裁判字號：最高行政法院95年判字第1443號判決
裁判日期：民國95年08月31日
裁判案由：提供行政資訊
最高行政法院判決
95年度判字第01443號上訴人甲○○被上訴人高雄市政府教育局代表人乙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，上訴人不服中華民國94年1月31日高雄高等行政法院92年度訴字第1197號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、本件上訴人主張：查上訴人向被上訴人請求提供民國（下同）78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，依行為時高雄市政府市政會議議事規則第6條及高雄市政府組織規程第20條之規定，要非無據。且上訴人確實離職原因，原審未依職權調查證據，其率予認定不續聘，亦與被上訴人認定有間。而系爭納編案之法律依據及其合法性，本應由被上訴人負舉證責任，然系爭檔案被上訴人並未依高雄市政府文件處理要點第7章檔案管理借調檔案，且被上訴人之決議亦牴觸幼稚園教育法，違反高雄市法規準則規定，顯非適法。惟原審未依上訴人聲請依職權調查證據，並未依法律表示其合法適當之見解，顯與憲法第80條、行政訴訟法第189條規定及司法院釋字第137號解釋意旨有違。
次查本件被上訴人未依幼稚教育法納編，又無市長核定日期文號公文，被上訴人處分既屬違法，上訴人聲請依行政訴訟法第196條回復原狀（現職教師身分）為依法有據，原審認上訴人未先向被上訴人請求確認無效，逕予追加確認行政處分無效之訴訟，容有誤解。蓋上訴人係基於訴訟經濟考量，依行政訴訟法第196條之規定，請求原審命被上訴人回復原狀，而非依行政訴訟法第6條第2項規定作為訴之追加。末查系爭被上訴人專案小組決議納編案經市長核定公文，並非行政機關作成意思表示前內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關之意見交換者。且關於政府機關意思決定作成前所存在之基礎事實，因已客觀存在，自無隱匿不使人知之必要。原審未就上訴人系爭指摘詳為調查審酌，並就上訴人未聲明之事項為判決，顯與法有違，爰請求廢棄原判決，並命被上訴人提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，且回復上訴人教師之身分。
貳、被上訴人則以：查「高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施要點」第4條規範之目的，旨在促使公務員勇於表達意見，並避免外界之臆測或混淆等，以維持行政之正常運作，故對機關內部之函稿、簽呈及會辦意見等有限制閱覽之必要。上訴人要求閱覽之資料其內容皆為被上訴人幼稚園教師納編案簽陳市府及相關局處簽會之意見資料，為機關內部行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，被上訴人不予提供自立班教師納編案內部簽核資料，並無違誤。又依檔案法第17條、第18條及行政資訊公開辦法規定，其限制之主要目的係為避免機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，予公開或提供後，將有礙機關決定之作成及易滋生後遺症，造成外界之臆測或混淆，干擾行政程序依法正常運作，而應予限制公開或提供。上訴人申請提供納編簽案資料，為限制公開之範圍，被上訴人依法予以否准，並無不合等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查本件上訴人係向被上訴人申請提供78年2月1日納編高雄市幼稚園教師而簽呈市長核定檔案，並複印全案供參，因遭被上訴人否准，而循序提起訴願及行政訴訟，故被上訴人亦以此範圍而作答辯，嗣上訴人於言詞辯論期日始對被上訴人於78年2月1日辦理幼稚園教師納編案，採以現職人員作為納編對象之處分主張其為無效，並請求追加「確認被上訴人以現職教師為納編之處分為無效」之聲明，核與原先請求作為訴訟標的之事項未盡相符，不僅有導致訴訟延滯之虞，且其所追加確認行政處分無效之訴訟，亦未先向被上訴人請求確認無效（參行政訴訟法第6條第2項規定），自不備起訴要件，從而上訴人為上開訴之追加，顯不適當，應不予准許。次依檔案法第18條第6款及行政資訊公開辦法第5條第3款規定，行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供。核其規範意旨，應係避免行政機關內部意見或與其他機關間之意見交換等資訊，倘予公開或提供後，不惟有礙行政機關決定之作成，且有易生後遺症之虞，徒造成外界之臆測，反有干擾行政機關正常運作，故有限制公開或提供之必要，俾鼓勵公務人員或其他提供意見之參與人員勇於表達意見，而有助於意思決定之作成。本件上訴人向被上訴人申請提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，姑不論高雄市政府第332次、第334次市政會議有無被上訴人專案小組決議「以現職合格人員為納編對象」之議題，惟上訴人既係請求被上訴人提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，因該檔案之內容係屬被上訴人為對外表示有關幼稚園教師納編案之內部準備作業文件，核屬應限制公開之資訊，被上訴人自得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽及複印。綜上所述，被上訴人原處分對上訴人依檔案法之規定申請提供前開系爭檔案及複印全案資料，雖引用「高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施要點」第4條規定予以否准，理由雖有不同，惟駁回結果並無二致，應予維持。訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被上訴人應依其申請，作成准予提供78年2月1日簽呈市長核定納編高雄市幼稚園教師之檔案，並准予複印之行政處分，均無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院按：
㈠、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．六、依法令或契約有保密之義務者。」檔案法第18條第6款定有明文。另行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供，復為行政資訊公開辦法第5條第3款所明定。本件上訴人於72年8月1日起由高雄市建國國小自行聘用，擔任該校附設幼稚園自立班教師，至77年因該園招生不足，而於77年9月30日離職。嗣78年2月間被上訴人辦理幼稚園教師納編案，上訴人因非現職人員故未予納編。此後，上訴人一再以復職納編為由向被上訴人提出陳情，均未獲允准。又上訴人於92年2月21日向被上訴人申請提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，並請求准予複印全案資料。被上訴人乃於92年3月4日以高市教三字第0920005665號函否准上訴人申請，上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
㈡、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人所請求被上訴人提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，因該檔案之內容係屬被上訴人為對外表示有關幼稚園教師納編案之內部準備作業文件，核屬應限制公開之資訊，被上訴人自得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽及複印，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
㈢、再按「訴訟送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項固定有明文。惟原告為訴之追加是否適當，不惟應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量，且追加之新訴，尚應具備訴訟之要件，亦應一併加予斟酌，經查原判決業已考量上開情事並於判決中說明：上訴人於言詞辯論期日始對被上訴人於78年2月1日辦理幼稚園教師納編案，採以現職人員作為納編對象之處分主張其為無效，並請求追加「確認被告（即被上訴人）以現職教師為納編之處分為無效」之聲明，核與原先請求作為訴訟標的之事項未盡相符，不僅有導致訴訟延滯之虞，且其所追加確認行政處分無效之訴訟，亦未先向被上訴人請求確認無效（參行政訴訟法第6條第2項規定），自不備起訴要件，從而上訴人為上開訴之追加，顯不適當，而不准許上訴人上開訴之追加等等，經核自無不合。上訴人上訴意旨爭執應准許訴之追加云云，殊非可採。則上訴人爭執被上訴人不續聘上訴人為教師違反幼稚教育法、教育人員任用條例及其施行細則等規定，應再發給上訴人聘書云云，均與本件上訴人在原審起訴聲明之事項無涉，原審未就上訴人之離職原因及其程序是否適法部分調查證據，於法亦無違誤。
㈣、況查原判決已就本件爭點明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開所引檔案法第18條第6款及行政資訊公開辦法第5條第3款規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月31日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官梁松雄法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國95年9月1日
書記官吳玫瑩