高雄高等行政法院100年度訴字第483號判決

裁判字號：高雄高等行政法院100年訴字第483號判決

裁判日期：民國101年01月31日

裁判案由：水土保持法

高雄高等行政法院判決
100年度訴字第483號民國101年1月11日辯論終結原告正泰水泥廠股份有限公司代表人 陳敏斷 訴訟代理人 朱淑娟 律師
侯勝昌 律師 陳裕文 律師被告高雄市政府代表人陳菊市長訴訟代理人 張婉真
李世瑜 上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年7月4日農訴字第1000111558號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與東南水泥股份有限公司（下稱東南水泥公司）及建台水泥股份有限公司（下稱建台水泥公司）為辦理半屏山礦區後續之水土保持處理與維護，因未依被告核定之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫」及「南端工區變更計畫」施作，經被告以民國97年5月30日高市府建三字第0970027385號函裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，復未依被告指定期限內提出經技師簽證之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」，經被告以98年2月20日高市府經三字第0980010380號函裁處6萬元罰鍰，並限期命其改正，原告及東南水泥公司、建台水泥公司等3家公司嗣後雖已依上開被告函規定，提出經技師簽證之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」，惟該變更設計經被告第4次審查會議結論，仍認有修正之必要，乃命上開3家公司應於99年11月13日前依第4次審查會議結論提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說。嗣原告以東南水泥公司為代表於99年11月3日以其工作計畫施工地點分屬國有土地及保安林地，須分別取得土地管理機關同意始得施工為由，向被告所屬經濟發展局申請展延該工作計畫之期程至99年12月30日，案經該局以上開東側滲漏及後續護坡處理與期程工作計畫於99年7月13日同意辦理後，東南水泥公司至同年9月30日始發函土地管理機關（國有財產局及林務局）同意進場施作，導致工作進度延宕超過2個月，本案工作期程之延宕非屬氣候等不可預測因素，而係可歸責於上開3家公司之事由，乃以99年11月18日高市經發三字第0990031164號函否准其展延之申請。上開3家公司乃於99年11月29日共同擬具「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計第5次修正計畫」送請被告審議，經被告審查結果，認原告等所提之第5次修正計畫並未依其所屬經濟發展局99年4月1日第4次審查會議結論，提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，且原告前因延宕提報第4次修正計畫，經被告於98年2月20日裁處6萬元罰鍰在案，乃依據水土保持法第23條第1項及第33條第1項第2款規定，以99年12月21日高市府經三字第0990077143號函裁處原告12萬元罰鍰，並考量因雨量不足或滯洪池水位高度不足，致無法進行滲漏調查及後續分析與護坡設計工作，因涉及工程期程問題，命原告應於文到1個月內，將修正彈性調整期程提送被告憑辦。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告所屬經濟發展局於99年7月13日以高市經發三字第0990018721號函核定原告應於99年11月13日前檢送「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計第5次修正計畫」，經原告（由東南水泥公司代表）於99年8月20日以
