裁判字號：最高行政法院96年判字第1791號判決
裁判日期：民國96年10月04日
裁判案由：免職
最高行政法院判決
96年度判字第01791號上訴人甲○○被上訴人內政部警政署代表人乙○○送達處所同上上列當事人間因免職事件，上訴人對於中華民國95年3月6日臺北高等行政法院94年度訴字第3029號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人上訴意旨略以：上訴人為嘉義縣警察局水上分局（下稱水上分局）太保分駐所警員，民國（下同）94年1月13日晚上8時30分許，於非服勤時間酒後駕車，嗣於嘉義縣太保市○○○○○路2.7公里處，因閃避不及發生撞擊意外，致被害人廖○池傷重不治死亡，上訴人則在意識不清下駕車駛離，待上訴人之妻發覺異狀而前往現場察看，隨即逕自投案頂罪，案經查獲，檢察官依上述事實提起公訴，認上訴人涉犯不能安全駕駛動力交通工具、過失致人於死及肇事致人死亡逃逸等罪責，並經臺灣嘉義地方法院以94年度交訴字第17號判決判處應執行有期徒刑1年6月，緩刑4年確定，合先敘明。上訴人酒後駕車，固為屬實，但是否有肇事逃逸或與上開刑案之被害人死亡間有無因果關係等，在在存有疑義，則是否該當於警察人員駕車安全考核實施要點第6條第1項第㈤點所規定：「．．．酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者」之情形，自屬不確定，有賴刑事判決之認定，被上訴人卻「未審先判」，原審判決既未糾正，復為相同認定，顯然僭越司法權限。次按行政訴訟法第133條、第134條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」、「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據」，又同法第177條第2項規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」原審判決明顯忽略上述規定，應有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違背法令。第以，被上訴人係依「警察人員駕車安全考核實施要點」第6條第1項第㈤點規定為上訴人免職處分，經查上開要點已作過修訂，新修訂要點第6條第1項第㈤點將「服勤時間」與「非服勤時間」之處分清楚區分，規定為：「先依警察人員管理條例第29條第2項規定停職。俟刑事責任確定後，經處有期徒刑以上刑之判決，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，依警察人員管理條例第31條第1項第4款規定免職。」而現已確定上訴人之刑事判決諭知「緩刑」，明顯並不符合上開免職條件，應有重新審酌之必要。爰請求原判決廢棄，復審決定及原處分均撤銷，或發回臺北高等行政法院。
二、被上訴人未提出上訴答辯狀。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查，警察人員管理條例第31條第1項第1款之規定即是法律，其限制警察之權利，原毋庸另經其他法律之授權，與授權明確性原則無涉。而憲法第18條所定「人民應考試服公職」之基本權利，乃著眼於政府代表國家統治人民，因此一方面其統治權限之取得應符合民主正當性之要求。另一方面則因政府從事之活動具有獨占性格，必須向被統治之人民開放，容許人民有進入政府部門服務之公平機會，並在其進入政府部門之服務期間給予照顧，並「依法」保障其公務人員之身分，但並非不得「依法」予以免職。且違反紀律而情節重大之不適任公務員將之排除於公務體系中，反為增進公共利益所必要，亦無違反憲法第23條之規定及公平原則。又警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項第5款之規定內容，乃是對公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第7款所定有關「破壞紀律」與「情節重大」2項構成要件具體化之行政規章，如非將免職範圍任意擴大解釋至違反比例原則，反有助於提高規範之可預見性及安定性，實無禁止之必要。而所謂「破壞紀律、情節重大」，均屬不確定之法律概念，原須由執行之機關予以具體化。其具體化之過程，固然可以個案認定，但是為了執法成本之考量，及避免差別待遇，自有必要予以「通案化」，而訂定判斷準則，以利平等原則之體現，惟其結果又不免疏於顧及個案之妥適適用，是以有關考績法第12條第3項第7款之規定內容應如何解釋，涉及個人法益與團體法益之權衡，不可偏廢其中任何一方。因此所謂「紀律」者，是指「團體對其成員所提出、有助提昇該團體內部運作效能與外部形象之行為準則」。