裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第786號判決
裁判日期：民國99年07月29日
裁判案由：老人福利法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第786號99年7月8日辯論終結原告甲○○被告臺北市政府社會局代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○上列當事人間老人福利法事件，原告不服臺北市政府中華民國99年3月19日府訴字第09970031000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原享領臺北市中低收入老人生活津貼新臺幣（下同）2,
290元，惟經榮民宿舍民國（下同）98年12月30日電話通報臺北市萬華區公所，始發現原告並未實際居住戶籍住址，經被告機關派員訪視因未遇原告，原告實際居住處所不明且無法聯繫，故以98年12月31日北市萬社字第09833714700號函送被告機關複核，被告機關依據臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第3點推定原告未實際居住臺北市，並以99年1月7日北市社助字第09930068400號函核定自98年12月起註銷原告中低收入老人生活津貼之享領資格。原告不服，於99年1月9日向行政院提起訴願，並經行政院秘書處以99年1月13日院臺訴移字第0990001889號移文單移送被告機關受理。案經臺北市政府訴願審議委員會審議以99年3月19日府訴字第09970031000號訴願決定書駁回其訴願，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」
次按中央法規標準法第5條第2款及第6條規定：「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、義務者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」又按地方制度法第15條及第16條第4款規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方自治區域內者，為直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民。」「直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民之權利如下：……四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。」，是該地方制度法兩條法律均無「須實際居住本市」之限制。
㈡老人福利法第12條第3項純屬善意授權，並非放縱被告機關
得杜撰其侵害人權之行政命令，但該法條卻遭原決定惡意曲解為授權被告機關得肆意訂立其違法違憲之「臺北市中低收入老人生活津貼審核作業」第3點所謂「須實際居住本市」云云，足證原決定已公然毀棄上揭憲法第172條及中央法規標準法之規定，蠻橫剝奪原告依據上揭地方制度法所擁有之「市民權」及「福利權」，且已戕賊原告依據憲法第10條及大法官釋字第454號解釋令所擁有之「戶籍設定權及居所選擇權」，更已僭越行政程序法第124條規定：「廢止受益行政處分之除斥期間為兩年」對被告之法律拘束，上揭諸項憲法及法律等規定皆遭原決定理由所指「發放辦法」及「審核作業規定」牴觸，故後者亦請撤銷。
㈢依刑事訴訟法第109條、第111條第5項及第136條規定，
僅法官、檢察官得對刑事訴訟中之被告限制其居住，且老人福利法亦未授權被告得限制領受生活津貼之老人必須住居於戶籍地，但被告在於準備程序中卻自承，其已藉由停發生活津貼之違法手段，限制原告必須居住於戶籍地，則被告顯係以法官、檢察官之身份自居，並將原告視作刑事嫌犯而加以限制居住之刑事處分，足證被告實已觸犯刑法第158條第1項僭越罪及同法第309條第1項公然侮辱原告罪等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按老人福利法第2條、第3條第1項及第12條第1項、第3