（99）東廠一字第58號函補陳邊坡滲漏及穩定監測分析工作計畫，被告所屬經濟發展局復於99年8月26日以高市經發三字第0990022841號函同意備查，該函說明三並敘明：
「另為考量因雨量不足或沉砂滯洪池水位高度不足，致無法進行滲漏調查及後續分析與護坡設計工作，因涉及工作期程問題，若因不可預測之原因，而須彈性調整工作期程者，請貴公司於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延理由及擬彈性調整期程，提送本局憑辦。」等語。
（二）按被告所屬經濟發展局99年7月13日高市經發三字第0990018721號函說明四敘明：「有關因監測之需，需使用國有財產局所管土地部分，請先徵詢國有財產局同意後進場施作。」等語，原告遂於99年9月10日完成工程發包，並於確認鑽探點位後，進行圖面套繪以確認鑽孔位置所在地籍編號從而查詢各地號管轄機關後，於99年9月30日由東南水泥公司代表以（99）東廠一字第072號函向財政部國有財產局（下稱國有財產局）臺灣南區辦事處及行政院農業委員會林務局（下稱林務局）屏東林區管理處申請同意進場施作。上開二機關收文後，於99年10月15日辦理現場會勘，並分別以衛星定位儀確認鑽孔位置之管轄歸屬，再內部簽報研議孔位是否收取租金、長期維護管理權責後，分別以99年11月5日屏治字第0996222506號函及同年月25日臺財產南管字第09900188321號函同意原告進場施工。
（三）原告函請土地管理機關同意施工期間，承包商與水土保持技師亦數度電洽何時可進場施作，經向土地管理機關查詢結果，獲悉尚須確認鑽孔位置之管轄歸屬及研議孔位是否收取租金、長期維護管理權責，恐無法於99年10月底前同意施工後，研判無法於99年11月13日前施工並取得監測數據，原告旋即遵照被告所屬經濟發展局99年8月26日高市經發三字第0990022841號函說明三之指示，於99年11月3日由東南水泥公司代表以（99）東廠一字第83號函申請准予展延至99年12月30日。
（四）被告所屬經濟發展局無視原告於其核定之申請展延期限內提出土地管理機關尚未同意施工之不可歸責原因，於接獲原告展延之申請後，仍於99年11月18日以高市經發三字第0990031164號函要求原告於99年11月30日前補充說明非歸責於己之理由或依據第4次審查會議結論提送第5次修正計畫。原告於接獲被告所屬經濟發展局函文後，仍不厭其煩於99年11月29日函報待補充監測數據與改善措施之第5次修正計畫，並詳實說明非歸責於己之理由，詎料被告仍於99年12月21日以高市府經三字第0990077143號函裁處原告12萬元之罰鍰。
（五）本件原告無法於被告要求之期限內提報第5次修正計畫，係因為被告要求原告在滲漏監測工程施工前須取得土地管理機關之同意，而原告取得土地管理機關同意之最後日期為99年11月25日，是原告無法於被告要求之期限內提交第5次修正計畫，顯係不可歸責於原告。被告所屬經濟發展局雖曾以99年11月18日高市經發三字第0990031164號函說明其不同意展延之理由為：原告理應於沉砂滯洪池之水位處滿水位之狀態前完成現場鑽探工作及原告洽請土地管理機關同意施工延宕兩個月之久云云，惟不論被告無視民間企業工程發包程序，單論被告未考量有效鑽孔位置管理機關權屬，逕行要求原告向國有財產局申請施作許可，又稱原告已瞭解申請程序云云，被告身為主管機關既不在來函中明確指示所有應報備單位，又以肯定語氣指示原告「有關因監測之需，需使用國有財產局所管土地部分，請先徵詢國有財產局同意後進場施作」。倘原告僅遵循被告指示辦理，豈非被告陷原告於違法狀態？此誠非主管機關應有之處事態度。再者，被告陳稱原告理應於滿水位前完成鑽探工作乙節，似認為原告理應知道高雄市上半年的水荒不足為患，而於9月19日會有水患成災。被告以此臆測態度據以處分，實民怨之所由也。至被告陳稱原告洽請土地管理機關同意施工延宕兩個月之久云云，亦屬無視民瘼之指控。按滲漏監測系統係專業技術項目，鑽孔位置之選定則關係到監測數據之有效性，為選取有代表性之鑽孔位置，現場勘查與前置作業即需要一段時間；而「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」涵蓋面積30公頃，包含23個地號，鑽孔孔位直徑則僅10公分，若不對照出確定坐標，如何知道施工地點所在位置歸誰管轄。且有了坐標，行政機關是否可立即查知地籍編號原告不得而知，但民間企業需花費相當時間、心力查證，則是事實；原告須確認地號方能行文給對應的土地管理機關，被告豈能不查實情逕稱原告延宕作業時間？
