裁判字號：最高行政法院93年判字第1279號判決
裁判日期：民國93年10月01日
裁判案由：撤銷使用許可
最高行政法院判決九十三年度判字第一二七九號
上訴人乙○○被上訴人屏東縣新埤鄉公所代表人甲○○右當事人間因撤銷使用許可事件，上訴人對於中華民國九十二年三月三十一日高雄高等行政法院九十二年度訴字第六八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於九十年十二月六日向被上訴人申請許可使用坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八○Ａ地先河川公地（下稱系爭土地）種植農作物，經被上訴人審核後許可，於九十年十二月十日發給新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書。之後被上訴人以系爭土地之前使用人 康永田 爭執仍有系爭土地之使用權，為平息糾紛，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一○○○○五九三四號函，廢止原核發予上訴人之許可，將系爭土地收回管理。其未查康永田放棄系爭土地使用權後未再申請，實無權使用之事實，不顧上訴人之正當合理信賴，任意廢止原許可，有違誠信、比例及信賴保護原則，不無濫權越權之情形，難謂合法。訴願決定未予糾正，亦不合法等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：上訴人原寄籍屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號 林森雄 戶內，於九十年十二月六日向被上訴人申請使用系爭土地，依行為時台灣省河川管理規則第四十三條規定，不合申請，承辦人員即不應受理，或予以駁回，但承辦人員卻於九十年十二月十日先行簽准核發河川地使用許可書，自屬無效。且上訴人就系爭土地與康永田間存有紛爭，被上訴人依據屏東縣政府函示，以有管理上之必要予以廢止，並無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）上訴人於九十年十二月六日向被上訴人申請核發系爭土地之使用許可，經被上訴人審查後，於九十年十二月十日發給新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書，該許可行政處分之內容，並無一望而知，顯屬重大之瑕疵，非屬無效。
（二）然按「申請使用河川公地種植植物者，應以戶為單位，每戶面積不得超過五公頃。」行為時台灣省河川管理規則第四十二條第一項定有明文。又「寄居屬臨時性住所，非永久性住所，違背河川管理規則第四十二條第一項規定以戶為單位之立法精神，應不准其申請。」亦經前台灣省水利局七十三年五月二十三日（七三）水政字第二七六四○號函釋在案。經查上訴人戶籍原設在高雄市楠梓區大昌里十一鄰右昌忠義一巷三十號，九十年十一月二十八日遷入屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號案外人林森雄戶內，旋於九十年十二月六日向被上訴人申請許可使用系爭土地，與上揭申請要件之規定不符，被上訴人本應駁回其申請，始為合法。被上訴人之承辦人員卻於九十年十二月十日先行簽准核發河川地使用許可書，待上訴人於同月十二日向萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，始再邀同公所建設課技士至申請地點拍照存證，當日即將申請案陳報縣府工務局水利課審核登錄，所為行政程序顯有瑕疵。上開許可之行政處分即屬違法。
（三）被上訴人援引屏東縣政府之調查報告，以其承辦人員審查過程不無瑕疵為由，依行政程序法第一百十七條第一項規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」，以九十一年八月二日新鄉建設字第九一○○○○五九三四號函廢止（應為撤銷）上開許可行政處分，即無不合。
（四）違法之行政處分，如具備廢止之要件，亦得予以廢止。被上訴人於撤銷函內引據核發許可書後新制訂之河川管理辦法第四十三條之規定廢止原違法之行政處分，雖有引據失當及用詞不妥之瑕疵，然於撤銷函主旨欄既已載明「依屏東縣政府調查結論」，復於說明二載明「．．．後乙○○向本所申請同一河川公地作業核准過程部分，經查本所承辦人 劉員 審查過程不無瑕疵．．．」等語，應可認被上訴人所為撤銷處分，非僅以上訴人與案外人康永田間有所爭執，致造成被上訴人管理上之困擾，而有為管理上必要撤銷原核發許可為唯一之理由，與法並無不合。
（五）再按人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，原則上應予保護，行政程序法第八條定有明文。惟構成信賴保護有其要件，行政程序法第一百一十九條就不值得信賴之情形設有規定。本件上訴人為前開申請時，僅為寄居戶籍，依法不得申請河川公地種植使用許可，業如前述，是上訴人提供不正確之資料申請，致被上訴人之承辦人員予以核准，係以不當之方法為之，自無信賴保護原則之適用。是上訴人主張被上訴人廢止原許可之行為違反信賴保護原則云云，並無可採。被上訴人撤銷不應核發而誤予核發之河川公地種植使用許可書，洵無違誤。訴願決予以維持，亦無不合等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按行政程序法就行政機關撤銷或廢止行政處分設有規定，撤銷對違法行政處分為之（第一一七條），廢止對合法行政處分為之（第一二二、一二三條），其對象各有不同。學理上尚有認為對於違法之行政處分亦得加以廢止者，以其亦合乎廢止要件之故。行政程序法並無禁止之意旨，行政機關廢止違法之行政處分，並無不可。行政機關對於違法行政處分究依撤銷或依廢止使之失其效力，任由其衡酌考量自由形成，迨其作成撤銷或廢止之行政處分後，行政法院為違法審查，僅得就其處分內容之為撤銷或廢止，為合法與否之論斷。若就廢止之行政處分依撤銷要件審查，或就撤銷之行政處分依廢止之要件審查，均屬審查對象錯誤而非適法。
