裁判字號：最高行政法院97年判字第289號判決
裁判日期：民國97年04月24日
裁判案由：籌設加油站
最高行政法院判決
97年度判字第00289號上訴人明誠加油站股份有限公司籌備處代表人甲○○被上訴人高雄市政府代表人乙○上列當事人間籌設加油站事件，上訴人對於中華民國95年4月18日高雄高等行政法院94年度訴字第891號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、上訴人前於民國92年9月18日檢具申請書及相關文件，向被上訴人申請核發坐落高雄市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）之明誠加油站籌建許可，案經被上訴人會同所屬鼓山區公所於同年10月14日實地會勘結論略以：⒈本件經鼓山區公所表示：本件已有民眾提出異議，建請應審慎處理。⒉有關商業區不得設置加油站，業於92年9月29日經被上訴人第1067號次市政會議通過，雖目前尚未完成法定程序，本件於商業區內申請設置加油站，是否有礙商業之發展或公共安全及衛生，基於尊重當地民意，宜公告週知徵詢地方意見以為參酌。⒊本件之申請適用法規及公告與否，由被上訴人建設局簽請被上訴人核裁等語。嗣被上訴人遂於同年12月26日至93年1月24日公告30日。公告期間計有 林玉珠 等7人提出異議，異議內容涉及土地使用、都市發展、公共安全及公害等問題。嗣被上訴人依加油站設置管理規則第8條第1項第6款及都市計畫法高雄市施行細則第13條第13款之規定，以94年4月12日高市府建4字第0940017313號函復上訴人略以：所請核發加油站籌建許可，因毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，已可以提供當地社區加油需求，若同意籌建，將使兩加油站街道寬達62公尺，恐阻礙商業經營之連續性，商業街道營業項目及商業發展樣態將有影響，並對附近環境、交通安全、公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠、上訴人於92年7月1日向被上訴人都市發展局申請籌設事宜，於92年10月14日會同有關權責單位現場會勘審查，結果均符合設置加油站，並於92年11月14日函，命上訴人辦理公告徵詢意見。公告期間林玉珠等7人提出反對上訴人籌設加油站，經多次協調均無效果，乃因其所共有之土地已於93年2月1日出租緊鄰「新厝加油站」，違法使用，該異議人是為私人利益商業競爭，與有礙商業發展或公共安全及衛生完全無關，其反對顯無道理。㈡、被上訴人雖依都市計畫法高雄市施行細則第13條第1項第13款規定：商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生之建築物及土地之使用，駁回上訴人之申請，惟商業區不得設置加油站之法令，係上訴人提出申請後8個月（93年2月26日）修正，並於上訴人提出申請後21個月後，被上訴人始為處分，其中歷經法令不利於上訴人之修正，被上訴人竟依法定受理期間內原不適用之法令，而為不利於上訴人之處分，該處分顯有違誤。㈢、依據加油站設置管理規則，道路同側並無兩站距離之限制，又現在營業中的「新厝加油站」是代銷台塑石油，以後上訴人所設置的加油站將代銷中國石油，更可提供消費者多樣選擇，被上訴人顯無駁回理由。又依消防局93年2月24日函及93年8月20日會議均明白表示：該場所為兩家加油站毗鄰．．．經會勘符合規定，對消防及公共安全上不會造成額外影響，被上訴人駁回理由亦有矛盾。㈣、被上訴人怠為處分，於法定期間內應作為而不作為，致拖延至93年2月26日都市計畫法高雄市施行細則修正為商業區不得設置加油站。然被上訴人所定之都市計畫法高雄市施行細則第42條之1第2項亦已規定，本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。被上訴人不依規定辦理，竟作出違法處分，顯未依法行政。爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成准予核發上訴人申請之明誠加油站籌建許可之行政處分；被上訴人應賠償上訴人自92年10月1日起至核准日止，每月新台幣（以下同）32萬元土地租金之損失等語。
三、被上訴人則略以：㈠、本件上訴人前於92年9月18日向被上訴人申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可案，經被上訴人審查，認該加油站設置地點隔鄰已設置有「新厝加油站」，對該地商業發展樣態、附近環境、交通安全及公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，依據都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定，為否准設置之處分。且加油站設置管理規則第6條及第8條第1項第6款已明文規定：「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。．．．」、「申請於都市計畫區設置加油站者．．．應符合其他法令有關禁、限建或使用之規定。」。復按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」乃上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可案時，當時（92年9月29日修正發布）之都市計畫法高雄市施行細則雖無商業區內不得為加油站之使用之明文規定；惟於被上訴人為否准本件處分時（94年4月12日），前揭都市計畫法高雄市施行細則第13條業已於93年2月26日修正，並於該條第12款明文規定：商業區內不得為加油站之使用。依前揭中央法規標準法第18條前段規定，本件自應適用新法規（按無該條但書「適用舊法規」之餘地）即93年2月26日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定。再者，本件上訴人之申請案，即便嗣後法令並未修正，被上訴人參酌環保、工安等因素，仍有行政裁量權，並非謂上訴人之申請案，被上訴人須一定核准上訴人之申請設立。㈢、93年2月26日修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第8款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：．．．八、危險物品及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。」上開但書內容於93年2月26日修正後即已刪除，並於第12款增列於商業區不得設立使用之標的：加油站、加氣站。另不論修正前後之第13款均規定：「其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者」之內容。