裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第4065號判決
裁判日期：民國96年07月12日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04065號原告甲○○被告法務部代表人乙○○部長）住同訴訟代理人丙○○
送達上列當事人間因公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國95年10月12日院臺訴字第0950091719號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告以原告自民國（下同）85年2月1日起至93年1月31日止擔任臺中縣大元國民小學（下稱大元國小）校長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱迴避法）第2條所定之公職人員，明知其妻 蕭淑玲 為同法第3條第1款（處分書誤繕為第2款）所定關係人，仍利用大元國小依身心障礙者保護法第31條第1項規定需僱用身心障礙者之機會，自92年12月1日起，以處理聯繫及總機業務名目僱用蕭淑玲為大元國小臨時校務人員。嗣大元國小以蕭淑玲簽署同意書願以無給職擔任是項工作，未領取薪資為理由，使其不受上班簽到退之限制，卻以月薪新台幣（下同）15,840元之薪資標準為其投保勞工保險及全民健康保險，每月支付投保單位應繳保費1,507元，使蕭淑玲獲取投保勞工保險及全民健康保險之財產上利益，原告身為校長，理應迴避所有利益衝突情事，卻假借職務上權力、機會和方法，圖利其配偶，違反迴避法第7條規定，乃依同法第14條前段規定，以95年4月10日法利益罰字第0951107068號處分書處以罰鍰1百萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按行政罰法於94年2月5日經總統公布，於95年2月5日
施行，是行政機關於95年2月5日以後，對於違反行政法上義務之行為為行政處罰時，除各該處罰之法律規定外，並應適用行政罰法之規定，否則其適用法令即難謂合法。再者「違反行政法上義務行為非出於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第7條第1項定有明文，且行政罰法為提昇人權之保障，不採司法院釋字第275號之「推定過失責任」，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之主觀上故意過失負舉證責任，否則若無法證明行為人主觀上有可非難性及可歸責性，則不予處罰。又關於行政罰則之規定，係就國家公權力干預行政事項而為規範，故僅得於法律上對於處罰之內容、目的、範圍等要件均有明確規定，而使行為人可得預見之情況下，始得為行政處罰，方符法治國家原則，因此行為人是否具有「應注意」之義務？或具有可罰之期待可能性，應以「法律規範」之規定為判斷標準，而不應以「行政函釋」內容作為具有注意義務之認定標準（司法院釋字第508號解釋 蘇俊雄 大法官之部分不同意見書）。
⒉原告固有於擔任大元國小校長期間，僱用配偶蕭淑玲擔任
無給職之臨時雇員情事，惟原告主觀上並無違反迴避法第7條規定之故意，原處分處100萬元之行政罰鍰，於法不合，茲分述如下：①迴避法第1條揭襲其立法精神係為促進廉能政府，端正社會風氣，遏阻貪污腐化及不當利益輸送。同法第7條並明訂公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。足證迴避法之立法意旨係在遏阻貪污、腐化，避免公職人員假借職務上之權力、機會、方法圖本人或關係人之不當利益。至有無獲取利益，自應就個別事件主客觀面予以判斷，而迴避法第6條所謂「知」有利益衝突或迴避義務者，即是主觀構成要件，僅處罰故意之行為人。