項規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。前項領有生活津貼，且其失能程度經評估為重度以上，實際由家人照顧者，照顧者得向直轄市、縣（市）主管機關申請發給特別照顧津貼。前二項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。領取生活津貼及特別照顧津貼之權利，不得扣押、讓與或供擔保。不符合請領資格而領取津貼者，其領得之津貼，由直轄市、縣（市）主管機關以書面命本人或其繼承人自事實發生之日起六十日內繳還；屆期未繳還者，依法移送行政執行。」次按中低收入老人生活津貼發給辦法第1條、第2條第1項第1款、第11條第1項規定：「本辦法依老人福利法第12條第3項規定訂定之。」「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿六十五歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過一百八十三日。」「經審核發給本津貼者，如申請人未符第2條規定之請領資格或死亡時，本人或其法定繼承人應自事實發生之日起十五日內通知戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所依規定辦理，並自事實發生之次月起停止發給本津貼。」又按臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第1點、第3點規定：「本作業規定依老人福利法第12條規定訂定之」「申請本津貼者（以下簡稱申請人），須設籍並實際居住本市。具有下列情形之一者，推定申請人未實際居住本市：（一）經派員訪視發現申請人居住之房屋內無合理分配之個人居住空間及供申請人個人生活所需之物品。（二）經派員訪視發現申請人所稱居住之房屋破損不堪居住或已拆除無法供居住。（三）派員查訪三次以上未遇申請人。申請人之戶籍設於戶政事務所，但未提供實際居住本市之相關證明者，視為未實際居住本市。」再按臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。……公告事項：……四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之：（一）老人福利法中有關本府權限事項……。」㈡查原告原領有本市中低收入老人生活津貼2,290元，惟經臺
北市榮民宿舍98年12月30日電話通報臺北市萬華區公所原告並未實際居住戶籍地（臺北市○○區○○里○○○○鄰○○路○○巷1號，即榮民宿舍），經被告機關於98年12月31日（上午
8時37分）派員至原告該址訪視，惟未遇原告，該處輔導員表示自其到職以來均未見過原告，原告並未居住該址，所留居住地址同戶籍地址，其聯繫電話亦為榮民宿舍電話，無法聯繫原告，原告實際居住處所不明，是原處分機關依規推定原告未實際居住本市，不符中低收入老人生活津貼發給辦法第2條第1項第1款規定及臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定第3點，故自查知事實當月（即98年12月）起註銷其中低收入老人生活津貼享領資格，並自次月（99年1月）起停發該津貼，自屬有據。又被告機關99年1月7日北市社助字第09930068400號函經以雙掛號寄出，亦經郵局以「原址查無此人」於99年1月13日退回；原告訴願書所留送達處所為嘉義市郵政信箱○○號、掛號函件寄送處為高雄○○郵局，亦顯示原告未實際居住本市戶籍地。
㈢至原告主張得依據地方制度法第15條及第16條等規定，享受
直轄市地方福利之權利等語，查原告雖設籍於臺北市，惟倘欲享領本市中低收入老人生活津貼，則需依中低收入老人生活津貼發給辦法第2條第1項第1款規定實際居住本市。是原告主張，不足採據。凡此，業經訴願決定論明在案。從而，被告機關所為處分，揆諸首揭規定，並無不合，請續予維持。另本件原告爭執之金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件。
㈣另原處分原雖未送達至原告（原處分因原址查無此人退回）
，惟原告於99年1月8日來電洽詢查知該處分，原告不服，於99年1月9日向行政院提起訴願，並經行政院秘書處以99年1月13日院臺訴移字第0990001889號移文單移送被告機關受理。另因原處分遭郵局退回，被告機關於99年1月18日將原處分改寄訴願書所留送達處所（嘉義市郵政信箱116號），已於99年1月20日送達等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠程序方面：
⒈被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟
法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
⒉至於原告所言，其因缺乏出庭旅費，請求依行政訴訟法第
126條第2項之規定，「囑託」高雄高等行政法院為言詞辯論一節，由於言詞辯論本身無從「囑託」，原告此等請求自難許可，亦附此敘明之。
㈡本案實體爭點之確立：
⒈按原告原領有老人生活津貼，而後經被告以行政處分（99
年1月7日作成之北市社助字第09930068400號函），註銷其領取資格，為此原告提起本件爭訟。
⒉實則原告得領取老人福利津貼之法規範基礎為老人福利法第12條之規定，其各項規定內容如下所述：
⑴第1項規定：
中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。
