裁判字號：最高行政法院101年判字第567號判決
裁判日期：民國101年06月28日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
101年度判字第567號上訴人財政部國有財產局臺灣南區辦事處代表人 吳宗明 訴訟代理人 何旭苓 律師複代理人 蘇哲萱 律師被上訴人高雄市政府環境保護局代表人 李穆生 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國101年2月16日高雄高等行政法院100年度簡字第270號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人所屬三民東區清潔隊稽查人員於民國100年6月3日執行民眾檢舉案件之查核作業時，發現上訴人所管理坐落高雄市○○區○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地）上約4公尺寬之排水溝（下稱系爭溝渠）髒亂，影響公共衛生，乃開立A字第092981號勸告單，通知上訴人於100年6月25日前改善完成備查，否則依法告發。嗣被上訴人稽查人員於100年6月27日前往複查，發現系爭溝渠髒亂情形仍未改善，遂於同年月28日開立舉發通知書，並給予上訴人陳述意見之機會。上訴人雖於100年7月4日提出意見陳述，惟經被上訴人審酌後，仍認上訴人違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，乃依同法第50條第1款規定，裁處上訴人新臺幣（下同）1,500元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人係基於私權關係管理國有非公用土地，至於道路、水溝等公共設施應由各目的事業之直接使用機關為管理機關。系爭溝渠係建構於土地上之水利構造物，且經高雄市政府水利局以100年1月27日高市水工字第1000003432號函覆該溝渠仍具有社區排水功能，並有保留公用需用。是系爭溝渠屬於公用財產，上訴人並無事實上管理系爭溝渠之權能。又依下水道法第3條規定，高雄市政府為下水道之主管機關，系爭溝渠既具區域排水功能，自應由高雄市政府負責辦理水溝管理維護事宜。㈡況依高雄市政府工務局下水道工程處96年3月22日「辦○○○區○○里○○路與建武路交叉口一帶積水現地會勘紀錄」，被上訴人承諾改善系爭溝渠，並表示俟違建拆除後即派員進行清疏。嗣97年9月22日高雄市政府第22次登革熱防治工作協調會議中，被上訴人陳稱其上遭占用搭蓋違建物，無法辦理清疏。上訴人乃於97年10月9日再度辦理協調會，依該次協調會議結論，系爭溝渠仍由被上訴人所屬溝渠清疏隊續辦清疏事宜。此外，立法委員侯彩鳳服務處於100年10月14日通知相關單位及當地住戶進行現場會勘結果，有關水溝髒亂情事，由被上訴人所屬三民東區清潔隊負責清除，故系爭溝渠之清理權責自始均協調由被上訴人辦理。行政院環境保護署（下稱環保署）95年7月13日環署廢字第0950054200號函釋業已明示：「建請宜先與公共場所之管理機關協商，並就實際狀況予以實質認定及引用適當之法令條文，以避免爭議。」等語，被上訴人未詳查系爭溝渠實際業經協調由其負責辦理清疏，以系爭溝渠未依法辦理撥用前，自應仍由土地管理人即上訴人為清除處理義務人，逕為裁罰，顯非法所許，違反廢棄物清理法之立法意旨及誠實信用原則，並有行政怠惰之嫌，違反行政程序法第10條規定。又被上訴人未依廢棄物清理法第11條規定指定清除區域由執行機關清疏，而恣意依同法條第1款規定要求土地管理機關即上訴人辦理清疏，其行政行為無助目的之達成，顯已違反行政程序法第7條第1款規定。
且系爭溝渠尚有其他土地所有權人，被上訴人未併同處分，亦有違行政程序法第6條規定。㈢按廢棄物清理法第11條第1款規定，係無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，才不得不課予所有人或實際管領控制之占用人之「狀態責任」。本件上訴人僅為土地登記名義上之管理機關，其上遭非法設置水溝，因具有公用性質，上訴人已非享有持續並全面使用權源且具管領能力之人。再者，上訴人並非系爭溝渠之所有人、管理人或使用人，是被上訴人裁處對象有誤等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠本件上訴人管理之系爭溝渠散布一般廢棄物，未妥善清理，影響公共衛生。又系爭溝渠並非高雄市政府工務局養護工程處興建，亦非屬河道用地及4公尺內公共巷弄路面之水溝，且系爭土地未辦理撥用予高雄市政府水利局，是被上訴人及溝渠旁現住戶並無清疏系爭溝渠之義務，而上訴人確為系爭土地（含系爭溝渠）之管理人，自應負有清除廢棄物及管理維護之責。又按「說明：‧‧‧
