裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4428號判決
裁判日期：民國94年08月08日
裁判案由：收回被徵收土地
臺北高等行政法院判決
92年度訴字第04428號93年度訴字第03038號94原告甲○○訴訟代理人壬○○原名乙○○
辛○○原名 洪瑛 鍈原告 卓周罔 市訴訟代理人壬○○原名乙○○
兼辛○○原名洪瑛鍈 卓玉賢 原告 吳清水 被告行政院代表人丙○○院長）住同訴訟代理人子○○
庚○○
參加人臺北市政府代表人丁○○市長）住同訴訟代理人己○○
癸○○戊○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告甲○○不服行政院中華民國92年7月25日院臺訴字第0920086940號訴願決定，原告吳清水不服行政院中華民國93年7月16日院臺訴字第0930086496號、原告 卓周罔市 不服93年8月30日院臺訴字第0930087259號訴願決定，分別提起行政訴訟。本院合併判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣參加人臺北市政府為辦理龍山區 老松 國小擴建工程，申經被告行政院77年5月2日台（77）內地字第595001號函核准徵收臺北市龍山區（嗣更名○○○區○○○段2小段3地號等114筆土地及其土地改良物，交由臺北市政府地政處分別以77年12月20日北市地四字第58092號及80年1月7日北市地四字第00327號公告。應自78年7月起至88年6月止依計畫使用。
二、嗣原告甲○○之母 洪罔市 於91年4月間依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段2小段41、44、105、106地號等4筆土地持分。案經參加人以本案徵收範圍內之土地改良物拆除作業，因住戶強烈抗爭及文化界學者積極爭取保留具文化保存價值之建築物及街廓，而一再延後執行，嗣依被告文化資產保存維護推動小組88年5月11日會議結論意旨，於88年6月16日強制拆除廣州街127巷右側及昆明街間之部分建築物， 老松國小 隨即對拆除部分整地闢為簡易球場供教學使用，另具保存價值部分，則規劃為鄉土文化走廊及教室，供學術界進行訪查、研究，並報經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更徵收土地使用計畫配置圖，其配置圖變更乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，並不違反原核准計畫之目的及用途，且該校均持續依徵收計畫辦理校地開闢使用相關事宜，無行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定之適用，擬不予發還，報由內政部轉被告以91年10月29日台內地字第0910012842號函同意照辦。臺北市政府地政處據以91年11月7日北市地四字第09133080000號函復洪罔市。洪罔市不服，提起訴願。（ 嗣洪罔市 於92年1月5日死亡，由原告 陳明 承受），亦遭被告92年7月25日院臺訴字第0920086940號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、另原告吳清水、卓周罔市分別於92年間依土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向臺北市政府地政處申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段2小段91、92地號及17、18地號各2筆土地。案經參加人以本案徵收範圍內之土地改良物拆除作業，因住戶強烈抗爭及文化界學者積極爭取保留具文化保存價值之建築物及街廓，而一再延後執行，嗣依行政院文化資產保存維護推動小組88年5月11日會議結論意旨，於88年6月16日執行拆除部分地上物作業，先行作為老松國小簡易球場使用，另具保存價值部分，則規劃為鄉土文化走廊及教室，作為老松國小及臺北市各級學校鄉土教學空間，並報經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更徵收土地使用計畫配置圖，其配置圖變更乃為求教育事業兼顧保存文化資產及活潑教學內容，並不違反原核准計畫之目的及用途，且該校均持續依徵收計畫辦理校地開闢使用相關事宜，無土地法第219條及都市計畫法第83條規定之適用，擬不予發還，報由內政部轉被告分別以92年12月30日院授內地字第0920017669號函、93年4月6日院授內地字第0930005835號函同意照辦。參加人據以93年1月6日府地四字第09229149000號、93年4月12日府地四字第09309779800號分別函復原告等。