙事，恐於法無據。另依新北市政府101年2月6日北府地徵字第1011170558號函說明，本案鐵塔用地之擋土牆距離鐵塔8至10公尺並未相鄰，與原告所述不符，且其功能在於防止土地崩塌，非全屬土地徵收條例規定之「事業所須者」，無法辦理一併徵收。
⑶另本案系爭土地原土地使用屬山坡地保育區農牧用地，
惟依案內徵收計畫書所載，需用土地人已徵得農業主管機關同意徵收併辦山坡地保育區農牧用地變更編定為同區特定目的事業用地，因此，並無有原告所訴耕地違法徵收之情事。
五、參加人台灣電力股份有限公司主張略以：參加人是因為現有電塔需要，所以提出徵收系爭土地。系爭土地原雖屬耕地，但農業主管機關在徵收前已經同意變更為特定事業目的用地。本件原告並未向參加人申請一併徵收鄰地（即原告所指包含系爭土地附近擋土牆旁畸零地等），另外本件系爭電塔是民國70幾年間即已設置供輸配電使用，原告則於94年間始取得系爭土地，因此原告取得土地所有權之前應已知悉系爭電塔之存在。因此本件徵收並未違法，請求駁回原告之訴。
理由
一、程序方面：
（一）本件被告代表人於訴訟進行中由 江宜樺 變更為李鴻源，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
（三）次按土地法第208條、第209條及土地徵收條例第3條規定，土地徵收權之行使，僅由國家或代表國家之政府機關為之，亦即國家為徵收權之主體。需用土地人為興辦公共事業或實施國家經濟政策而需要徵收私有土地時，無直接為徵收他人土地之權，必須依一定程序請求行使徵收權之國家予以核准並執行。依土地徵收條例第14條、第17條規定，代表國家核准之機關為「中央地政機關（內政部）」，代表國家執行徵收機關為「直轄市或縣（市）政府」。本件原告對被告核准之土地徵收行政處分不服提起訴訟，並以內政部為被告，參照上開說明，核無不合。
二、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……（第9款）九、國營事業。……」、「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。……。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……應與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」土地徵收條例第
3條第9款、第8條、第11條及13條所明定。
（二）次按人民之財產權應予保障，為憲法第15條所規定，而國家因公用需要固得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，依憲法第23條及第143條第1項之規定，亦有所據；因此土地徵收條例第3條規定國營事業，因公益需要，亦得依法定程序徵收私有土地，且徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，即應以對人民造成之損害最少，且屬必要時為限，始合於憲法第23條（比例原則部分）規定。又土地法施行法第49條規定：徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。而內政部所頒「申請土地徵收應注意事項」第一條亦規定：「需用土地人依法徵收私有土地時，應核實按事業性質及實際需要勘選適當用地位置及範圍，一經報准徵收，非報經其上級主管機關核准後不得變更。」亦均揭示此一意旨。而此所謂「損失最少」、「適當用地位置及範圍」均屬不確定法律概念，需用地機關於申辦土地徵收時，是否合於此等要件，均屬法律適用是否違法問題。是如需用地機關提出申辦土地徵收時，主管之內政部於審查時，固應依土地徵收條例之規定予以審核，然如需用地機關於徵收土地計畫書中所列之徵收土地所在地範圍及面積，與其徵收土地原因間，有違反上開土地法施行法第49條等規定之情事時，內政部對該徵收案，應不予核准；反之則應審酌予以核准。
（三）再按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為土地徵收條例第10條第2項所規定。其立法意旨，係為落實司法院釋字第409號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。又土地徵收條例第11條第3項規定，需用土地人依該條第1項與所有權人協議購價者，應依該土地市價為之；所謂之「市價」係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。」內政部101年03月15日台內地字第10101307
672號函亦採相同見解。綜上，土地徵收若符合上開程序，其徵收處分自難認為違法。
三、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之訴願決定書；被告提出之參加人所屬臺北供電區營運處
101年3月3日D北供字第10102064381號函、新北市政府
101年2月23日北府地徵字第1011270244號函、新北市政府