（六）至被告辯稱其所屬經濟發展局為考量氣候等不可預測因素，致影響滲漏調查及後續分析設計工作，特於99年8月26日函請原告於第5次修正計畫提報前1個月內，將修正展延之理由及擬彈性調整期程，提送該局憑辦，惟查原告所提理由，非屬上述不可預測之原因，且提報期程亦超過函告期限云云。查被告引述其所屬經濟發展局99年8月26日高市經發三字第0990022841號函之原文為「另為考量因雨量不足或沉砂滯洪池水位高度不足，致無法進行滲漏調查及後續分析與護坡設計工作，因涉及工作期程問題，若因不可預測之原因，而須彈性調整工作期程者，請貴公司於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延理由及擬彈性調整期程，提送本局憑辦。」其原意固以氣候因素為前提，但申請許可既同為被告及土地管理機關要求之應辦事項，則函請同意始得施工亦為必要之前提條件，殆無疑義，被告於此則以其自行設定之許可（氣候）條件作為准駁之依據，相對於被告僅要求原告取得國有財產局土地使用同意，另主張其餘程序原告均已瞭解，所採標準恰好相反；又被告或基於希望原告堅持努力到最後一刻或基於其他原告未能瞭解之考量，要求原告在修正計畫提報期限前1個月內始得申請展延，而原告於計畫提報前10天業已提出展延申請，是被告所稱之「提報期程亦超過函告期限」顯與事實不符。
（七）綜上所述，原告因於99年11月25日始獲得土地管理機關同意進場施作，致未能於同年月13日前提報「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計第5次修正計畫」，乃屬不可歸責於原告之原因，至為明確；且原告於99年11月3日提出展延申請，符合被告所屬經濟發展局99年8月26日函文「於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延之理由及擬彈性調整期程，提送本局憑辦」之規定，被告以原告所提理由非屬不可預測之原因，且提報期程亦超過函告期限等由予以裁罰，並非適法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告與東南水泥公司及建台水泥公司共同辦理之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫」，其未依第4次審查會議結論（含委員所提意見），提報滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，事實詳述如下：
1.本件係原告未依核定水土保持計畫施作，經完工檢查後之缺失改善事項。被告對於原告未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，其處理原則如下：⑴先命限期改善，如未完成改善，則依水土保持法規定裁處罰鍰，再命其限期改善，如仍未完成改善，則再依法裁處罰鍰。⑵若水土保持計畫施作範圍現況有其他因素無法依核定計畫施作者，經專家學者建議，得請技師依據水土保持技術規範進行檢核，符合技術規範規定者，再邀集專家學者進行審查，審查核可後，則依水土保持計畫審核監督辦法第19條規定辦理計畫變更；檢核不符技術規範者，則再給予限期改善，然未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，被告即依水土保持法第33條第1項第2款規定予以裁處罰鍰。依上揭說明，本件係裁處罰鍰後，再經專家學者建議辦理變更計畫。