原告等不服，提起訴願，分別遭被告以93年7月16日院臺訴字第0930086496號、93年8月30日院臺訴字第0930087259號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告准予下列收回之行政處分：原告甲○○收回坐落臺北市○○區○○段2小段41、44、105、106地號等4筆土地應有部分二分之一；原告吳清水收回坐落臺北市○○區○○段2小段91、92地號2筆土地；卓周罔市收回坐落臺北市○○區○○段2小段17、18地號2筆土地。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、老松國小擴建工程用地77年核准徵收，應自78年7月起至88年6月止依計畫使用，依徵收計畫書第4款「興辦事業之法令根據」載明依據土地法第208條第7款「教育學術及慈善事業」，及都市計畫法第48條第1款「徵收」。換言之，興辦事業須有法令根據，擬將學校用地變更為歷史建築物，亦得有相關法令根據始得變更，惟截至使用期限屆滿前，並無相關法令得以依據。文化資產保存法第3條第6款於89年1月14日修正，同年2月9日總統令修正公布，依中央法規標準法第14條，相關法律規定，足證被告所提之文化資產保存維護推動小組之決議並無法律效力。既無法律效力，更遑論合於土地法第219條、都市計畫法第83條所稱之「實行使用」（臺北市政府文化局於92年2月19日提報臺北市「古蹟暨歷史建築審查委員會」決議將剝皮寮登錄為歷史建築）。
㈡、本學校擴建用地乃依據都市計畫法第15條第8款之使用分區列為學校用地，被告若認為剝皮寮古街確為文化資產並有保留之價值，合於都市計畫法第15條第5款「名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築」相關規定，應依都市計畫法第8條規定變更之。而學校用地及歷史建物，各有其法律定義，兩者不得混淆，被告未於法定期限內使用該擴建用地，亦違反核准徵收原定興辦事業（學校用地），將本擴建用地登錄為歷史建物。其違反土地法第219條第1款、第2款規定事證明確，原土地所有權人自得依法聲請收回土地。老松國小以88年6月23日函臺北市政府教育局，並經參加人於88年6月30日函同意辦理，其核准變更日為88年6月30日，為使用期限之最末日，被告絕不可能於期限內實行使用。
㈢、又依被告53年6月30日台53內4534號令，土地法第219條內所稱實行使用，指照原核准計劃，實際使用該項徵收之私有土地，或於該項土地上，連續從事有關達成徵收計劃之各項工作。如從事建築、裝置機械等而言。又內政部87年1月13日台（87）內地字第8612952號函明釋需地機關於奉准徵收後，提報徵收之土地建設計畫及編列建設經費報請上級機關核定之作業，非屬上開院函所示之「實行使用」。但截至88年6月30日使用期限屆滿前，系爭土地並無任何從事建築、裝置機械之事實。依中央法規標準法第18條，土地徵收條例於89年2月2日總統令公布，依土地徵收條例第9條第1項第1款所稱開始使用，指興辦事業之主體工程動工，雖土地徵收條例第61條規定「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」原告據以引用土地徵收條例第9條末項並非收回所規定之程序，而是「開始使用」之法律定義。
㈣、被告主張此擴建徵收用地未能順利執行應歸責於原土地所有權人抗爭之事由，惟依釋字第534號解釋及解釋理由書之意旨，更可證明改良物之拆除及廢棄物之清運，非屬「開始使用」，而被告無法於期限內開始使用，肇因於需用土地人怠於行使公權力，而市、縣地政機關在徵收補償發給完竣1年內，未依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，其怠於行使公權力而為強制執行，不可歸責於原土地所有權人。
㈤、本案涉及剝皮寮歷史建物情事，乃文化界學者及台大城鄉研究所依文化資產保存法規定辦理，不生歸責原土地所有權人之事由。依「臺北市萬華區老松國小擴建工程徵收使用歷程書」詳載老松國小擴建用地於88年6月15日完成所有權移轉登記為臺北市所有。在此之前，文化界學者及台大城鄉研究所因發現此擴建工程用地之地上建物「剝皮寮老街」具有保存之價值，並通知部份原土地所有權人，由台大城鄉研究所及相關學者，依修正前文化資產保存法第32條、第33條相關規定，逕報臺北市政府民政局，經由民政局層報內政部處理。而發現疑似歷史建築之文化界學者依相關法律規定層報主管機關核定，為文化資產保存法所規定，自不得歸責於原土地所有權人。