②原告並無假借職務上之權力、機會或方法圖關係人（配偶蕭淑玲）利益之事，客觀上蕭淑玲，亦無因受雇為大元國小之無給職臨時雇員，而受有財產上或非財產上之利益：⑴身心障礙者保護法第31條規定公立學校應進用具有工作能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人員2﹪，大元國小於92年11月間，員工總人數達100人以上，依上揭法律規定，需進用2名以上之身心障礙者，且依身心障礙者保護法施行細則第13條規定，進用身心障礙者之義務機關，若進用身心障礙人數未達法定比例時，應於每月10日向勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶繳納「差額補助費」（按86年11月起每月每名缺額應繳基本工資15,840元），且依同前細則第12條第1項規定，其員工總人數之計算方式，以每月1日參加勞保、公保之人數為準，大元國小曾於92年2月，因92年1月間進用身心障礙者未達法定比例，受臺中縣政府函告未足額進用身心障礙人員，應繳差額補助款，而預算並無編列該項經費，須自「業務費」中勻支差額補助款15,
840元，以致影響業務之推動甚鉅。⑵於92年11月間，大元國小員工總人數變動達百人以上，若未於同年12月1日以前，按法定比例進用2名以上之身心障礙者（該時大元國小僅進用1名身心障礙者），勢必須再度依規定繳納差額補助費，然該時經大元國小總務處網路公告及學區內家長調查，徵求臨時雇員，除蕭淑玲外，無其他符合身心障礙條件之人選應徵，是大元國小總務處上簽呈擬聘蕭淑玲為殘障雇員，原告於92年12月1日決行，暫聘蕭淑玲為無給職之臨時雇員，而繼續公告尋找其他符合資格之身分障礙人士，若有人應徵，即與蕭淑玲解約俾符合身心障礙者保護法之規定，以解決大元國小因進用身心障礙者人數，不符規定，而須繳交「差額補助費」之燃眉之急，節省大元國小之開支，原告主觀上並非基於圖利蕭淑玲之目的，而聘用蕭淑玲，此點應予釐清。⑶原告配偶蕭淑玲固受聘為大元國小臨時雇員，惟並未因此而受有「財產上之利益」：蕭淑玲受聘為大元國小之臨時雇員乃「無給職」，並未支領薪水，是蕭淑玲並未因受雇而獲得財產上之利益，原告亦未假借職務上之權力，圖配偶蕭淑玲之「財產之利益」，自不該當迴避法第7條規定圖關係人財產上利益之要件。⑷至於原處分及訴願決定謂：大元國小僱用蕭淑玲，以月薪15,840元之薪資標準投保勞工保險及全民健康保險，每月支付1,507元，使蕭淑玲獲取投保勞工保險及全民健保之財產上利益云云，誠有誤會。首者，勞工保險及全民健康保險均屬法律規定強制投保之保險；而健保部分，無論蕭淑玲是否受雇，均應投保，自無因受雇為雇員，而受有健保之利益可言。至於勞保部分，亦非任意險，且每月1,507元之勞、健保險費，乃依法由雇主負擔，繳予主管勞、健保機構，並非由蕭淑玲領取，自無圖利蕭淑玲之情形可言，且與蕭淑玲每月放棄領取之上萬元薪資不成比例，若蕭淑玲未受雇於大元國小，亦無該等勞、健保保險費需要支出，是自不得將大元國小依法支出之勞、健保費1,507元，評價為原告所圖蕭淑玲之「財產上利益」。
更何況衡情原告若有圖利蕭淑玲之主觀意圖，豈有要求蕭淑玲放棄較高薪水而僅獲取1,507元保險費利益之埋。又「勞健保之被保險人身分」並不該當公職人員利益迴避法第4條第2項所定義之「財產上利益」（核勞保被保險人身分利益，依司法院釋字第609號解釋文認係公法上權利，不具經濟價值，亦非得以金錢交易取得之利益）。⑸原處分及訴願決定，就原告所圖蕭淑玲可獲之「利益」，其客體究竟為何？有於事實欄謂：「勞工保險及全民健康保險之財產上利益」，有於理由欄謂「支付投保單位應繳保費1,507元之財產利益」，然「保險利益」與「保險費利益」，兩者並不相同，原處分及訴願決定將之混為一談，誠有處分事實與理由矛盾之違法，自無足維持。⑹按「非財產上利益」指有利公職人員或其關係人於機關之任用、陞遷、調動或其他人事措施（迴避法第4條第3項），本件原告僱用蕭淑玲為大元國小臨時雇員之行為，誠屬避免學校須額外支出「差額補助費」之便宜措施，且蕭淑玲既未因而取得「有利」其於政府機關之「任用」、陞遷、調動及其他相類之人事措施（法務部92年9月22日法政字第0920039451號，擴張解釋非財產上利益包括機關對非公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施之「函釋」，因非屬「法律」規範，依前揭蘇俊雄大法官意見，自非原告之注意義務之範圍），原告並無違反迴避法第7條及第14條規定，以僱用關係人蕭淑玲之作為，圖蕭淑玲之非財產上利益之主觀故意，客觀上蕭淑玲亦未因原告行為而受有「非財產上利益」，本件原告自不應受原處分機關之行政處罰。⑺大元國小92年間之人事室主任 陳寶瓊 ，從未向原告表示如僱用蕭淑玲也要被罰100萬元之語，此由陳寶瓊於92年12月1日簽呈會簽時記載「三、本案蕭淑玲君係首長配偶，進用為臨時工，是否受公職人員利益衝突迴避法或迴避晉用之限制？請總務處了解後本權責卓處」、「