三、上開規定，即表示無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，‧‧‧。」為環保署96年6月6日環署廢字第0960040292號函所釋示。本件上訴人為系爭溝渠之管理人，屬有直接管領力者無誤，故應擔負本件之狀態責任，而非行為責任。至被上訴人固亦負有取締違規棄置廢棄物行為人之義務，惟該行為人所違反者為廢棄物清理法第27條之禁止規定，此與土地管理人依同法第11條第1款規定負有管理並清除土地上廢棄物之義務，並不相同，縱令系爭溝渠之髒亂非其所造成，仍不能解免上訴人之義務。㈡又本件裁罰後，被上訴人再度於101年1月6日上午9時許前往現場勘查，發現系爭溝渠四面為建築所包圍，其中三面為違建，另一面則為國雋建設公司位於高雄市○○路○○巷斜對面建豐段702地號等土地之興建中大樓。系爭溝渠為上訴人承租人生活污水排水用，上訴人不善盡管理之責，任由承租戶搭蓋違建，甚至搭建在系爭溝渠上，致系爭溝渠完全被三面違建包圍，是上訴人縱任濫建，致系爭土地為違建所占，並使違建物覆蓋於系爭溝渠之上，造成髒亂且難以清疏之事實，其違反作為義務之事實明確，被上訴人據以裁處，尚無違誤等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠觀諸廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。「狀態責任」之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。㈡又非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有掌理管理事項之權責，而為國有土地之管理人。本件系爭國有土地並未經高雄市政府或其所屬水利局或工務局辦理撥用，揆諸國有財產法第12條、第38條第1項前段規定，及財政部國有財產局組織條例第11條、財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定，上訴人乃為該國有土地管理人，自係屬廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於系爭土地負有維持其環境整潔之作為義務。位於系爭土地上之系爭溝渠，經被上訴人發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經被上訴人勸導改善，而未改善，被上訴人認上訴人違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並依同法第50條第1款及被上訴人執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準表規定，對其科處罰鍰1,500元，並無不合。至上訴人主張系爭溝渠應由高雄市政府負責辦理管理維護事宜；原處分違反廢棄物清理法之立法意旨及行政程序法云云，實不足採。另憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，是上訴人尚不得主張有其他土地所有權人違規未遭受處罰，而冀求免罰等語。
五、上訴意旨略謂：㈠因有關直轄市溝渠之清除義務人為何之爭議，司法實務上已有臺北高等行政法院97年度簡字第417號判決認定應依地方制度法第18條第8項之規定由直轄市所屬職務機關（應即臺北市政府環境保護局）依法負擔清除義務。今原判決就清除義務機關為何，未依地方制度法第18條第8項之規定而為適法之認定，顯與上開判決所表示之法律見解並非一致，於此即已生法律見解相互牴觸之情，故依行政訴訟法第235條之規定，本件所涉及之法律爭議乃屬意義重大，有由本院統一法律上見解之必要，而具有原則上之重要性。㈡按廢棄物清理法第11條本文及同條第8款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由『執行機關』清除之：……八、四公尺以內之公共巷、弄路面及水溝，由『相對戶或相鄰戶』分別各半清除。……」；是以，系爭水溝是否為寬度4公尺以內或4公尺以上之公共水溝，因涉及究應適用廢棄物清理法第11條本文或同條第8款規定，致其一般廢棄物之清除義務人並不相同，顯屬本件重要關鍵之待證事項。原判決憑空認定系爭水溝之面寬為「約4公尺寬」，未依職權調查必要相關證據而逕自隨意認定，有應調查而未調查之違法，且其判決理由對此部分亦有不備，並有判決不備理由之當然違背法令之違法。㈢次依廢棄物清理法第11條本文及同條第8款規定，倘系爭水溝為4公尺以上之公共水溝者，因係位於被上訴人指定清除地區內，其上之一般廢棄物即應由執行機關，即被上訴人負責清除之，非上訴人；倘系爭水溝為寬度4公尺以內之公共水溝者，其上之一般廢棄物應由相對戶或相鄰戶分別各半清除，亦非上訴人。原判決就本案標的「公共水溝」，認定土地管理人即上訴人應負責清除之義務人，顯然有不適用廢棄物清理法第11條本文及同條第8款規定之不當而違背法令，並有判決理由矛盾之當然違背法令。㈣再依本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨：行政主管機關於進行裁罰時，若依法有多數裁罰對象，應行使裁量權，應就裁罰能否符合立法目的為必要裁量而擇其適當處罰對象。又廢棄物清理法之立法目的首重廢棄物清除、處理之即時性及有效性，故主管機關於適用廢棄物清理法擇定處罰對象時，自應以「廢棄物清除之有效性」為最高準則。