１、本擴建徵收用地違反土地法第219條第1款，被告自文化學者及台大城鄉研究所發現剝皮寮有登錄為歷史建物之保存價值，即依相關法令規定層報內政部，並經參加人於87年4月28日專案簽奉市長裁示原訂87年5月1日拆除工作暫緩執行，於88年1月底再作決定。期間並由臺北市政府民政局、教育局、發展局、地政處研商古街保存價值、如何保存等問題，並由民政局委託私立淡江大學建築系 米復國 等專家學者進行調查研究，並於87年9月作出研究報告，但直至88年6月30日止，本擴建徵收用地均無法律依據足以登錄為古蹟或歷史建物。87年5月16日簽奉市長核定：凡未於88年1月正式核定為古蹟、古街之建物，該校將於88年3月5日執行拆除工作。惟剝皮寮並未於88年1月底前核定為歷史建物，88年3月5日也未執行拆除工作。而87年5月1日至88年1月底止，共有9個月之工作天，足夠核定剝皮寮得否具備古蹟或歷史建物之資格，期間民政局、教育局、發展局、地政處等相關單位多次召開跨局處會議討論，卻無法於88年1月底前，做出具體決定。
之後參加人又於88年6月20日，由歐副市長組成「臺北市政府推動剝皮寮古蹟歷史風貌維護與建築物再利用專案小組」，88年6月22日，由教育局召開「臺北市政府推動剝皮寮古蹟歷史風貌維護與建築物再利用專案小組」會議，老松國小並於88年6月23日函教育局請准將教育使用之校地徵收計畫變更為教育與文化結合使用，參加人於88年6月30日同意辦理。本擴建用地之建物並於92年2月19日提報臺北市「古蹟暨歷史建築審查委員會」決議將剝皮寮登錄為歷史建築，92年11月12日公告為歷史建築。
２、在88年6月30日止，文化資產保存法並無歷史建築之法源，此擴建用地更未合於古蹟之指定，而被告明知無任何法律依據得以登錄為歷史建物，卻怠於依原徵收核准興辦事業目的進行使用，在其屆使用期限最末日（88年6月30日）才由參加人函同意教育與文化結合使用，依本院92年度第1217號判例認：
⑴、在被徵收之土地上設置圍籬，僅有「防止閒人進入之作用」，完全不符合「使用」之定義。
⑵、「核定編列工程經費」及「評選建築師」均屬「使用之預備
行為」，而不是使用行為本身（參行政院51年12月2日台訴字第8156號令及53年6月30日台內字第4534號令）。
⑶、「辦理土地鑑界」與「地質鑽探作為」則均屬徵收前置（近
期）作業，早在申請徵收知始即應完成，不是朝「徵收目的形塑徵收標的物外觀」之使用行為（現行土地徵收條例第12條參照）。
３、本擴建工程用地主體工程「活動中心」，遲至92年12月25日才由馬市長舉行動土典禮。再就被告所提之監工日報表觀之，本監工日報之工程名稱為「擴建用地地上物拆除清運工程」，自88年6月16日至88年6月30日之每日工作不外乎為拆除部份地上建物、廢棄物清運、半拆建物之綱骨補強、整地、鋪設瀝青，並無開闢簡易球場之事實。又因配合剝皮寮地上物拆除作業，老松國小並提前於88年6月26日舉行結業典禮，並開始放暑假，更無被告所說已開闢簡易球場於期限內供學生使用之情事。依被告所提之「臺北市萬華區老松國小擴建工程徵收使用歷程書」觀之，自75年8月21日至88年6月30日止，均無此擴建工程徵收用地所應建築之活動中心及游泳池用地之使用歷程，卻盡是推動剝皮寮古街歷史風貌保存與建築物再利用之使用歷程，足證被告違反原徵收目的及未於期限內使用此擴建用地。
㈥、系爭土地本應做為老松國小擴建工程用地，惟在使用期限屆滿前，被告在沒有任何法源依據，卻逕自將此徵收用地之其中一棟建物（廣州街123號）「定義為歷史建物」，藉以阻撓原告收回被徵收土地之權利。而被告將廣州街123號建物定義為歷史建物之程序，卻只依 王飛仙 著「 章太炎 與台灣」、 黃玉齋 著「章太炎與本市操觚界」文章中之不確定之論述而逕自定義為歷史建物。而文中註六更證明被告將廣州街123號建物於92年12月公告登錄為歷史建物之程序有重大瑕疵。而相關證據及法律規定足證被告確實違法，未在期限內使用系爭土地。應絕不得因此單獨一棟歷史建物之指定，而引用行政訴訟法第198條，牴觸憲法第15條之規定，進而犧牲所有原土地所有權人之權益。本案申請收回土地之原土地所有權人已擴及全部，若被告確定遭敗訴之判決，發還土地足以促進土地之利用，增進公共利盃，保障私人財產，更符合憲法第15條人民財產權應予保障之立法。而此歷史建物只因章太炎於「1989年12月4日來臺，至次年5月初離臺期間，疑似曾居住於此被徵收土地中之一棟建物」進而登錄，而現階段並無更進一步證據足以證明上述屬實。在原土地所有權人依法申請收回系爭土地時，被告不檢討是否具備發還土地條件，單憑文獻不確定記載而恣意將此徵收用地登錄為歷史建物，進而牴觸憲法對人民財產權之保障，實屬違誤。而若依被告認定歷史建物標準，單憑「疑似章太炎曾下榻處即可認定為歷史建物」，試問以此標準觀之，若被告主張之歷史人物游移動線或下榻處均得以登錄為歷史建物，臺北市於不久後將可能成為「歷史建物之淪陷區」，更將造成都市計畫盲點，故原告主張本案無行政訴訟法第198條之適用。又原告認為改良物之拆遷並非係使用，且原告並無進行被告所稱之抗爭行為，更無阻擾行為。
二、被告主張之理由：