而「情節重大」是指「團體成員違反紀律之結果，對團體運作效能與外部形象造成重大衝擊，且衝擊之程度到達非以排除該成員，該團體運作效能與外部形象即無從立即回復或將持續受到威脅之程度」。本件被上訴人將「警員喝酒開車」認定為「違反紀律」之行為，符合事務法則，並無違誤。而以「酒精濃度比例」及「肇事致死及重傷結果」做為判定是否「情節重大」，其主要考量者在於依公務員服務法第5條規定，公務員應負有誠實清廉、謹慎勤勉及保持品位之義務，茲以警察人員係以依法維持公共秩序，保護社會安全為職責，勤務範圍包括於指定路段實施臨檢，執行取締、盤查及於衝要地點設崗守望，並受理報告、解釋疑難及整理交通秩序等。被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象，特頒訂警察人員駕車安全考核實施要點，並充分宣導周知。是以，上訴人明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍違反警察人員駕車安全考核實施要點之規定，甚且駕車肇事後逃逸，事後唆使其妻頂罪，堅不承認有前開犯行，實已嚴重損及人民對警察人員執行職務之信賴，及警察機關形象與警譽，其行為遠超過上開要點之基礎規範，其破壞紀律、情節重大、事證明確之情節，亦應認已符合考績法第12條第3項第7款1次記2大過之要件。本件上訴人於事發後，經嘉義縣警察局94年1月15日94年第5次考績委員會審議，建請被上訴人予以免職。嗣經被上訴人所屬之考績委員會同年2月24日94年第3次會議決議，依警察人員管理條例第31條第1項第1款及同條第2項規定予以免職，免職未確定前先予停職，經核認事用法並無違誤。至上訴人所稱其倘有應受懲處事由，應先移付懲戒而不應由服務機關逕予免職乙節。茲以公務員懲戒法所定懲戒與考績法所定懲處均為追究公務人員行政責任之制度，參照司法院釋字第298號解釋意旨，公務人員之懲戒固屬司法院掌理之事項，但非指該懲戒權之行使，一律均應由司法院或其所屬機關掌理。為維護長官監督權所必要，亦得視懲戒之性質，於合理範圍內以法律規定由公務人員之長官為之。是對違法失職之公務人員，服務機關非不得依考績法相關規定追究其行政責任，如公務人員行為合於考績法第12條第3項各款規定其中1款之構成要件，服務機關自仍得據以1次記2大過免職。復查公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，縱該公務人員之違法或不當行為，致同時符合考績法之懲處規定及公務員懲戒法之懲戒規定時，惟究採取懲處或懲戒，原則上仍應委諸服務機關依職權裁量，並無懲戒程序係屬司法程序而應優先或服務機關應優先選擇懲戒程序之特別規定。此部分主張，顯乏論據，附此敘明。綜上所述，被上訴人認上訴人因酒後駕駛SP-2256號自小客車，於94年1月13日20時30分許，行經嘉義縣太保市○○○○○路2.7公里處，與廖○池騎乘之KV8-567號重機車發生車禍後逃逸，致廖○池送醫急救途中不治死亡之行為破壞紀律，情節重大，以同年3月10日警署人乙字第477號令核予免職，免職未確定前先行停職之處分，於法並無不合，復審決定予以維持亦稱妥適，乃判決駁回上訴人在原審之起訴。
四、本院查：㈠、按「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。」「前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。」警察人員管理條例第31條第1項第1款、第2項定有明文。又「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：．．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」考績法第12條第3項第7款亦有明文。可知，警察人員若有「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據」之情事者，即應予以免職。又中央或地方機關依上述警察人員管理條例所為免職之懲處處分，因為限制人民服公職之權利，參諸司法院釋字第491號解釋，其構成要件係應以法律定之，方符合憲法第23條規定意旨；而上述警察人員管理條例第31條第1項第1款之規範方式，雖僅是於法律條文中直接援引另一法律即考績法之法律及其條次，作為該法關於應為免職懲處處分之構成要件，而未直接將考績法該等規定之具體內容明列於其條文中，然此規定方式，實質上已是經由立法者將構成要件明列於法律規定中，自符合法律保留原則。