2.原告（由東南水泥公司代表）依據本水土保持計畫第4次變更審查會議結論，於99年5月20日以（99）東廠字第028號函檢送變更設計東側邊坡滲漏及後續護坡處理及期程工作計畫，並於工作計畫概述中說明原告等3家公司已委託大域工程顧問有限公司（下稱大域公司）就監測及分析評估工作提供工作計畫，以期掌握現地水文地形變化等語。有關原告檢送之工作計畫，其工作執行內涵已包含：設定觀測參考里程、擇定監測斷面、鑽探及埋設監測儀器、定期監測與評估分析。在工作執行期程方面，原告所提執行期程為4個月（工作項目包含：現場鑽探及試驗、地質及滲漏現況調查、水位及地層變位觀測、邊坡穩定分析、邊坡滲漏特性分析、改善方案規劃）。另東南水泥公司99年5月20日（99）東廠字第028號函說明二記載：「邊坡滲漏監測與後續護坡處理計畫經洽大地工程產、學界，除贊成本公司等99年4月27日提報之增加鑽探孔數作為滲漏處理監測及邊坡穩定分析之用外，已安排於5月24日現場勘查孔位與孔數及提報護坡處理方案與期程。」等語。嗣被告所屬經濟發展局於99年7月13日以高市經發三字第09890018721號函原則同意原告所提上揭工作計畫，並請原告就委員建議事項，於文到10日內，將修正之工作計畫函報該局憑辦，並告知原告因監測之需，需使用國有財產局所管土地部分，請先徵得國有財產局同意後進場施作。
3.嗣原告（由東南水泥公司代表）於99年8月20日以（99）東廠一字第58號函檢送修正後之工作計畫，經核監測頻率、設施數量與位置已詳列工作計畫書圖內，且工作計畫之工作執行與工作執行期程並無再行修正及調整之必要，被告所屬經濟發展局乃於99年8月26日以高市經發三字第0990022841號函同意備查，並請原告依據所提監測計畫內涵及期程執行，復請原告於所提期程前（99年11月13日），將第4次審查會議結論（含委員所提意見）之修正結果及滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，函送該局辦理第5次修正計畫之審查（有關此部分，被告所屬經濟發展局業於99年7月13日同意原告所報之監測及規劃內容期程）。另被告所屬經濟發展局為考量因雨量不足或沉砂滯洪池水位高度不足，致無法進行滲漏調查及後續分析與護坡設計工作，因涉及工程期程問題，若因不可預測之原因，而須彈性調整工作期程者，請原告於第5次修正計畫提報期程前1個月內，將修正展延理由及擬彈性調整期程提送該局憑辦。
4.查原告（由東南水泥公司代表）於99年9月30日方以（99）東廠一字第072號函請土地管理機關（國有財產局臺灣南區辦事處及林務局屏東林區管理處）同意其進場埋設監測儀器。而99年9月19日凡那比颱風襲臺，沉砂滯洪池滿水位，因監測儀器尚未埋設，已錯失99年度監測時機。嗣原告（由東南水泥公司代表）於99年11月3日以（99）東廠一字第83號函說明其雖委請大域公司承辦並就滲漏位置選定孔位，惟因施工地點分屬國有土地、保安林地，須分別取得土地管理機關同意始得施工，乃向被告所屬經濟發展局申請展延至99年12月30日。針對原告上開展延之申請，被告所屬經濟發展局以99年11月18日高市經發三字第0990031164號函否准其請，原因如下：
⑴被告所屬經濟發展局於99年7月13日同意原告所提報之滲
漏及穩定監測分析工作計畫，工作計畫其已訂定監測鑽探位置、工作項目及執行期程（4個月）。原告今卻來函說明99年9月10日方完成鑽探點位之確認工作。
⑵查工作計畫之工作執行期程部分，其係先進行現場鑽探及
試驗，再進行地質及滲漏現況調查。至99年9月19日凡那比颱風襲臺前，沉砂滯洪池水位甚低，凡那比颱風襲臺後，沉砂滯洪池之水位方處滿水位之狀態。原告理應於沉砂滯洪池之水位處滿水位之狀態前，完成現場鑽探及試驗工作，以利進行相關後續監測工作。
⑶被告所屬經濟發展局於99年7月13日同意原告辦理本工作
計畫後，原告延宕至99年9月30日才發函洽請土地管理單位（國有財產局及林務局）同意進場施作，導致工作進度延宕超過2個月之久。
⑷另有關需函洽本水土保持計畫範圍內之土地管理機關林務
局，同意於保安林內施工部分。經查先前於本水土保持計畫範圍沉砂滯洪池西側辦理鑽探時，原告已瞭解於保安林施工，需林務局同意後方可施工之程序。
⑸被告所屬經濟發展局為考量氣候等不可預測因素，致影響
滲漏調查及後續分析設計工作，特於99年8月26日函請原告於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延之理由及擬彈性調整期程提送該局憑辦。經查原告所提理由，非屬上述不可預測之原因，且提報期程亦超過函告申請展延之期限。