㈠、參加人為興辦老松國小擴建工程，檢具徵收土地計畫書等相關資料，報經被告77年5月2日台（77）內地字第595001號函核准徵收，依前開核准土地徵收計畫書第13項⑶計畫進度所載：「依照都市計畫法第83條規定，列入本府中長程計畫，自民國78年7月起至88年6月止依計畫使用」。參加人為辦理上開工程，於86年起即迭次指定期日（87年5月1日、88年3月5日、88年5月中旬等）通知各住戶強制執行拆除，惟因當地居民組成「剝皮寮自救會」、「剝皮寮古街再造協會」、「保留剝皮寮歷史風貌特定區促進會」（包含本案土地所有權人）陳情、抗爭及文化界學者積極爭取保留具歷史意義及文化保存價值之剝度寮古街，致拆除作業一再延後。旋行政院文化資產保存維護推動小組於88年5月11日召開第4次會議作成結論，略以本案剝皮寮地區既已完成用地徵收，原則尊重參加人依文化資產保存與學校共存之原則進行規劃，惟規劃內涵應以文化資產保存為主體，並活化古蹟始成為生活教育之一環，避免以圍籬方式保存古蹟。參加人乃依前開會議結論檢討研議，於88年6月14日會商決定原則拆除廣州街127巷右側及昆明街間之建築物，剝皮寮老街範圍暫時保留，並於88年6月16日強制執行代為拆除作業後，即於已拆除部分進行整地規劃開闢為簡易球場，並持續進行維護及鋪面工作，以供學生活動使用，同時將未拆除之古街建物規劃為鄉土文化走廊及鄉土文化教室，供作學校教學及學術界訪查、研究之用。
㈠、查老松國小擴建工程用地雖在拆除作業上受到嚴重拖延，惟在地上物清除後（即88年6月計畫使用期限內）旋即進行整地及闢建簡易球場供學生下課活動及教學使用，並持續依計畫進行維護及鋪面工作，且該鋪面工程目的在提升使用之方便性，並非作為簡易球場之絕對必要條件，其施工期間仍屬使用之一環，亦不違反原徵收計畫作為教育設施之目的及用途，參照釋字第236號解釋，所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。另未拆除部分除依被告文化資產保存維護小組88年5月11日做成之結論進行規劃外，老松國小為保存剝皮寮古街文化風貌，期使文化與教育相結合，作為學校教學之活教材並兼具保存文化資產，故未拆除之古街建物即規劃為鄉土文化走廊及鄉土文化教室，供學校教學使用，亦提供學術界進行訪查、研究等各項使用。綜上，臺北市老松國小擴建工程用地僅拆除廣州街127巷右側及昆明街間部分建築物，乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，且該校均持續辦理校地開闢使用相關事宜（清潔、消毒、防護、圍籬、研究教學、規劃使用方案、開闢簡易球場等）。故參照釋字第236號解釋、改制前行政法院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日台53內4534號令意旨，本案實已依原徵收計畫期限使用，並無原告所指稱未依徵收計畫期限使用情形。
㈡、次查本案工程原擬興建活動中心禮堂部分，為尊重住戶及文化界極力要求保存剝皮寮古街文化風貌，使文化資產得以保存並兼具鄉土教學需求，致擴建工程用地面積不足，需另拆除學校圖書館等建物並進行校園整體規劃，依被告55年3月23日台（55）內字第2030號函意旨：「．．．僅屬事業設計之變更並不違反原核准計畫所訂之目的及用途者，可由各該事業核准機關依有關法令規定處理，毋庸報經原核准徵收機關核准」，故於計畫使用期限內經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更土地使用計畫配置圖，本案土地使用計畫配置圖變更程序，對於老松國小於地上物拆除後，按原核准徵收計畫所列教育目的及用途之效力並不影響，亦無違反原核准徵收計畫用途。另按被告56年5月2日台（56）內字第3263號函釋略以：「查土地法第219條規定關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地者，．．．倘於依法徵收後已照計畫使用完畢，或正使用中，另為增加徵收土地之使用效能復在原土地上為其他無違原徵收目的及用途之使用者，既與不依核准計畫使用之情形有別，從而不能認為有土地法第219條前段之適用」，而本案由教育學術事業擴充為教育結合文化鄉土教學使用，為使用效能之擴充，並未違反核准徵收之目的，尚無原告所稱已變更使用而有依法買回之情形。