是上訴人之主張，於法未合等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，係以：㈠、上訴人前於92年9月18日檢具申請書及相關文件，向被上訴人申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可，案經被上訴人依加油站設置管理規則第8條第1項第6款及都市計畫法高雄市施行細則第13條第13款之規定，以94年4月12日高市府建4字第0940017313號函復上訴人略以：所請核發加油站籌建許可，因毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，已可以提供當地社區加油需求，若同意籌建，將使兩加油站街道寬達62公尺，恐阻礙商業經營之連續性，商業街道營業項目及商業發展樣態將有影響，並對附近環境、交通安全、公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，否准上訴人之申請。依被上訴人所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第42條之1第2項雖規定：「本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。」，惟該自治規則該條項之規定與中央法規標準法第18條之規定顯有牴觸，應屬無效。次查，上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發坐落系爭土地（都市計畫區第四種商業區）之明誠加油站籌建許可案時，依申請時（92年9月29日修正發布）之都市計畫法高雄市施行細則第13條第8款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建物為主，不得為左列建築物及土地之使用：‧‧‧八、危險及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。」其但書雖有「但加油站附近附設之地下油池不在此限。」之有利上訴人申請在商業區內設置加油站之規定，惟於94年4月12日被上訴人否准本案處分時，前揭都市計畫法高雄市施行細則第13條業已於93年2月26日修正，前述該條第8款但書有利上訴人之規定業經廢除，並於該條第12款明文為商業區內不得為加油站使用之禁止規定，依中央法規標準法第18條前段規定，本件自應適用新法規即93年2月26日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定。本件被上訴人原處分援引前揭同細則第13條第13款之規定，而為否准上訴人所請核發加油站籌建許可之處分，固有未冾，然於本件之申請仍應為否准處分之結論並無影響，訴願機關基於訴訟經濟原則及依訴願法第79條第2項規定予以維持，於法並無不合。是上訴人主張被上訴人未依其所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第42條之1第2項之規定，辦理本件申請案，所為之處分係屬違法云云，應不足採。㈡、上訴人前於92年9月18日檢具申請書及相關文件，向被上訴人申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可，被上訴人並未依行政程序法第51條第3項規定延長處理期間，至94年4月12日始以高市府建4字第0940017313號函否准上訴人申請乙節，固為被上訴人所不爭執，惟上訴人於被上訴人逾越前述處理期間未為處理時，並未依訴願法第2條第1項之規定，逕行向訴願機關提起訴願，自難僅因被上訴人曾逾越上述期間未為處分，即認被上訴人前揭否准處分有何違法。被上訴人否准上訴人設置加油之申請，於法既無違誤，上訴人請求被上訴人應賠償上訴人自92年10月1日起至核准日止，每月新台幣32萬元土地租金之損失，即失所附麗等語，為其判斷之基礎。
五、本院查：按撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故該行政行為之處分依據自係行政法院審查範疇。又「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。次按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」業據司法院釋字第525號解釋在案。本件上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發系爭土地之加油站籌設許可，依當時之都市計畫法高雄市施行細則並無商業區內不得為加油站之使用之明文規定；惟於被上訴人94年4月12日否准本件處分時，前揭都市計畫法高雄市施行細則第13條業已於93年2月26日修正，並於該條第12款明文規定「商業區內不得為加油站之使用」，及於第42條之1規定「本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理」，此為原審確定之事實。則被上訴人於93年2月26日修正都市計畫法高雄市施行細則時，就商業區原無限制不得設置加油站之規定，修正為不得為加油站之使用部分，為兼顧規範對象信賴利益之保護，乃為前揭都市計畫法高雄市施行細則第42條之1過渡條款之訂定，自符司法院釋字第525號解釋意旨。且如認應適用屬新法規之都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款，自亦應一併適用亦屬新法規之同細則第42條之1，原判決認該條規定違背中央法規標準法第18條尚有誤解。況被上訴人92年11月3日研商設置加油站用地審查之相關事宜會議記錄決議所載，其為本件否准處分時，亦虞及都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款適用於上訴人尚有疑義，乃以同細則第13條第13款所定「商業區不得為其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者之使用」為處分依據，詎訴願決定未就該處分依據為審酌，另引同細則第13條第12款之規定，而予駁回，自有未合。原判決未予糾正遞予維持，亦有違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，自屬有據，應將原判決廢棄，發回原審法院就同細則第13條第13款之處分依據重為審酌，以符法治。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國97年4月24日
最高行政法院第四庭
審判長法官鍾耀光
法官林茂權法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光以上正本證明與原本無異中華民國97年4月28日
書記官黃淑櫻