⑹由於原告於被告所屬經濟發展局99年7月13日同意所提工
作計畫後，未能積極辦理本件之相關工作，致工作期程延宕，其屬可歸責於原告之責任。另被告所屬經濟發展局為求慎重，函覆時並請原告針對執行本計畫期間，若有其他非可歸責於己之事實尚待補充說明者，請於文到7日內（99年11月30日）報該局憑辦，或於文到7日內（99年11月30日）依據第4次審查會議結論，提送第5次修正計畫函送該局。
5.嗣原告（由東南水泥公司代表）於99年11月29日以（99）東廠一字第91號函檢送第5次修正計畫，並就其未於99年11月13日再次提送計畫予以補充說明，內容略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧經洽鑽孔位置土地管理機關，因尚在研議孔位是否收取租金、長期維護管理權責，俟其單位同意施工後當立即開工施作，並於接獲同意施工函後兩個月內取得量測數據，進行穩定分析研判，研擬改善方案後提請審查。‧‧‧四、‧‧‧查本案水保義務人分屬3家法人公司，公司所在地分處北、高兩市，在工程發包案上，有必要之行政處理程序，或未於工程執行期程予以納入，‧‧‧。五、‧‧‧執行方式全部依照計畫方案進行，鑽孔之選定更依實際滲漏位置確認以收實效；惟施工既應先取得土地管理機關之同意，姑不論水保義務人迄今未獲同意函，‧‧‧。七、‧‧‧水保義務人應於99年11月13日提報『半屏山舊礦區善後處理變更設計水土保持計畫第5次修正計畫』，因上述諸因素，水保義務人遂‧‧‧於99年11月3日提請展延，‧‧‧。」等語。茲就原告99年11月29日之來函，被告不同意原告展延之理由說明如下：⑴按原告檢送之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫
變更設計第5次修正計畫」，並未依第4次變更設計審查會議結論檢附相關滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說。
⑵被告所屬經濟發展局於99年7月13日同意原告辦理本工作
計畫後，原告延宕至同年9月30日才發函洽請土地管理單位（國有財產局臺灣南區辦事處及林務局屏東林區管理處）同意進場施作，未積極作為，致期程延宕已屬事實，原告本應負延宕之責任。
⑶原告（由東南水泥公司代表）於99年5月20日以（99）東
廠字第028號函報變更設計東側邊坡滲漏及後續護坡處理及期程工作計畫，並於工作計畫概述中說明原告等3家公司已委託大域公司就監測及分析評估工作提供工作計畫，以期掌握現地水文地形變化等語。原告今卻函覆因本件水土保持義務人分屬3家公司，公司所在地分處北、高兩市，於工程發包執行上有必要之行政處理程序云云。惟本件工作計畫內容及期程，係由原告自行擬具，原告本應積極辦理為是。原告實際函請土地管理單位（國有財產局臺灣南區辦事處及林務局屏東林區管理處）同意進場施作期程，距被告所屬經濟發展局同意備查日起其已延宕超過2個月之久，其已屬原告本身延宕期程之事實。
⑷被告所屬經濟發展局為考量氣候等不可預測因素，致影響
滲漏調查及後續分析設計工作，特於99年8月26日函請原告於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延之理由及擬彈性調整期程，提送該局憑辦。經核原告所提理由，非屬上述不可預測之原因。
⑸本件原告（由東南水泥公司代表）業於99年5月20日（99
）東廠字第028號函說明二記載：「邊坡滲漏監測與後續護坡處理計畫經洽大地工程產、學界，除贊成本公司等4月27日提報之增加鑽探孔數作為滲漏處理監測及邊坡穩定分析之用外，已安排於5月24日現場勘查孔位與孔數及提報護坡處理方案與期程。」等語，並將修正計畫函送被告所屬經濟發展局核定。為何原告不於修正計畫內事先聲明，待延宕期程後方來函補充說明「執行方式全部依照計畫方案進行，鑽孔之選定更依實際滲漏位置確認以收實效」，是其所述之展延理由，顯不合理。
⑹綜上，因原告未積極辦理滲漏監測事宜及協調土地管理機
關同意土地之使用程序，致監測設施無法於99年度豪雨來臨及沉砂滯洪池滿水位時裝置完成，錯失監測時機，延宕之責任應由原告自行承擔。