㈢、綜上所述，本案老松國小擴建工程用地，於完成徵收程序執行地上物拆除時，屢經當時部分住戶及文化界學者，以保存剝皮寮古街文化風貌為由，積極爭取保存範圍內建物及街廓，爰參加人基於學校教育與鄉土教學結合之可行性考量，依法定程序報經核准變更使用計畫，並確實針對其中徵收範圍內已確定非具歷史保存價值之建築物部分，在徵收期限內拆除完畢，且該校為教育使用並補足學生活動空間之不足，於地上物清除後，即開始闢為簡易球場供學生下課活動及教學使用，並持續依計畫進行維護及鋪面工作，此有承包商提供之監工日報表紀錄可稽，又該擴建工程範圍內徵收土地究竟在徵收計畫期限內使用與否及有無土地法219條原所有權人得申請收回規定之適用，係涉及該校就徵收土地整體使用情形及各界對於範圍內土地之特殊歷史背景所發起相關闢建議題之深入探討，尚非得單純視之，從而該監工日報表所顯現之執行情形與否准發還被徵收土地之行政處分間，似難認有相當之因果關係，況該鋪面工程目的在提升使用之方便性，並非作為簡易球場之絕對必要條件，其施工期間仍屬使用之一環，尚不違反原徵收計畫作為教育設施之目的及用途；又部分地上物未拆除者，已經該校在保存地上物進行鄉土教學活動，並於保存範圍進行開放和使用同時，為能充分顧及建物及學童人身安全，經依徵收計畫先作安全圍籬及補強措施，並進行再利用工程施作，期以校地校用及教育與文化共構為基本原則，達成與社區文化發展共構及學校校園安全管理之雙重目標。據上，揆諸釋字第236號解釋：應就所徵收之全部土地整體觀察之，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨以觀，老松國小於拆除地上物後，即持續依計畫使用迄今，實無原告指稱徵收私有土地，不依核准計畫使用或於徵收計畫期限屆滿前不實行使用情事，又本案未能順利執行誠認為有可歸責於原土地所有權人之事由。綜上論結，系爭土地徵收計畫都是作為教育文化事業，縱使作為鄉土教育亦是屬於教學範圍，並未超出徵收計畫範圍，本件原告之訴為無理由。
三、參加人主張之理由：
㈠、本案擴建工程，在報奉行政院77年5月2日（77）內地字第595001函核准徵收臺北市○○區○○段2小段41地號等114筆土地及其土地改良物後，即於該土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，並依徵收期限實行使用，實無原告指稱：徵收私有土地，不依核准計畫使用或於徵收計畫期限屆滿前不實行使用情事，況本案未能順利執行之事由，係非歸責於市府已明。至原告指稱92年間從外觀觀之剝皮寮老街迄未動工，無使用之事實云云一節，經查本案老松國小擴建工程用地，於完成徵收程序執行地上物拆除時，屢經當時部分住戶及文化界學者，以保存剝皮寮古街文化風貌為由，積極爭取保存範圍內建物及街廓，爰基於鄉土教學得融合歷史文化保存規劃之考量，依法定程序報經核准變更使用計畫，並確實針對其中徵收範圍內已確定非具歷史保存價值之建築物部分，在徵收期限內拆除完畢，且該校為教育使用並補足學生活動空間之不足，於地上物清除後，即開始闢為簡易球場供學生下課活動及教學使用，並持續依計畫進行維護及鋪面工作；又部分剝皮寮老街建物未拆除者，已經該校在保留地上物進行鄉土教學活動，並於保留範圍進行開放和使用同時，為能充分顧及建物及學童人身安全，經陸續依徵收計畫先作安全圍籬及內部修復補強措施及建物再利用工程施作，外觀上自無從明顯辨認，原告指稱未實行使用自不可採。
㈡、目前上開簡易球場使用部分，業經老松國小整體規劃時，將原校地範圍圖書室市拆除整地及辦理綜合大樓新建工程施作中；至未拆除及剝皮寮老街兩側建物予以保留部分，除工作鄉土教學之用外，並採整體規劃設計、紛歧施工方式進行「剝皮寮老街修復再利用工程」，分為第一期為剝皮寮東側工程（昆明街與廣東街口），第二期剝皮寮西側工程兩部分。截至現在，東側工程大部分完工，部分未完工者，係涉及與綜合大樓鄰接介面工程，須與綜合大樓一起施作，至西側工程，則刻正進行細部設計中。本件係因有都市計畫所以辦理徵收，77年公告徵收土地，80年1月7日公告徵收土地改良物，皆基於同一徵收核准徵收函，只是分次徵收土地及地上改良物。本件除有原土地所有權人抗爭，並經其他機關協調，市議會作成緩拆決議，而於88年6月30日前，就系爭土地已作簡易球場、舖設瀝青、教學使用等，惟後來對於老松國小並無列入文化古蹟之歷史資格，因此係非可歸責於需用土地人事由，才會導致使用土地上之遲延。綜上，系爭土地係坐落本案不予拆除範圍，惟揆諸釋字第236號解釋：應就徵收之全部土地整體觀之，不為割裂之認定，始符公用徵收之立法本旨以觀，老松國小擴建工程用地，不論於已拆除地上物之徵收土地或部分保留建物上，均於該土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，且依徵收計畫期限使用迄今。本件係因有市議會作成緩拆決議，導致需用土地人無法於法定期間內使用系爭土地，故本件參加人認為係不可歸責於需用土地人之事由。
理由
甲、程序方面：
一、按行政訴訟法第127條規定：「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」經查，本院92年度訴字第04428號及93年度訴字第03038號二件分別提起之訴訟，均係對於同一被告行政院77年5月2日台（77）內地字第595001號函核准徵收處分，申請被告准予收回被徵土地土地，遭否准後所提起之之行政訴訟，乃基於同一之事實上及法律上之原因，玆為求訴訟之經濟，爰命合併辯論，並合併裁判之，先此敘明。