四、蕭淑玲君如符合進用規定．．．」等不確定語氣，可知陳寶瓊並未明確向原告表示進用蕭淑玲係違反迴避法之限制，且如原告僱用蕭淑玲將遭處罰100萬元，陳寶瓊於事後臺中縣政府政風室訪談所為之陳述，純係事後卸責之詞，並非真實。再者，因大元國小總務處於上開簽呈會文後，並未向原告報告大元國小進用蕭淑玲將受迴避法之限制，而應迴避進用（此觀簽呈原本記載自明），致原告因不知其利害而與蕭淑玲成立臨時僱傭契約，足見原告乃因業務單位末善盡告知義務，而有違反迴避法嫌疑，誠非有何違法之故意。且依迴避法第10條第1項前段所定「公職人員『知』有迴避義務者，應做下列規定辦理．．．」之主觀要件規定，原告在主觀上既「不知」有何迴避義務之情形，即不得依該條規定為處罰。⑻「依法令之行為，不予處罰」行政罰法第11條第1項定有明文，本件原告既係依身心障礙者保護法第31條規定，進用身心障礙之蕭淑玲為大元國小之臨時身心障礙雇員，衡情有行政罰法規定之阻卻違法事由，應不予處罰。
⒊按「不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，
得減輕或免除其處罰」行政罰法第8條定有明文，縱本院認原告所為，確已該當迴避法行政處罰之要件，且無阻卻違法之事由存在，惟本件原告因臺中縣政府於92年1月函各校將為足額進用身心障礙人員應繳差額補助款情形，於92年2月10日前提報清償計畫，據此大元國小將由業務費中勻支15,840元，為免影響學校業務推動及撙節開支，乃於大元國小須增聘壹名身心障礙員工時，因無他人應徵，在時間急迫之惰形下，僱用原告配偶蕭淑玲擔任該校處理臨時無給職校務人員，並無圖利原告配偶之動機及意圖。且原告並非法律專業或人事業務主管，對法律專業知識不甚瞭解，是原告不知進用蕭淑玲於學校任職有何適法性問題。又蕭淑玲係以義工心態幫忙學校，並未領取任何津貼，且蕭淑玲是退休教師，不致為區區勞健保費用落人口實，而大元國小乃由總務單位依相關法令規定為員工辦理保險，實非原告有何圖利配偶獲得財產或非財產上利益之舉。更何況站在大元國小的立場來看，每月支付1,507元的勞健保費部分負擔，與節省15,840元的未足金額進用身心障礙人員差額補助款相比較，僱用蕭淑玲之利益，顯然大於未僱用。是依本件情節，即便原告雖不得因不知法律而免除行政處罰，但本件原告誠因不知法律規定，為維護學校利益而誤蹈法網，違法情節甚為輕微，且原告所為尚不生原告及關係人之財產上及非財產上不法利益，是若處原告100萬元之罰鍰，有違行政程序法第7條規定之比例原則（相當性原則）。
⒋對於人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權
利之限制，所為處罰固屬立法裁量自由，然應符合憲法第23條規定之「必要」性原則，即立法裁量自由亦應受「比例原則」之限制，須符合處罰目的之正當性、手段之必要性及限制妥當性等原則，而迴避法第14條之立法，未衡量違反同法第7條之情節，就其違反情節輕微者，若處以最輕之處罰（罰鍰100萬元）猶嫌過重，即不得以該金額為最低之處罰標準，而立法機關強制規定最低罰鍰標準為10
0萬元，所為處罰顯然違反憲法之比例原則，是原處分及訴願決定依迴避法第14條規定，所為原告處罰鍰100萬元之處分，自有末當。
㈡被告主張之理由：
⒈按公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本
人或關係人之利益，迴避法第7條定有明文。又迴避法所稱「利益衝突」，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或關係人獲取利益者，而公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，亦即應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之，迴避法第5條、第6條、第10條均有明文。此處所稱「利益」，包括財產上利益及非財產上利益；而「非財產上利益」係指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施，同法第4條第1項、第3項亦分別明文規定，是各機關非依公務人員任用法任用之其他各類人員，如聘用、僱用技工、工友、臨時人員等，亦屬迴避法第4條所稱之「非財產利益」之範疇，此有被告92年9月22日法政字第0920039451號函足參。