6.又按水土保持計畫審核監督辦法之規定，辦理一般性適用之水土保持計畫內容應包含計畫範圍（土地坐落及面積）。本件共同水土保持義務人東南水泥及建台水泥等2家公司，於辦理本件水土保持計畫時，其相關資料已包含本件計畫範圍之地籍資料，且東南水泥及建台水泥等2家公司已於高雄市半屏山區域辦理採礦工作數十年，均應瞭解本件計畫範圍之相關地籍資料；另建台水泥公司於98年申辦「變更高雄市都市計畫主要計畫凹○○○區○○區○○路用地為特定高鐵住宅發展專用區、特定高鐵商業發展專用區、綠地用地（建台水泥半屏湖畔香榭綠都開發計畫）案」，其相關送審資料亦包含本件周邊區域之地籍資料，今原告聲稱地籍資料難以查詢導致辦理過程延宕云云，顯不合理。
（二）綜上所述，原告違規事實明確，被告依法處分，並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告及東南水泥公司、建台水泥公司於99年11月29日共同擬具「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計第5次修正計畫」，惟並未依被告所屬經濟發展局99年4月1日第4次審查會議結論，提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，被告乃依據水土保持法第23條第1項及第33條第1項第2款規定，以99年12月21日高市府經三字第0990077143號函裁處原告12萬元罰鍰，並命原告應於文到1個月內，將修正彈性調整期程提送被告憑辦，是否適法？茲就兩造之爭議，分述如下：
（一）按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。」「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，．．．。」水土保持法第12條第1項第2款、第23條第1項、第33條第1項第2款及第2項分別定有明文。上述水土保持法第33條第1項、第2項不僅分別為處罰之明文，並該條第1項第2款乃就水土保持義務人因同法第12條至第14條所規定行政義務之違反，所為之行政罰；至於同條第2項性質上則屬因水土保持義務人不為義務之履行，而為之執行罰，故其二者本質有所不同（最高行政法院95年度判字第151號判決意旨參照）。
（二）查，原告及東南水泥公司、建台水泥公司等3家公司共同辦理「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」，以東南水泥公司為代表，依被告所屬經濟發展局99年4月20日高市經發三字第0990010499號函及該修正計畫變更設計第4次審查會議結論，於99年5月20日提送該計畫之東側滲漏及後續護坡處理與期程工作計畫，並自訂工作期程為4個月，案經被告所屬經濟發展局以99年7月13日高市經發三字第0990018721號函同意後，復於99年8月20日提送修正後之「半屏山舊礦區＃4、＃5滯洪沉砂池東側邊坡滲漏及穩定監測分析工作計畫」，經被告所屬經濟發展局以99年8月26日高市經發三字第0990022841號函同意備查，並請前揭3家公司應依所提監測計畫內容及期程執行，於所提期程（99年11月13日）前將第4次審查會議結論之修正結果及滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，送該局辦理第5次修正計畫之審查等情，此有被告所屬經濟發展局99年4月20日高市經發三字第0990010499號函及第4次審查會議紀錄、同年7月13日高市經發三字第0990018721號函、同年8月26日高市經發三字第0990022841號函、東南水泥公司99年5月20日（99）東廠字第28號函及同年8月20日（99）東廠一字第58號函等影本附訴願卷（第155、153、65、60、176、63頁）可稽，洵堪認定。