二、本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
壹、本件應適用之法規：
一、按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第二百十九條第一項第一款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完整性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。
二、本案土地於民國77年間徵收，依徵收當時土地法第二百十九條之規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，並無收回權行使期間之規定。至七十八年十二月二十九日修正公布之土地法第219條第1項始明文規定：
「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償費發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者。」另於第3項規定：「第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」（上開土地法第219條第1、3項規定迄本件裁判時之現行條文，並未修改）則本件究應適用徵收時之土地法或申請時土地法？
三、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為88年6月止，因此原告等最早僅得自88年7月起始有聲請收回土地之權利，即關於原告等聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在88年7月，而非原告所稱之77年12月20日公告徵收土地時，是以，原告等於91年4月間提出申請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，即應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法即89年01月26日修正之土地法第219條規定辦理，原告等主張應適用77年間系爭土地公告徵收時之土地法第219條規定，要無可採。
貳、本件兩造所不爭之事實及爭執要點？
一、參加人臺北市政府為辦理龍山區老松國小擴建工程，申經被告行政院77年5月2日台（77）內地字第595001號函核准徵收臺北市龍山區（嗣更名○○○區○○○段2小段3地號等114筆土地（含系爭如事實欄所載之各筆原告所有土地）及其土地改良物，交由臺北市政府地政處分別以77年12月20日北市地四字第58092號及80年1月7日北市地四字第00327號公告，前開徵收土地計畫書十三、（三）計畫進度項下，載明依都市計畫法第八十三條規定，列入中長程計畫，自七十八年七月起至八十八年六月止依計畫使用。以上均有徵收核准函及公告、徵收土地計畫書等件為證，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
二、嗣原告甲○○之母洪罔市、原告吳清水及原告卓周罔市分別於事實欄所載之時間，依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回如訴之聲明所載之被徵收土地。案經參加人分別以無行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定之適用，擬不予發還，報由內政部轉被告以如事實欄所載之函否准在案。
三、原告起訴意旨略謂：原告係依據土地法第219條之規定請求收回系爭土地，系爭土地自88年6月16日圍籬至今，既未於期限內（88年6月30日）從事原核准興辦老松國小擴建校地工作，更未於系爭土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作。又本件徵收案之土地使用期限係於88年6月底止，而系爭土地於88年6月23日才報請參加人變更計畫，而參加人於88年6月30日才回文同意變更使用，根本沒有時間使用系爭土地。又原告主張本案無行政訴訟法第198條之適用云云。
四、是本件兩造爭執之要點為：是否有土地法第219條第1項第1款「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」或第2款規定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之收回原因？本件需地機關縱未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？