⒉原告雖聲稱其配偶係屬無給職，然觀諸原告與其配偶蕭淑
玲所簽訂之聘僱契約第2點即明定，工資為每小時90元，每月結算1次，於每月10日前發放上月薪資等情，有大元國小僱用殘障人員契約書乙份在卷可稽，且有原告決行聘用蕭淑玲為該校殘障員工之簽呈乙份在卷可考。退步言之，縱認蕭淑玲曾自行放棄領取薪資，然其擔任無給職職務之期間，係由93年12月1日起，至94年11月30日止，並非自始即未領有薪資等情，有大元國小簽呈乙份附卷可按，可見原告陳稱：其配偶並未受有任何財產上薪資利益等語，尚非屬實。
⒊原告雖另陳述：即使大元國小未僱用其配偶，該校仍應投
保健保及勞保，是其配偶並非因此獲取財產上利益云云。惟僱用殘障人士期間，縱有從事工作，如未支領薪資，仍不得由學校辦理參加勞工保險等情，有勞工保險局94年2月23日保承職字第09410111410號函在卷可憑；而大元國小每月確有為蕭淑玲支付1,507元之勞保及健保費用等情，為原告所不否認，核與證人即大元國小會計主任 趙純敏 所陳稱之情節相符；此外，尚有大元國小支出粘貼憑證、勞工保險局保險費繳款單、身心障礙員工資料列表等附卷可參，致原告之配偶無庸按月支付自身之勞保及健保費用，自屬受有財產上利益無疑。
⒋原告僱用其配偶為大元國小之臨時雇員，係屬迴避法第4
條所稱「非財產上利益」內之「其他人事措施」範圍等情，有被告92年9月22日法政字第0920039451號函足考，業如上述，原告聘僱其配偶為臨時雇員，應屬使關係人獲取非財產上利益無疑，詎原告對此利益衝突並未迴避，並由職務代理人代行職務，仍執意自行僱用其配偶，其行為違反迴避法第5條、第6條、第10條規定，洵堪認定。
理由
一、按迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第1款規定，公職人員之配偶為公職人員之關係人。第4條規定「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。
三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第7條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第14條規定：「違反第7條或第8條規定者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰；‧‧‧。」又公職人員財產申報法第2條第1項第6款規定之人員為公立各級學校校長。
二、查原告自85年2月1日起至93年1月31日止擔任大元國小校長，明知其配偶蕭淑玲係屬公職人員利益衝突迴避法第3條第1款所定之關係人，卻假借其校長職權，利用該校依法應僱用身心障礙者之機會，僱用其配偶為大元國小處理臨時校務人員，使蕭淑玲獲有公立學校相類任用人事措施之非財產利益及大元國小每月為其支付投保單位應繳勞保、健保費1,
507元之財產利益，有被告卷附大元國小聘用身心障礙人員網路公告、該校總務處之簽呈、大元國小僱用殘障人員契約書、該校總務處之簽呈、勞工保險投加保申報表、勞工保險局保險費繳款單、身心障礙員工投保資料列表與大元國小現任校長 廖明坤 、總務主任 王怡月 、會計主任趙純敏及人事室主任陳寶瓊之訪談紀錄等影本資料可稽。又迴避法係以促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送為立法目的，為增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，只須公職人員之行為在外觀上有利益衝突之情形即不得為之，原告身為校長，明知與其關係人涉有利益衝突情形，卻仍假借職務上權力，聘其配偶蕭淑玲君為大元國小殘障員工，被告以其行為違反迴避法第7條規定，依同法第14條前段規定，處以罰鍰1百萬元，尚無不合。
