臺北高等行政法院102年度訴字第102號判決

裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第102號判決

裁判日期：民國102年10月29日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第102號102年10月8日辯論終結原告都會環保科技股份有限公司代表人 蔡添壽 （董事長）訴訟代理人 李家慶 律師
蕭偉松 律師 蔡步青 律師被告經濟部工業局代表人 沈榮津 （局長）住同上訴訟代理人 陳丁章 律師複代理人 曾威凱 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101年11月9日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「大甲幼獅工業區污水處理廠擴（整）建與功能提升改善工程」採購案（下稱系爭採購案），開標結果由華太環境工程實業有限公司（下稱華太公司）得標，原告因未得標，當場領回押標金新臺幣（下同）242萬元。
嗣被告依據臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官100年度偵字第14115號、100年度偵字第15020號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書）所載，認原告與大發管材工業股份有限公司（下稱大發公司）參與系爭採購案期間，有政府採購法第31條第2項第8款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情事，遂於101年7月23日工秘字第10100605670號函（下稱原處分）通知原告追繳押標金242萬元，原告不服，向被告提出異議，經被告101年8月31日工秘字第10100685021號函維持原處分（下稱異議處理結果）。原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）以101年11月9日訴0000000號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭標案係於98年11月23日辦理公告招標，並於98年12月4日開標，計有原告及大發公司等9家廠商投標，開標結果，由第三人華太公司以最低標得標。原告與大發公司僅有2家公司，且未得標，原告就系爭標案事實上且客觀上根本就不可能有所謂與大發公司共同圍標以影響採購公正之情事。且原告與大發公司雖為關係企業，但各自決定投標政策，系爭標案雖由2家公司總經理 蔡琪隆 評估是否參與投標，但最後係由2家負責人蔡添壽、 蔡好 分別決定標價，各自支付押標金，原告代表人與訴外人蔡琪隆、蔡好等人當初同意認罪，無非係考量為免訟累，始以認罪獲取緩起訴處分，然非可因此即認原告有違反政府採購法第31條第2項第8款之情事。況工程會並未將廠商違反政府採購法第87條第3項、第6項之以詐術使開標發生不正確結果未遂罪，通案認定為政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「有影響採購公正之違反法令行為者」，是原處分追繳押標金實屬違法。並聲明求為判決：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：依證人 周青繯 、 劉靜 縈於臺中地檢署證詞及及原告代表人之自白，以及本院調取之臺中地檢署100年度偵字第14115號、15020號卷證，已足證原告與大發公司之行為，使招標程序於原告與大發公司間徒具形式比價，符合政府採購法第87條第3項所稱之「以詐術或其他非法之方法」，原告與大發公司共同著手於犯罪行為之施行，僅因出價未低於得標人而未得標，屬障礙未遂，仍無解於其政府採購法第87條第6項、第3項之未遂犯行。且原告代表人亦經系爭緩起訴處分認定涉犯政府採購法第87條第3項、第6項之未遂罪。而上開行為因屬工程會通案函釋所認政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他影響採購公正」之行為，被告據此作成追繳押標金之處分，於法並無不合。並聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）法律適用之說明：⒈按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會
，以政務委員一人兼任主任委員。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(8)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」分別為政府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第55點第8款所明定。而上開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1條參照）（最高行政法院100年度判字第1985號、101年度判字第839號判決意旨參照）。前揭政府採購法第31條第2項第8款規定，係立法者授權主管機關就特定之行為類型，得以行政命令事先一般性補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，故該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型之行政命令，具有法規命令之性質，而非行政規則（最高行政法院101年度判字第640號、101年度判字第839號判決意旨參照）。
⒉次按政府採購法第87條第3項、第6項分別規定：「……
（第3項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。……（第6項）第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之。」又「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1月19日工程企字第89000318號函（公開於本會網站）說明二之後段，併請注意。」「……如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第