參、本院判斷如下：
一、是否有土地法第219條第1項第1款「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」或第2款規定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之收回原因？
㈠、按土地法第219條第1項所謂「不依核准計劃使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法意旨，司法院釋字第236號解釋意旨可資參照。再按被告56年5月2日台
（56）內字第3263號函釋略以：「查土地法第219條規定關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地者，．．．倘於依法徵收後已照計畫使用完畢，或正使用中，另為增加徵收土地之使用效能復在原土地上為其他無違原徵收目的及用途之使用者，既與不依核准計畫使用之情形有別，從而不能認為有土地法第219條前段之適用」，「．．．徵收土地於核准徵收後，經歷相當年月，而須就核准徵收事業為設計之變更．．．，對於原核准計畫所定之目的及用途並無違反者，是項僅為事業設計之變更，似應准由各該事業核准機關依有關法令規定處理，當毋庸報經上開原徵收核准機關核准，以資簡便。」亦為55年3月23日台內字第2030號令所明定。
上開函釋，係就土地法第219條第1項第2款相關之細節性、技術性事項；中央主管機關所發布之命令，提供相關法令、有權解釋之資料或地政實務上之見解，作為所屬人員執行職務之依據，合乎土地法第219條第1項規範之意旨，本院自得予以援用。
㈡、經查：
1、第2款規定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之收回原因部分：
①、系爭被徵收土地中，臺北市老松國小擴建工程用地雖僅拆除
廣州街127巷右側及昆明街間部分建築物，本件如事實欄所載系爭土地上之建物，雖屬未拆除部分，此有91年5月3日會勘紀錄、92年10月23日會勘紀錄、93年2月13日會勘紀錄可稽。但係依被告所屬文化資產保存維護小組88年5月11日做成之結論，由參加人進行規劃，以未拆除之古街建物規劃為鄉土文化走廊及鄉土文化教室，供學校教學使用，亦提供學術界進行訪查、研究等各項使用，期以校地校用及教育與文化共構為基本原則，達成與社區文化發展共構及學校校園安全管理之雙重目標。此有上開決議可稽。是以另參加人就系爭土地上之建物物未予拆除，僅為事業設計之變更，與原核准計畫所定之目的及用途為教育學術事業，並無違反，自無土地法第219條第1項第2款規定「未依核准徵收原定興辦事業使用」收回之事由。
②、次查本案工程原擬興建活動中心禮堂部分，為尊重住戶及文
化界極力要求保存剝皮寮古街文化風貌，使文化資產得以保存並兼具鄉土教學需求，致擴建工程用地面積不足，需另拆除學校圖書館等建物並進行校園整體規劃，並報經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更徵收土地使用計畫配置圖，此有該函及配置圖可稽，則參加人配置圖變更乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，並不違反原核准計畫之目的及用途，本案由教育學術事業擴充為教育結合文化鄉土教學使用，為使用效能之擴充抑不違反原來之學術教育，並未違反核准徵收之目的，尚無原告所稱已變更使用而有收回之情形。
2、關於第1款「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」收回原因部分：
①、原告所有系爭被徵收土地上之建物雖迄未拆除，係為保存剝
皮寮古街文化風貌，期使文化與教育相結合，作為學校教學之活教材並兼具保存文化資產而予保留，與土地法第219條第1項第1款「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」，並不相符，原告徒以部分地上物未拆除，主張未能依核准計畫完成使用云云，顯係誤解。
②、另參加人於88年6月16日強制拆除廣州街127巷右側及昆明街