三、原告訴稱其不諳法令，且該校人事單位未明確告知僱用其配偶違反迴避法云云。惟依被告卷附大元國小人事室主任陳寶瓊於92年12月1日簽呈會簽時簽註意見：「....三、本案蕭淑玲係首長配偶，進用為臨時工，是否受公職人員利益衝突迴避法及迴避進用之限制，請總務處了解後本權責卓處。」，於臺中縣政府政風室於94年2月1日所作訪談中陳寶瓊亦陳稱：「（問校長對你的意見如何處理？）校長曾找我與前任幹事 李雪琴 至校長室面談，並表示任用蕭淑玲是為了幫助學校運作，且未領取薪水，如果用的話（是否）也要被罰一百萬」等情，顯示原告當時即知進用其配偶會違反迴避法有關規定，所訴顯非實情。又大元國小於92年11月13日上網公告時，原擬聘用者係具有水電或木工專長之身心障礙者，因客觀上符合該條件者較少，大元國小於無人應徵後，另以處理聯繫及總機業務名義，由原告同意改聘其配偶擔任殘障員工身分之臨時校務人員，顯有利用職權變更行政作業以使其配偶獲取利益之情形，否則再以處理聯繫及總機業務為條件，上網徵求身心障礙人士任職，未必無人應徵，姑不論原告之本意係為學校撙節開支或為其配偶圖得利益，其行為及結果皆係予外界有假借職務上之權力、機會或方法，圖其關係人利益之不良觀感，雖原告配偶自願放棄領取薪資，且所得財產上利益（即大元國小每月為其支付投保單位應繳勞健保費1,507元）數額輕微，仍無礙於違法事實之認定。
四、按迴避法所稱「利益衝突」，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或關係人獲取利益者，而公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，亦即應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之，迴避法第5條、第6條、第10條均有明文。所稱「利益」，包括財產上利益及非財產上利益；而「非財產上利益」係指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施，同法第4條第1項、第3項亦分別明文規定。是各機關非依公務人員任用法任用之其他各類人員，如聘用、僱用技工、工友、臨時人員等，亦屬迴避法第4條所稱之「非財產利益」之範疇，亦經被告92年9月22日法政字第0920039451號函釋在案，該函釋與上揭法條規範意旨相符，自可供參酌。原告僱用其配偶為大元國小之臨時雇員，係屬迴避法第4條所稱「非財產上利益」內之「其他人事措施」範圍；另依勞工保險局94年2月23日保承職字第09410111410號函釋，僱用殘障人士期間，縱有從事工作，勞工如未支領薪資，仍不得由學校辦理參加勞工保險，大元國小每月為蕭淑玲支付1,507元之勞保及健保費用，致原告之配偶無庸按月支付自身之勞保及健保費用，自屬上揭迴避法第
4條第1項所稱之財產上利益。原告訴稱其配偶未獲取財產及非財產上利益云云，核不足採。
五、又原告訴稱本件情節非重，被告處以罰鍰100萬元違反比例原則云云。惟迴避法於第14條前段規定，違反第7條或第8條規定者，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，乃立法者為達促進廉能政治，端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的，對違反者嚴予處罰，以收杜絕之效，而為立法裁量規定，被告之裁罰即受該罰鍰金額範圍之拘束，不得超出法條規定之範圍，審酌原告違犯情節尚非嚴重，而處以100萬元罰鍰，已為該法條規定之罰鍰最低額，應無原告所稱之違反比例原則之問題。
六、綜上所述，被告以原告行為違反迴避法第7條規定，依同法第14條前段規定，處以罰鍰1百萬元，尚無不合。訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核不影響判決結果，爰不予逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月12日
第四庭審判長法官侯東昇
法官李玉卿法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月12日
書記官張能旭