2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」則經工程會分別以93年11月1日工程企字第09300408730號函釋（下稱「93年11月1日函釋」）、89年1月19日工程企字第89000318號函釋（下稱「89年1月19日函釋」）在案，並公開於工程會網站。經核上開函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2項第
8款之授權，事先通案一般性認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，具有法規命令之性質，且未逾越上開母法之規定，行政機關適用，本院予以尊重（最高行政法院102年度判字第100號、102年度判字第234號、10
2年度判字第236號判決意旨參照）。
（二）查原告參與被告所辦理系爭採購案，開標結果由華太公司得標，原告因未得標，當場領回押標金242萬元。嗣被告依據系爭緩起訴處分書所載，認原告與大發公司參與系爭採購案期間，有政府採購法第31條第2項第8款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情事，遂以原處分通知原告追繳押標金242萬元，原告不服，向被告提出異議，復不服異議處理結果，提起申訴，遭申訴駁回等情，為兩造所不爭執，並有系爭緩起訴書影本、原處分影本、異議處理結果影本及申訴審議判斷影本在卷可稽（見原處分卷可閱部分證物1、證物3、證物6及證物11），堪認為真實。
（三）原告雖主張：其與大發公司雖為關係企業，但各自決定投標政策，系爭標案雖由2家公司總經理蔡琪隆評估是否參與投標，但最後係由2家負責人蔡添壽、蔡好分別決定標價，各自支付押標金，原告代表人與訴外人蔡琪隆、蔡好等人當初同意認罪，無非係考量為免訟累，以認罪獲取緩起訴處分云云，惟查：原告代表人蔡添壽係原告及協羽機材工業股份有限公司（下稱協羽公司）之登記負責人，其妹蔡好係大發公司之登記負責人兼原告公司、協羽公司之董事，其弟蔡琪隆則係琪門精密工業股份有限公司（下稱琪門公司）之登記負責人兼原告公司、大發公司及協羽公司之董事。上開4家公司為求順利得標招標機關辦理污水處理廠有關之工程採購案，且為避免投標系爭採購案之合格廠商未達3家而流標，竟基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，於有關之工程採購案公開招標期間，以由蔡添壽授權蔡琪隆自上開4家公司中選定1家投標，同時於其他3家公司中擇1或2家配合陪標，並由蔡好負責押標金之資金調度，藉此營造係不同廠商競標之假象，使招標機關之審標人員誤認參與投標上開各採購案各家公司間，確有價格競爭關係之方式，影響採購之公正。系爭採購案由蔡琪隆選定以原告及大發公司參標後，即指示不知蔡添壽等3人之前揭謀議之 劉靜縈 同時製作原告及大發公司之參標文件，並將決定之參標價格指示劉靜縈分別登載於該2家公司標單上，再由劉靜縈填寫請款單左半部之「受款人」、「款項明細」、「備註」、「總金額」及「實付金額」等欄位內容，上陳蔡琪隆簽名後，再將請款單傳真予不知投標詳情之 陳姿帆 ，由陳姿帆據以向蔡好領取支票，再將原告及大發公司之公司名稱、公司支票號碼、銀行帳號及欲請款之2筆242萬元金額，填寫於前述請款單右半部。經上陳蔡好核章，並由蔡添壽簽名決行後，陳姿帆再持前述支票分別至中國商銀沙鹿分行購買支票號碼00000000號之本行支票，及至彰化銀行清水分行購買支票號碼000000000號之本行支票，經蔡好、蔡琪隆等人轉交予劉靜縈後，劉靜縈復分別放入大發公司與原告之標封內作為押標金。蔡琪隆嗣即指示不詳之員工於98年12月4日，持大發公司與原告參標文件至被告投遞，惟因原告與大發公司之標價均非最低價而未得標，致未使開標發生不正確之結果（本採購案共有9家廠商投標，並由華太公司得標），蔡添壽等人始未得逞之事實，業據原告代表人蔡添壽與訴外人蔡琪隆、蔡好於法務部調查局中部地區機動工作站（下稱調查局中機組）調查時及臺中地檢署偵查時自白不諱，核與證人即大發公司會計 吳秀如 、協羽公司會計陳玉枝、協羽公司助理陳姿帆及原告公司助理劉靜縈證述情節大致相符，並有上開4家公司之公司董監事查詢結果、扣案之代收款項抄錄簿、請款單影本等件附於刑事案卷可稽，復經本院調取上開刑事案卷核閱無誤，堪認為真實。且臺中地檢署檢察官指揮調查局中機組移送偵辦後，亦同此認定，並認原告之代表人涉犯政府採購法第87條第3項、第6項之以詐術使開標發生不正確結果罪未遂，而予緩起訴處分，有系爭緩起訴處分書在卷可參（見原處分卷可閱部分證物1）。足見原告所稱其與大發公司係各自決定標價，各自支付押標金，無共同圍標行為云云，核與前開卷證不符，難以採信。
（四）至於原告主張：其與大發公司僅2家公司，且未得標，原告就系爭標案事實上且客觀上根本就不可能有所謂與大發公司共同圍標以影響採購公正之情事一節，惟原告在投標前，因無法完全確知有幾家廠商投標，故除原告投標外，另以與其實質上經濟利害相同之大發公司名義參與投標，雖不能決定性左右決標之結果，但能提高得標之機會，或於投標家數不足時，補足投標家數，並非毫無實益。其以不為競價合意之詐術行為為手段，目的在使招標機構誤認渠等於系爭採購案外觀上並無影響採購公正，無論採購案最終開標有無發生不正確之結果，該參與投標廠商之人員，均分別涉犯政府採購法第87條第3項之以詐術使開標發生不正確結果罪或同條第6項、第3項之未遂罪，且上開欺罔或不正之方法，自足以影響採購之公正，而屬經主管機關認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，並屬同法第31條第2項第8款之規範範疇。
（五）綜上所述，原告主張各節，經核均非可採。從而，本件採購案既有政府採購法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第55點(8)已載明此情形已發還之押標金並予追繳，是被告以原處分追繳押標金，於法並無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年10月29日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年10月29日
書記官陳又慈