又東南水泥公司於99年11月3日以其雖委請大域公司承辦，就滲漏位置選定孔位，惟因施工地點分屬國有土地及保安林地，須分別取得土地管理機關同意始得施工為由，向被告所屬經濟發展局申請展延該工作計畫之期程至99年12月30日，案經該局以上開東側滲漏及後續護坡處理與期程工作計畫於99年7月13日同意辦理後，東南水泥公司至同年9月30日始發函土地管理機關（國有財產局及林務局）同意進場施作，導致工作進度延宕超過2個月，本案工作期程之延宕非屬氣候等不可預測因素，而係可歸責於上開3家公司之事由，乃以99年11月18日高市經發三字第0990031164號函否准其展延之申請，惟該函同意上開3家公司若有其他非可歸責於己之事由，得於99年11月30日前補充說明，並依據第4次審查會議結論提送第5次修正計畫，嗣東南水泥公司雖於99年11月29日提出上開變更設計計畫第5次修正計畫，惟並未依前開第4次審查會議結論，提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說等情，亦有東南水泥公司99年11月3日（99）東廠一字第83號函、99年11月29日（99）東廠一字第91號函及變更設計計畫第5次修正計畫、被告所屬經濟發展局99年11月18日高市經發三字第0990031164號函等影本附訴願卷（第158、53、56頁）足稽。
（三）次查，原告前未依核定之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫」及「南端工區變更計畫」施作，經被告以97年5月30日高市府建三字第0970027385號函裁處6萬元罰鍰，復未依被告指定期限內提出經技師簽證之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」，經被告以98年2月20日高市府經三字第0980010380號函裁處6萬元乙節，此有上開被告函附訴願卷（第44、13頁）為憑。又原告及東南水泥公司、建台水泥公司等3家公司嗣後雖已依被告98年2月20日高市府經三字第0980010380號函規定，提出經技師簽證之「半屏山舊礦區善後處理水土保持修正計畫變更設計」，惟該變更設計經被告第4次審查會議結論，仍認有修正之必要，乃命上開3家公司應於99年11月13日前依第4次審查會議結論提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，惟原告因工程期程延宕，致99年11月29日所提送變更設計並未包含滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說，已如前述。足見原告因違反水土保持法第23條第1項規定，未依水土保持法第12條所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，經被告依同法第33條第1項第2款規定予以裁處罰鍰，並繼續命其限期改正，卻仍未改正，依同法第33條第2項規定，自得按次分別處罰，至改正為止。訴願決定認本次被告仍援引水土保持法第33條第1項第2款規定對原告裁處罰鍰，雖有未洽，惟考量原告已屬第2次違反水土保持法第33條規定，爰依同法第33條第2項規定予以裁處12萬元罰鍰之結果，並無二致，原處分仍應予維持，核無不合。
（四）至原告訴稱其無法於期限內提報上開變更設計計畫第5次修正計畫，係因滲漏監測系統係專業技術項目，為選定鑽孔位置，現場勘查及前置作業需要一段時間，況涵蓋面積30公頃，包含23個地號，需先確定座標位置始知該地號土地歸由何機關管理，實不可歸責於原告之事由云云。然查，原告以東南水泥公司為代表，於99年5月20日所提出之變更設計計畫之邊坡滲漏及後續護坡處理及期程工作計畫，及同年8月20日補陳之邊坡滲漏及穩定監測分析工作計畫，均係委由專業之工程顧問公司即大域公司所擬訂，又據99年5月20日所提出之工作計畫所載：「三、工作執行說明：．．．3.2擇定監測斷面：依據現地滲流情況及滲流點位置，計畫在4號及5號滯洪沉砂池旁道路及建台公司等廠區內，擇定3處監測斷面，各斷面上設定3處鑽孔以調查地層分布特性並埋設監測儀器。3.3鑽探及埋設監測儀器：滲流現象與地層及水文特性有關，在監測斷面上將進行鑽探並埋設監測儀器。．．．除監測斷面上鑽探並埋設儀器外，在4號及5號滯洪沉砂池內將裝設水位記錄器，可隨時記讀滯洪沉砂池內水位歷時變化。．．．。」