本件被上訴人未依廢棄物清理法第1條之立法目的裁量，即遽認上訴人為該法第11條第1款所定之「管理人」並據以裁罰，依上開本院決議意旨，已有裁量濫用之違法，原判決就此未為指摘，亦有判決不適用法令之違誤。㈤又被上訴人所屬之直轄市本即應依地方制度法第18條第8款規定負責直轄市排水設施之管理，且參下水道法第5條規定直轄市主管機關應負管理直轄市○○○道之責任。系爭溝渠確為直轄市之排水設施，系爭公共水溝之清理義務應屬於高雄市政府所轄職務機關（即被上訴人），而非上訴人，原判決顯有未適用上開地方制度法及下水道法規定之違法。且臺北高等行政法院97年度簡字第417號判決之案例與本案案例事實均同為：直轄市環境保護機關就其所轄範圍內之國有土地上溝渠，是否應由國有土地管理人即國有財產局負擔清理義務之疑義。該案判決引用廢棄物清理法第4條、第5條第1項、第11條第1款及地方制度法第2條、第18條第8款及第23條之規定，認定「土地如供直轄市防洪排水設施之用，其管理依地方制度法第18條第8款規定，係屬直轄市之自治事項，……系爭土地之清理義務應屬於臺北市政府所轄職務機關，而非原告（按：即財政部國有財產局）」。㈥另本院101年度判字第58號判決中，就有關此類與環境保護有關之廢棄物清理案件，亦明揭應由主管機關即被上訴人機關依其職權統籌處理方符合比例原則。今，系爭溝渠總長420公尺，所在位置橫跨多筆土地，而系爭溝渠中之廢棄物又非僅存在於一處；被上訴人僅命其中一區段之土地管理人即上訴人清理系爭國有土地上之溝渠，實無法完全排除同一溝渠受污染之情形。是以，原處分實已違反比例原則中之適合性原則及必要性原則，原判決仍認該處分符合比例原則云云，已屬判決不適用法規之違法。再本件原判決之法律見解與臺北高等行政法院97年度簡字第417號判決之法律見解不相同且存有嚴重歧異，本件所涉及之法律見解具有原則重要性，請准予許可上訴等語，為此請求原處分及原訴願決定均撤銷；或廢棄原判決，發回原審法院更為審理。
六、本院查：㈠對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，
且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性者，係指該事件涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋必要之情形而言。例如原裁判適用法規顯有錯誤，或所適用之行政命令有牴觸法律之虞；或高等行政法院就同類事件所表示之法律見解存在歧異，或與本院向來之見解互相牴觸，有由本院確認或統一法律上意見之必要等情形屬之。上訴意旨主張臺北高等行政法院審理「臺北市政府環保局以臺北市某處大圳溝內常有掉落樹枝及遭人棄置廢棄物或漂流物淤積造成惡臭並孳生病媒蚊等情事，而限期命該圳溝所在地之土地管理人即財政部國有財產局北區辦事處清理改善，並據以裁處財政部國有財產局北區辦事處1,200元」之行政訴訟事件時，作成97年度簡字第417號判決，認定：「土地如供直轄市防洪排水設施之用，其管理依地方制度法第18條第8款規定，係屬直轄市之自治事項。……有關系爭土地之用途已經臺北市政府循內部程序確認其具公共排水功能至為明確……則系爭土地之清理義務應屬於臺北市政府所轄職務機關，而非原告（按：即財政部國有財產局）自明」，與本案原判決見解歧異等語，經核屬實，自有由本院加以統一法律上意見之必要，故本案所涉及之法律見解具有原則性，應許可其上訴，合先敘明。
㈡按廢棄物清理法第11條第1款、第8款規定：「一般廢棄物，
除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。．．．八、四公尺以內之公共巷、弄路面及水溝，由相對戶或相鄰戶分別各半清除。．．．」；第50條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。．．．一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」。地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：．．．二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。．．．」；第18條第8款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．八、關於水利事項如下：（一）直轄市河川整治及管理。（二）直轄市集水區保育及管理。（三）直轄市防洪排水設施興建管理。（四）直轄市水資源基本資料調查。」；第23條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」。下水道法第2條規定：「本法用辭定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。．．．」；第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」；第5條第4款規定：「直轄市主管機關辦理左列事項︰．．．四、直轄市○○○道之管理。．．．」；第9條規定：「中央、直轄市及縣(市)主管機關，為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」。準據上開規定，土地與公共衛生有關者，地上廢棄物之清理依廢棄物清理法第11條第1款規定，固應由所有人、管理人或使用人負清除之責；惟土地如供直轄市防洪排水設施（下水道）之用，其管理依地方制度法第18條第8款第3目、第23條規定，係屬直轄市應全力執行，並依法負其責任之自治事項；且依下水道法第5條第4款、第9條規定，直轄市政府係直轄市○○○道之管理機關，並應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。