間之部分建築物，則參加人於88年6月16日對徵收範圍內，非具歷史保存價值之建築物部分拆除完畢，此有88年6月16日府教8字第8804079200號公告及剪報資料可稽，並陸續於同月17日即施作安全圍籬，係為顧及建物及學童人身安全，先作安全圍籬及補強措施，並進行再利用工程施作，是以上開安全圍籬之施作，依徵收目的所為土地使用之規劃及就所徵收之全部土地整體觀察之，足認屬於相關範圍，則本件應認於88年6月17日已開始使用。況同月17日至28日為地上物清除後，即於28日開始整地舖設瀝青、於29日花台施工、30日栽花卉全部完工，此有承包商提供之監工日報表紀錄可稽，並有老松國小89年3月21日北市老松總字第0981號函可查，則整地舖設瀝青工程目的在提升闢為簡易球場供學生下課活動及教學使用之方便性而施作，與參加人嗣後持續依計畫進行維護及鋪面工作，更應認屬使用之一環，原告雖爭執參加人未施作簡易球場云云，參加人亦未能舉證證明施作，惟縱未曾施作簡易球場完畢，惟揆諸釋字第236號解釋：應就所徵收之全部土地整體觀察之，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨以觀，老松國小於拆除地上物後，即持續依計畫於88年6月17日已開始使用迄今，實無原告指稱徵收私有土地未於徵收計畫期限屆滿前不實行使用情事。
二、本件需地機關縱未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？
㈠、按土地法第219條第3項所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情變更都市○○○○段，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內，合先敘明。
㈡、次查，「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。
㈢、經查：
1、本案老松國民小學擴建工程用地，前經被告77年5月2日函准徵收並一併徵收其地上改良物，由臺北市政府地政處分別於77年12月20日及80年1月7日公告徵收，並依規定發放相關補償費或辦理提存後，完成法定徵收程序，惟歷來屢經住戶以補償費過低，且該徵收範圍鄰近商業區，該校逐年減班及學生人數逐年減少等由，透過多種管道請求撤銷徵收，且不斷陳情地上物緩拆，阻撓本案之進行。此有參加人於94年1月18日準備程序所提歷程書附件4至10包括原告卓周罔及訴訟代理人乙○○（亦為系爭徵收案被徵收土地所有權人）在內之陳情書可稽。
2、嗣經臺北市議會80年4月8日召開協調會議，獲致「老松國小預定地是否仍有必要，請市府列入萬華地區都市計畫通盤檢討案或納入『西門地區發展計畫』案中再行研析」之結論，嗣臺北市都市計畫委員會80年12月13日第394次會議，就臺北市公共設施保留地通盤檢討審議後，仍維持學校預定地之規劃。惟86年間參加人編列拆除之預算，竟遭市議會刪除，亦有台北市政府對市議會審議86年度市地方總預算案審議意見辦理情形彙得表可稽，是又因預算之審查而延遲。
3、參加人為辦理上開工程，於86年起即迭次指定期日（87年5月1日、88年3月5日、88年5月中旬等）通知各住戶強制執行拆除，此有上開歷程書所提附件23、33及吳清水案原處分卷附件8之87年5月18日府教6字第8701916100號函可稽。惟因當地居民組成「剝皮寮自救會」、「剝皮寮古街再造協會」、「保留剝皮寮歷史風貌特定區促進會」（包含本案土地所有權人）陳情、抗議，參加人多次動用警察維持秩序，此有上開歷程書附件19洪瑛鍈以自救會名義所發之抗議書、甲○○案之原處分卷附件16之剪報可查。期間並有市議員 陳嘉銘 之介入協調（附件20）、市議員 林奕華 帶隊至市政府抗議（上引甲○○案之原處分卷附件16之88年5月12日剪報），此外文化界學者積極爭取保留具歷史意義及文化保存價值之剝度寮古街，致拆除作業一再延後，亦有附件27至30之關於剝皮寮古街相關會議及研究可查。本案始延宕至行政院文化資產保存維護推動小組於88年5月11日召開第4次會議作成結論，略以本案剝皮寮地區既已完成用地徵收，原則尊重參加人依文化資產保存與學校共存之原則進行規劃，惟規劃內涵應以文化資產保存為主體，並活化古蹟始成為生活教育之一環，避免以圍籬方式保存古蹟。參加人乃依前開會議結論檢討研議，於88年6月14日會商決定原則拆除廣州街127巷右側及昆明街間之建築物，剝皮寮老街範圍暫時保留，並於88年6月16日強制執行代為拆除作業，參加始得陸續為本判決一、㈡、2所述之施作。
4、足證被徵收土地之地主，透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；且陳情以保護古蹟、變更徵收計畫之手段，達成延緩施工之柔性抗爭，要屬直接、間接阻礙施工之可歸責於包括原告等在內之原土地所有權人之事由，是縱認參加人未能依核准計畫完成使用，亦可歸責於原土地所有權人，原土地所有權人不得聲請收回土地。
肆、從而，被告依首揭規定，否准原告收回被徵收土地之申請，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年8月8日
第五庭審判長法官葉百修
法官李玉卿法官劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年8月8日
書記官黃明和