101年2月6日北府地徵字第1011170558號函、臺灣臺北地方法院新店簡易庭100年度店簡字第622號宣示判決筆錄、訴願決定書、被告訴願答辯書、參加人100年6月21日電供字第10005077981號函、參加人100年5月26日電供字第10004074581號函、新北市政府100年6月28日北府地徵字第1000659730號函、新北市政府100年3月17日北府地徵字第10002548413號函、新北市政府100年3月17日北府地徵字第1000254841號公告及掛號收件回執、台電既設汐止至板橋
345仟伏輸電線路第29號鐵塔徵收工程用地土地地價補償費公告、發放清冊、原處分書、被告地政司100年1月12日簽、被告土地徵收審議委員會100年1月12日第251次會議紀錄、被告土地徵收案件初審意見表、經濟部99年12月21日經授營字第09920378710號函、參加人99年12月16日電財字第09912006051號函、參加人既設汐止至板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔徵收土地計畫書、中華民國99年度中央政府總預算經濟部主管臺灣電力股份有限公司附屬單位預算、參加人所屬臺北供電區營運處99年6月10日D北供地字第09906003161號函、自由時報、中國時報及聯合報剪報、參加人為取得既設汐止至板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔基礎用地公聽會紀錄、參加人所屬臺北供電區營運處99年7月7日D北供地字第09907001381號函、參加人辦理汐止至板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔用地取得協議紀錄、參加人所屬臺北供電區營運處99年8月24日D北供地字第09908005671號函、臺北縣新店地政事務所99年8月3日北縣店地登字第0990012152號函、參加人既設汐止至板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔用地徵收土地清冊、臺北縣政府農業局99年11月24日北農牧字第0990983921號函、臺北縣新店地政事務所土地複丈成果圖（均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）本件台電公司（參加人）所有汐止--板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔（下簡稱29號鐵塔），座落於新北市○○區○○○段深坑子小段264、265地號（即系爭土地）內，迄今已逾30年。
（二）依卷附土地登記簿謄本記載，原告於94年6月24日以經由法院拍賣程序取得系爭土地，按原告取得系爭土地時，其上已有參加人台電公司第29號鐵塔；並由原告前手地主，簽立系爭土地使用同意書交予台電公司，台電公司亦支付原地主土地使用補償費。
（三）台電公司於99年6月29日舉行「台灣電力公司為取得既設汐止-板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔基礎用地公聽會」原告等人參加；原告於公聽會中表示略以：「台電公司輸電鐵塔坐落本人之土地上已超過30年以上，雖然台電公司設塔時有支付土地使用補償費由地主簽具同意書使用至今，惟土地之所有權人現為本人所有，但設塔之後所造成之土地損害卻須概括承受，不盡合理，且本人之土地另有其他使用規劃，請台電公司儘速辦理遷塔還地。……。」而台電公司則表明：民國63年規劃該線路時，即依地勢利用山區較無民宅及人煙較少處所，且訟爭鐵塔線路設置多年，並不影響土地利用；且為重大供電動脈。至訟爭鐵塔用地取得部分，參考市價協議，並以價購方式辦理為原則，無法協議時，將依法辦理徵收等語（原處分卷第75-77頁）。
（四）嗣台電公司通知原告於99年7月13日辦理系爭第29號鐵塔用地取得協議；經原告表示希望價購價格能提高，但與台電公司間協議價格無法達共識，而協議不成。原告並拒絕在協議紀錄上簽名（原處分卷第79-81頁），台電公司並援用土地徵收條例相關規定，告知原告徵收程序；台電公司並於99年8月24日台北供電區營運處發函通知原告擬徵收系爭土地（內政部卷第34-35頁）。
（五）台電公司以99年12月16日以電財字第09912006051號函報請經濟部徵收系爭土地，並請經濟部轉被告核定准予徵收，說明略以：……本公司已通知土地所有權人協議，土地所有權人雖出席但對價格無法達成共識，致雙方無法達成以價購或其他方式取得土地之協議，爰依法報請徵收。……（原處分卷第61頁）。經濟部乃以99年12月21日經授營字第09920378710號函將本件土地徵收案轉請被告同意辦理（原處分卷第60頁）。
（六）被告於100年1月12日召開土地徵收審議委員會第251次會議，會中決議通過系爭土地徵收案（原處分卷第55-58頁）。被告嗣以100年1月25日台內地字第1000021767號函略以：經濟部所屬臺灣電力股份有限公司為既設汐止--板橋
345仟伏輸電線路第29號鐵塔用地，申請徵收新北市○○區○○○段深坑子小段264、265地號內等兩筆土地（即系爭土地），合計面積0.025600公頃乙案，准予徵收。……說明五、本案用地變更編定事宜，併請依非都市土地使用管制規則相關規定核辦（原處分卷第49頁）。