另同年8月20日補陳之「半屏山舊礦區＃4、＃5滯洪沉砂池東側邊坡滲漏及穩定監測分析工作計畫」亦記載：邊坡滲流監測裝設儀器及項目：土中傾度管，裝設3個斷面共9處，監測頻率每月1次；水位觀測井，裝設3個斷面共6處，監測頻率採自動記讀，每小時記錄1次；變位點，裝設3個斷面共10處，監測頻率每月1次等語，此有上開工作計畫影本附訴願卷可參。足認上開工作計畫之地點乃係位於半屏山舊礦區＃4、＃5滯洪沉砂池東側邊坡，且已經由專業之工程顧問公司即大域公司事先至現場勘查後，始擬具上開工作計畫，則該工作計畫施工地點既已明確，原告縱使不知半屏山舊礦區＃4、＃5滯洪沉砂池東側邊坡之地號，仍可向地政機關請領地籍圖及土地登記謄本，或申請地政機關鑑界，即可得知該土地之管理機關，並行文該管理機關會同勘查施工地點及請求同意其施工，且被告所屬經濟發展局於99年7月13日同意原告辦理上開工作計畫時，即於函文說明四載明：「有關因監測之需，需使用國有財產局所管土地部分，請先徵詢國有財產局同意後進場施作。」促請原告注意，是原告於被告所屬經濟發展局99年7月13日同意其辦理上開工作計畫後，即可辦理通知施工地點之土地管理機關同意其施工等事宜，縱使原告事後於99年8月20日再補陳工作計畫，亦可繼續修正施工細節，請求管理機關同意辦理，以期如期完工，惟原告遲至99年9月30日始發函土地管理機關（國有財產局及林務局）同意進場施作，導致工作進度延宕，自屬可歸責原告之事由。是原告上開主張，尚非可採。
（五）又被告所屬經濟發展局99年8月26日高市經發三字第0990022841號函說明三雖記載：「另為考量因雨量不足或沉砂滯洪池水位高度不足，致無法進行滲漏調查及後續分析與護坡設計工作，因涉及工作期程問題，若因不可預測之原因，而須彈性調整工作期程者，請貴公司於第5次修正計畫提報期限前1個月內，將修正展延理由及擬彈性調整期程，提送本局憑辦。」等語，惟上開記載乃為被告在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、建議之方法，促請原告注意若其工作計畫有不可預測之原因，得向被告申請彈性調整工作期程，以避免違反水土保持法等相關規定，而受處罰，故該記載應屬行政指導之性質，是原告所擬之前揭工作計畫，若確有發生上述不可預測之原因，而須彈性調整工作期程，仍須向被告申請展期，經被告審查核准後，始得展期。惟查，原告以東南水泥公司為代表於99年11月3日向被告所屬經濟發展局申請展期，及同年11月29日提出「半屏山舊礦區善後處理變更設計水土保持計畫5次修正計畫」，卻未依前開第4次審查會議結論提報經滲漏監測與穩定分析後之規劃設計治理細部圖說之理由，均係以其計畫施工地點分屬國有土地及保安林地，須分別取得土地管理機關同意始得施工，因於99年11月25日始獲得土地管理機關同意進場施作，致未能如期完成第5次修正計畫。然上開事由乃係因原告遲延行文施工地點之土地管理機關，非屬不可歸責於原告之原因，已如前述；此外，原告及東南水泥公司、建台水泥公司等3家公司並未因雨量不足或沉砂滯洪池水位高度不足等不可預測之原因，向被告申請調整工作期程，自仍應依被告原訂期限提出工作計畫，尚難僅以被告上開函文內容，作為其免責之依據。
（六）綜上所述，原告前揭主張既不足取，被告依水土保持法第23條第1項及第33條第1項第2款規定，裁處原告12萬元罰鍰，並命原告應於文到1個月內，將修正彈性調整期程提送被告憑辦，其所引法條雖有不當，惟結論尚無二致；訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述。另原告於本件言詞辯論終結後，具狀請求本院若就其補充之事實理由未能詳悉者，請求再開言詞辯論，核無必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年1月31日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官邱政強
法官林勇奮法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年1月31日
書記官黃玉幸