㈢系爭國有土地雖係以上訴人為管理機關辦理登記，但坐落其
上之系爭溝渠迄今仍具社區排水功能，須保留維持排水暢通等情，為兩造不爭之事實，並有高雄市政府水利局100年1月27日高市水工字第1000003432號函影本附原處分卷可稽，足見系爭溝渠係供排水設施（下水道）使用，依前揭地方制度法第18條第8款第3目、下水道法第5條第4款，高雄市政府對系爭溝渠有管理之權責。參以高雄市0000000道工程處於96年3月22日辦○○○區○○里○○路○○○路交叉口一帶積水現地會勘時，被上訴人針對系爭溝渠表示：「因水利溝上有違建侵占，本局無法進行清疏，俟違建拆除後，本局即派員進行清疏」等語，會勘結論更載明：「⒈本案經查建興路北側（正忠路至大順路）排水溝流向與雨水規劃系統不符，為回歸系統，本處將納入97年辦理改善（長度約420公尺）。⒉另里長建議既有水利溝清疏乙節，因有違建佔用．．．，俟拆除後，請本府環保局派員進行清疏」等語；嗣上訴人於97年10月9日召集高雄市0000000道工程處、同局違章建築處理大隊、土地承租人、占用人及被上訴人等開會協調，獲致結論亦係（經住戶依下水道工程處建議標準自行開設水溝清疏孔後）由被上訴人所屬溝渠清疏隊續辦清疏事宜，並因系爭溝渠有保留公共使用必要，請水利主管機關高雄市政府儘速依規定辦理撥用，以符管用合一。凡此有會勘紀錄及協調會議紀錄影本附原審卷可稽，並為兩造所不爭。益見系爭溝渠已經由協商確認由高雄市0000000道工程處負責維修改善，至清疏事宜則由被上訴人負責執行。且依被上訴人100年7月18日高市環局稽字第1000071316號函復上訴人之意旨，系爭溝渠既係空地上之排水溝，並非有相對或相鄰住戶公共巷弄路面之水溝，則無論其寬度是否在4公尺以內，均無廢棄物清理法第11條第8款之適用餘地，僅因其與公共衛生有關而係廢棄物清理法第11條第1款的規範對象。另被上訴人於其官方網站上所揭露之溝渠清疏權責劃分：寬度1公尺以下之支線排水溝（不含4公尺以下巷道之家庭排水溝）、及寬度1公尺以上之幹線排水溝（含箱涵、暗溝等），皆由被上訴人所屬溝渠清疏隊負責清除、處理等語（參見原處分卷第7頁及本院卷上訴理由狀附件8），顯已將超過4公尺之有相對或相鄰住戶公共巷弄路面之水溝劃歸被上訴人自己負責清除（依廢棄物清理法第11條本文及同條第8款之規範意旨，本該如此），並將非屬有相對或相鄰住戶公共巷弄路面之排水溝（下水道），無論其寬度如何，均劃歸自己負責清除，後者乃符合前揭地方制度法及下水道法的規範意旨。而系爭溝渠既係空地上之排水溝（下水道），並非有相對或相鄰住戶公共巷弄路面之排水溝，自屬前揭被上訴人公告負責清除的範圍。綜上可見系爭溝渠名義上之管理機關雖係上訴人，但由於前揭地方制度法及下水道法等功能性特別法的規定，實際上已由高雄市政府及其所屬機關包括工務局下水道工程處及被上訴人介入管理或維護，被上訴人如仍援引廢棄物清理法第11條第1款規定，要求上訴人負責清除，並依同法第50條第1款規定，裁處罰鍰，恐有違誠實信用原則，且牴觸前揭地方制度法及下水道法之規範意旨。
㈣何況上訴人主張系爭溝渠總長420公尺，所在位置橫跨多筆
土地，包含系爭國有土地及多筆私有土地，而系爭溝渠中之廢棄物又非僅存在於一處等情，為被上訴人所不爭，並有96年3月22日會勘紀錄影本附原審卷可稽，則被上訴人僅要求其中一區段之土地管理人即上訴人清理系爭溝渠，實無法完全排除同一溝渠受污染之情形，蓋縱使上訴人將系爭溝渠之廢棄物清除完畢，將來亦有可能因該溝渠本身設計不周或因其他區段之溝渠中廢棄物流入而再度受污染，反之，如果由被上訴人之上級機關高雄市政府依法自行統籌處理，應較能完全掌控系爭溝渠之全部污染情形，並徹底解決其污染問題。是以，僅要求上訴人清除系爭溝渠之廢棄物而處以罰鍰，並非達成清除廢棄物以改善環境衛生目的最有效的方法，亦非選擇對上訴人權益損害最少之方法，自不符行政程序法第7條所揭示的比例原則（適當性及必要性原則）。
㈤綜上所述，原處分於法既有不合，訴願決定及原判決未加糾
正，遞予維持，亦有未洽。上訴意旨指摘原判決違背法令，尚非無據，且本院基於依法得斟酌及原審確定之事實，已可自為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年6月28日
最高行政法院第四庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官胡國棟法官林玫君法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國101年6月29日
書記官邱彰德