（七）新北市政府乃以100年3月17日北府地徵字第1000254841號公告（原處分卷第44-48頁）徵收（公告）期間自100年3月18日至100年4月17日止，並以同月同日北府地徵字第10002548413號函通知原告於100年4月27日領取補償費，並經原告收受（有原告簽收之掛號收件回執可憑，原處分卷第38-42頁），惟原告未洽領，經新北市政府以
100年6月28日北府地徵字第1000659730號函將該補償費提存至「新北市土地徵收補償費保管專戶」待領在案（原處分卷第35頁）。
（八）系爭土地經臺北縣政府農業局以99年11月24日北農牧字第0990983921號函同意變更系爭土地即被徵收部分0.0256公頃之地目為「特定目的事業用地」，說明略以：……旨揭設施座落本縣○○鄉○○○段○○○○段264、265地號內部分土地……位屬山坡地保育區農牧用地，查「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第14點（第
4款）規定，……本局依上開規定原則同意其農業用地變更使用，……惟相關工程不得妨礙原有農業生產環境及農路或產業道路之通行……（內政部卷第38頁）。
四、本件兩造之主張之事實理由，詳如上述，是本件首要爭點乃原處分（徵收處分）是否違法？
（一）經查，本件參加人台電公司為國營事業，而系爭土地上既設之汐止--板橋345仟伏輸電線路第29號鐵塔為重要之輸配電線路，符合公益需要；符合前述土地徵收條例第3條之規定，應先敘明。
（二）次查台電公司於報請徵收系爭土地前，先擬定計畫於99年
6月29日舉行「公聽會」、嗣於99年7月13日辦理徵收前用地取得協議，又因未能與原告達成協議價購或以其他方式取得土地，乃再層報經濟部轉由被告即內政部土地徵收審議委員會第251次會議審議通過予以徵收，被告乃以
100年1月25日台內地字第1000021767號函（即原處分）核准徵收，嗣再依法將徵收補償費提存等程序，詳如上開本院認定事實，參照上開本院法院見解可知，本件原處分核未違法。
（三）原告雖主張系爭土地為農業耕地，本件徵收不合法云云；然查依前述臺北縣政府農業局以99年11月24日北農牧字第0990983921號函可知，系爭土地之地目於原處分前，業已變更地目為「特定目的事業用地」，而非原告所指之「農業耕地」，從而原告主張系爭土地仍為農業用地云云，自有誤會。且如前述，上開輸配電鐵塔設置於系爭土地上已逾30年，因此原告主張應徵收隔鄰土地云云，亦難認有理由。因此原告主張之上開理由，均不足採。
五、末按土地徵收條例第8條「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收」，其立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收，乃國家基於公共利益上之需要，依法定程序，以強制手段取得私有土地之所有權，而給與相當補償之行政行為；其徵收範圍，應以其事業所必需者為限，如徵收後之殘餘部分，難以作經濟有效之使用，不給予一併徵收，顯失公平，亦有違地盡其利及憲法保障人民財產權之旨，故賦予被徵收土地之所有權人，有請求一併徵收之權利。 前開 所指「不能為相當之使用」，非指全然喪失其經濟價值，就殘餘地本身而言，已不能依本來價值為相當之經濟使用者，即可認為「不能為相當之使用」；亦非謂絕對不能為使用，苟非投以極大之費用及勞力，即不能為相當之使用者，亦屬之（被告93年8月編印「土地徵收作業手冊」第16頁參照）。因此參照上開規定可知，援引上開「一併徵收」者，必須由徵收公告之日起一年內，向「該管直轄市或縣（市）主管機關申請」；且若經該管機關否准其聲請後，始能循序提起課予義務之訴，請求「一併徵收」。經查本件原告訴之聲明僅請求撤銷原處分及訴願決定，即原告乃提起撤銷之訴，因此原告於其陳述主張「本件擋土牆旁邊的畸零地無法耕作，被告依法應一併徵收」（按課予訴訟）等語，即非本件起訴效力所及，更非本院應予裁判之範圍，自應先敘明。
（一）再退步言，查本件原告並未依上開規定依法向主管機關提出申請，亦未經主管機關為准否之處分及訴願程序。
（二）上開有關得否一併徵收等程序事項，亦經被告於答辯狀中詳明原告並未該管主管機關請求等事宜。
（三）至於原告主張之電塔與擋土牆間距離是9公尺，顯是參加人所建造保護鐵塔用應一併徵收，另國軍部隊曾進入系爭土地等搶救整村莊人員、另有覆蓋水泥導致原告無法耕種云云等，亦經訴願決定及被告答辯說明綦詳，即原告主張「一併徵收」並未合法提出申請，訴願決定及被告無法法作出任何決定等詳如上述及訴願理由書所載，因此原告上開主張經未依法定程序提出，且非依法起訴並為聲明，自非本院應裁判審酌之範疇，亦應再予敘明。
六、綜上，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩告間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月26日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃清光
法官程怡怡法官洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年4月26日
書記官陳德銘