⑵第3項
前二項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。
⒊為此內政部依老人福利法第12條第3項之授權，制定「中低收入老人生活津貼發給辦法」，而為以下之規定。
⑴該辦法第2條第1項第1款規定：
符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：
一、年滿65歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近一年居住國內超過183日。
⑵該辦法第11條第1項：
經審核發給本津貼者，如申請人未符第2條規定之請領資格或死亡時，本人或其法定繼承人應自事實發生之日起十五日內通知戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所依規定辦理，並自事實發生之次月起停止發給本津貼。
⒋而臺北市政府亦依老人福利法第12條第3項之規定，制定
有「臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定」，其第3點明定：
申請本津貼者（以下簡稱申請人），須設籍並實際居住本市。具有下列情形之一者，推定申請人未實際居住本市：
（一）經派員訪視發現申請人居住之房屋內無合理分配之個人居住空間及供申請人個人生活所需之物品。
（二）經派員訪視發現申請人所稱居住之房屋破損不堪居住或已拆除無法供居住。
（三）派員查訪三次以上未遇申請人。申請人之戶籍設於戶政事務所，但未提供實際居住本市之相關證明者，視為未實際居住本市。
⒌另臺北市政府曾於90年8月23日作成府秘二字第90107981
00號公告，將老人福利法中有關臺北市政府之權限事項委任被告處理。
⒍為此被告以地方主管機關之身分，基於以下之客觀事證，
推定「原告自98年12月起未實際居住於戶籍所在地之臺北市」，不符合前開「中低收入老人生活津貼發給辦法」第
2條第1項第1款規定之構成要件，因此註銷原告請領老人生活津貼之資格。
⑴臺北市榮民宿舍98年12月30日電話通報臺北市萬華區公
所稱，原告並未實際居住戶籍地（臺北市○○區○○里○鄰○○路○○巷○號，即榮民宿舍）。
⑵被告於98年12月31日（上午8時37分）派員至原告該址
訪視，惟未遇原告，且該處輔導員表示自其到職以來均未見過原告，原告並未居住該址，所留居住地址同戶籍地址，其聯繫電話亦為榮民宿舍電話，無法聯繫原告，原告實際居住處所不明。
⑶又被告於99年1月7日作成之北市社助字第0993006840
0號函之行政處分（即本案程序標的）經以雙掛號寄出，亦經郵局以「原址查無此人」於99年1月13日退回。
⑷原告訴願書所留送達處所為嘉義市郵政信箱○○號、掛
號函件寄送處為高雄○○郵局，亦顯示原告未實際居住臺北市戶籍地。
⒎原告則提出以下之爭點，主張原處分違法。
⑴其請領上開生活津貼之法規範基礎應為老人福利法第12
條第1項之規定，但該法規範並無「實際居住在戶籍地」之限制，而內政部制定之法規命令「中低收入老人生活津貼發給辦法」第2條第1項第1款之規定中卻增加此項限制，逾越授權範圍，有違法律保留原則。
⑵另外臺北市政府制定之「臺北市中低收入老人生活津貼
審核作業規定」第3點規定，以實際居住臺北市為請領生活津貼之前提，同樣違反法律保留原則。
㈢本院對上開爭點之判斷結論及其理由形成。
⒈首先必須指明，依老人福利法第5條第3款及同法12條第
3項之規定，老人生活津貼經費之分配及發給，是由各地方政府執行之。又依地方制度法第18條第3款及同法第19條第3款之規定，社會福利亦屬地方自治範圍之「社會服務事項」，為地方自治團體固有之權限。則立法者為確立各地方自治團體所屬行政機關之職權劃分，自然應規定一定之連繫因素來劃分各地方自治團體之所屬機關對老人福利事項之職掌範圍。而戶籍設定與實際居住必須一致之法制設計，也是劃分行政責任與便於行政管理所必要之手段，特別是在各地方之最低生活標準不一之情況下，特定老人是否到達發放標準，即會有所不同，事務之劃分更有必要，因此依老人福利法第12條第3項制定之「中低收入老人生活津貼發給辦法」第2條第1項第1款規定內容，乃是為了貫徹母法授權目的所必要之規劃，並無逾越授權範圍，而有違反法律保留原則之情形存在。
⒉另外臺北市政府制定之「臺北市中低收入老人生活津貼審
核作業規定」第3點，基本上只是對待證事實之認定為規範，但即使不引用上開法規範，單憑被告調查之結果已足認定原告並未實際居住臺北市，而不符合上開「中低收入老人生活津貼發給辦法」第2條第1項第1款規定之構成要件，被告自得註銷原告在臺北市請領老人生活津貼之資格。
㈣總結以上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月29日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月29日
書記官陳可欣