（二）查上訴人戶籍原設高雄市楠梓區大昌里十一鄰右昌忠義一巷三十號，九十年十一月二十八日遷入屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號訴外人林森雄戶內，旋於九十年十二月六日向被上訴人申請許可使用系爭土地，被上訴人於九十年十二月十日核發河川地使用許可書，准予使用系爭土地。上訴人繼於同月十二日向萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，被上訴人所屬人員再至系爭土地拍照存證，並將申請案陳報屏東縣政府工務局水利課審核登錄。之後被上訴人以九十一年八月二日新鄉建設字第九一○○○○五九三四號函，引據核發許可後新制訂之河川管理辦法第四十三條之規定，廢止原許可之行政處分等情，為原判決確定之事實。究竟被上訴人九十一年八月二日新鄉建設字第九一○○○○五九三四號函廢棄原許可，為撤銷或廢止之行政處分，應依該函內容定之。
（三）次查被上訴人致上訴人之九十一年八月二日新鄉建設字第九一○○○○五九三四號函：「主旨：台端使○○○鄉○○○段一—八○Ａ地先河川公地之許可，經康永田君陳情本所未能妥善處理其申請該筆同一地點河川公地使用權糾紛案；依屏東縣政府調查結論，依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款：為管理上必要，廢止其（台端）許可，該河川公地暫由本所收回管理（如說明），請查照。說明：一、依據屏府工利字第○九一○一一六八一四號函辦理。二、依政風單位調查結論，有關康永田與乙○○系爭林邊溪糞箕湖段一—八○Ａ地先河川公地案，經調查結果康永田申請過程本所承辦人 潘員 似有疏失，惟申請人康永田未依據屏東縣政府八十九年一月十二日函示應向所屬河川公地管轄之鄉公所申請，後乙○○向本所申請同一河川公地作業核准過程部分，經查本所承辦人劉員審查過程不無瑕疵。綜上本案為免爾後糾紛繼續擴大，宜請本所依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款：為管理上必要，廢止其許可，該河川公地暫由本所收回管理。三、如不服本處分，請於文到三十日內逕向屏東縣政府提起訴願。」依其內容，雖一語說明原許可之承辦人員審查過程不無瑕疵，但並未說明該瑕疵之違法程度已達撤銷要件而表示撤銷之意。綜其主要內容，實因核發許可之後，發生糾紛，為免爾後糾紛擴大，始認為有管理上之必要而廢止許可，收回系爭土地。經核係以許可後事實上之變遷因素，基於行政上管理之必要而終止許可，使向後失其效力之意，性質上應屬廢止。由該函所依據之當時河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定：「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：．．．八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。．．．」，可知其為廢止原許可之處分無疑。即被上訴人於原審準備程序及言詞辯論中，亦始終主張該函為廢止，足為佐證。縱原許可之處分違法，被上訴人予以廢止，如符合廢止要件，並無不可。乃原判決竟謂被上訴人原許可之處分，行政程序顯有瑕疵，被上訴人因此予以撤銷，依行政程序法第一百十七條第一項規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」，並無不合云云。顯將廢止之行政處分依撤銷要件審查，參考前述說明，並非適法。況依原判決之說明，原許可僅屬程序上之瑕疵，即申請許可時戶籍為寄籍，尚未創立新戶，迨九十年十二月十日核發許可後，始於同月十二日設立新戶。然而上訴人設立新戶後既已檢附戶籍謄本，由被上訴人所屬承辦人員至現場拍照存證，之後被上訴人將全案報請屏東縣政府查核，經屏東縣政府函復後，被上訴人又以九十一年二月七日新鄉建字第九一○○○○○八五六號函致上訴人，略謂上訴人聲請使用系爭土地，經查符合規定，准許所請（函附原處分卷第一頁）在案。上訴人於原審言詞辯論時主張瑕疵業已補正，如果無誤，則原許可之程序瑕疵即因補正而成為合法之處分，之後自無又以該瑕疵予以撤銷之理。乃原判決未詳調查審認，仍以原許可為違法之處分而認得撤銷，亦有可議。
（四）原判決既有可議，上訴意旨求予廢棄，應認為有理由。末查被上訴人廢止原許可之理由，所稱避免糾紛之擴大，似為被上訴人本身疏於處理所致，且糾紛似存於訴外人康永田與被上訴人間，與上訴人有何直接關連，何以致有管理上必要需廢止原許可，事實尚待查明認定，因廢棄原判決，發回原法院更審。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十三年十月一日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官劉鑫楨法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官徐忠信中華民國九十三年十月一日