本件上訴人現係水上分局警備隊警員，前於該分局太保分駐所任職期間，因酒後駕駛SP-2256號自小客車，於94年1月13日晚上8時30分許，行經嘉義縣太保市○○○○○路2.7公里處，與廖○池騎乘之KV8-567號重機車發生車禍後逃逸，廖○池送醫急救途中不治死亡，案經嘉義縣警察局審認上訴人是項行為破壞紀律情節重大，業已符合警察人員管理條例第31條第1項第1款、第2項及考績法第12條第3項第7款等規定，爰以94年1月17日嘉縣警人字第0940080548號獎懲建議函請被上訴人予以免職。被上訴人則以上訴人行為破壞紀律，情節重大，以同年3月10日警署人乙字第477號令核予免職，免職未確定前先行停職。上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以94年7月26日94公審決字第0174號復審決定駁回；遂提起本件行政訴訟。㈡、次按「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．㈤酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」為本件行為時及處分時「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款所明定。
查該「警察人員駕車安全考核實施要點」乃被上訴人為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象而訂定；其中該要點第6點第1項第5款規定，即是將考績法第12條第3項第7款規定中之「破壞紀律」及「情節重大」之不確定法律概念予以具體化之規範；而其以警察人員之酒後駕車與肇事有相當因果關係、酒精濃度比例及肇事致死或重傷之結果作為上述不確定法律概念具體涵攝之標準，則基於警察之任務，乃為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，故為達成使警察人員具有優良形象，以維護執法公信之目的，上述要點第6點第1項第5款所為不確定法律概念之具體涵攝，核與考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之意涵，並無違背。並因該要點係就警察人員之酒後駕車肇事，係屬值勤或非值勤期間、酒精濃度比例及肇事結果之嚴重程度等情狀，分別按其情節輕重，訂立懲處標準，並於懲處標準中就上述第5款之具體情形，認應屬考績法第12條第3項第7款規定所稱「破壞紀律」及「情節重大」之涵攝範圍。本件原審判決已就上訴人確有因酒駕肇事逃逸、致人於死，並上訴人於肇事次日8時25分始出面接受酒精檢測，測得數值為每公升0.16毫克，經被上訴人所屬之刑事警察局依男性酒精平均消退率及國人呼氣酒精消退率推算上訴人於肇事時（呼氣酒精測定11小時55分前）之呼氣酒精濃度，分別為每公升0.70毫克至1.89毫克、及每公升0.90毫克至1.33毫克，故被上訴人援引上述要點，依警察人員管理條例第31條第1項第1款、第2項規定對之為免職處分，係屬有據，上訴人主張須俟刑事判決認定云云，並不可採。至94年12月7日修正發布之「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款固規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．㈤酒後駕車肇事致人重傷或死亡並逃逸或頂替，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05％以上者。非服勤時間：⒈先依警察人員管理條例第29條第2項規定停職。⒉俟刑事責任確定後，經處有期徒刑以上刑之判決，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，依警察人員管理條例第31條第1項第4款規定免職。」惟該要點之修正，係於本件處分後，自不得因之而謂原判決依據修正前要點規定而為之認定，即屬違背法令。㈢、又「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」固為行政訴訟法第177條第2項定有明文。惟該條項係規定「得」以裁定停止訴訟程序，故是否停止訴訟程序，行政法院本得依職權審酌之。是原審未於上訴人刑事案件終結前裁定停止訴訟程序，亦無當然違背法令情事。㈣、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將復審決定及原處分，均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，業已詳述其得心證之理由及法律上見解，核與該案應適用之法規及判例、解釋，尚無違背。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月4日
第三庭審判長法官劉鑫楨
法官吳東都法官侯東昇法官劉介中法官戴見草以上正本證明與原本無異中華民國96年10月4日
書記官王史民