裁判字號：最高行政法院95年判字第1403號判決
裁判日期：民國95年08月31日
裁判案由：退休給與
最高行政法院判決
95年度判字第01403號上訴人乙○○被上訴人臺北縣政府代表人甲○○上列當事人間因退休給與事件，上訴人對於中華民國94年3月30日臺北高等行政法院93年度訴字第631號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人原任臺北縣稅捐稽徵處（民國【下同】89年12月28日改為臺北縣政府稅捐稽徵處，下稱北縣稅捐處）審核員，其自願退休案，經 銓敘部 核定自87年3月16日退休生效，並經臺北縣政府核算月退休金在案。上訴人於92年2月17日依84年7月1日修正施行前公務人員退休法（下稱修正前退休法；修正後則稱退休法）第6條第4項、第8條第1項及公務人員俸給法（以下簡稱俸給法）第3條暨軍公教人員年終工作獎金（年終慰問金）發給注意事項（下稱年終慰問金發給注意事項）第3條規定，認月退休金、年終慰問金計算標準應包括年功俸及專業加給（按：指稅務人員專業加給，下同）兩項，而北縣稅捐處則僅依退休法及考試院與行政院84年10月17日會同發布之公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（下稱補償金發給辦法）等規定，按年功俸核計，乃向該處申請重新核算予以更正補發，並補償遲延給付利息，經該處以92年3月7日北稅人字第0920015226號函復無需更正並補發。上訴人不服，提起復審，經臺北縣政府函移公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）辦理，保訓會審認本件應由縣（市）政府依相關規定予以決定，縣市之所屬機關並無逕為准駁之權限而撤銷原處分。上訴人復不服臺北縣政府92年8月26日北府人3字第0920506086號函重為之處分，提起復審，遭駁回後，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：上訴人在84年7月1日公務人員退撫新制實施前、後均有任職年資。依舊制年資核算之月退休金，北縣稅捐處將法條中月俸額視為僅年功俸一項核算，而非將月俸額視為包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項核算，然依北縣稅捐處來函可知北縣稅捐處也認為舊制退休法第6條第4項規定所稱月俸額至少包含了本俸（年功俸）及專業加給稅務津貼，卻又認為該筆給與（註：為「其他現金給與」）業依補償金發給辦法之規定，按年功俸（薪）之百分之15為補償金基數內涵，依舊制年資核算，一次發給公務人員退休金其他現金給與補償金。此一見解顯有錯誤，因該辦法發給的補償金絕非修正前退休法第8條第1項規定的其他現金給與，蓋依補償金發給辦法第1條並未指述該辦法係依修正前退休法第8條第2項而訂定或任何指述該辦法與上述條文有關聯。其次補償金發給辦法第3條第3款規定補償金計算標準與舊制退休法第8條第1項規定之其他現金給與比較，不成比例，違反比例原則，且該辦法逾越權限，限定應一次領取，亦違反修正前退休法第6條規定退休人員有擇（兼）領月退休金之選項權利，自屬無效。故上訴人舊制年資應領之月退休金，應適用修正前退休法第6條第4項、第8條第1項「月俸額」，包括實領本俸及其他現金給與之規定，而其中之其他現金給與，因與前述月退休金所據以計算之月俸額應包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項的理由相同。經查修正前退休法「月俸額」就是指公務人員每月實領現金給與（實領待遇），而專業加給屬「其他現金給與」之一，由修正前退休法第6條第4項及第8條規定已明白表示月俸額是指公務人員每月實領現金給與，亦即月俸額包括每月實領現金給與中之本俸及本俸以外之其他現金給與。再由立法院68年1月24日修正公務人員退休法第8條增列第2項規定之立法理由可知公務人員實領待遇是立法院考量退休金之計算基礎原則，足證月俸額是指公務人員每月實領現金給與。而北縣稅捐處（92）北稅人字第0920015226號函也稱依82年1月20日修正前之公務人員退休法第8條規定，專業加給在公務人員待遇中屬其他現金給與的範疇。然因政府各機關實領現金給與（實領待遇）除本俸外之其他現金給與規定不一，而各支給機關又違反修正前退休法第6條第4項、第8條規定遲遲不核發除本俸外之其他現金給與之退休金，故立法院才會依修正前退休法認同退休人員要求工作補助費應屬公務人員退休法中之其他現金給與要求補發之，並於68年修正退休法第8條增列第2項規定。上訴人曾主張依立法院81年12月29日之附帶決議，是要求訂定補償金之發給，也就是對於逾法定請領退休金其他現金給與者，政府仍應負道義責任發給補償金，此由司法院釋字第526號解釋理由書足證。上訴人奉准退休日為87年3月16日，考試院、行政院於84年10月17日會同發布補償金發給辦法，上訴人自非屬發布補償金發給辦法之早期公教人員，亦不屬政策性補償「其他現金給與」規定範圍，上訴人依現行新制退休法第9條規定，在法定期限內有權請求依修正前退休法第6條第4項、第8條規定核發（更正並補發）退休金，然因考試院、行政院並未會同訂定其他現金給與之退休金應發給數額，故只得以符合修正前退休法第8條規定之最少數額之公務人員俸給法第3條訴求月退休金計算標準應包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項。「支領月退休金百分比」內涵即指每月所實際支領舊制年資月退休金數額，上訴人已詳述舊制年資月退休金計算標準應包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項，當然舊制年資所核發之年終慰問金計算依據「支領月退休金百分比」內涵亦應隨之連帶變動，即也應包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項。至於被上訴人（92）北府人3字第0920506086號函又稱『俸額』係指月退休人員退休時核定之俸級，即指本俸或年功俸，並不包含專業加給。然因舊制年資所核發之年終慰問金計算依據「俸額」是隨舊制年資實際支領月退休金計算依據「俸額」連帶變動，又因「俸額」依舊制年資月退休金計算標準，應包括年功俸及專業加給稅務津貼兩項，舊制年資所核發年終慰問金依據之「俸額」自應連帶變動，故上訴人主張舊制年資年終慰問金應包含年功俸及專業加給稅務津貼兩項。保訓會復審理由稱因考試院會同行政院尚未訂定發布『其他現金給與』之退休金應發給數額標準，仍依修正前退休法施行細則第18條第1項規定，以實領本俸或年功俸為基礎。然即便考試院、行政院尚未會同訂定發布「其他現金給與」之退休金應發給數額標準，以至執行無據的情形下，仍不得違反修正前退休法第8條第2項之法律授權訂定規定，而依退休法施行細則第18條第1項規定核發退休金，因退休法施行細則非依修正前退休法第8條第2項授權訂定，自不得據以執行。至於考試院會同行政院應如何審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理等因素加以考量訂定其他現金給與之退休金應發給數額，及保訓會復審決定書所述行政院審慎研究之各種狀況，則非上訴人及被上訴人所需考量。保訓會於復審決定書理由稱其他現金給與之給付標準如何，乃屬立法政策事項，應由法律或由法律授權之命令定之，以為執行之依據，依此見解，則行政院「仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準」之見解是不合法的。如保訓會認為行政院上開見解符合舊制退休法規定的，就無理由稱「多年來政府未能…訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額」。此外，立法院也認為行政院上開見解不合修正前退休法，否則，立法院就不會作成『早期退休之公務人員，…應由政府給與合理補償』之附帶決議。再由司法院釋字第526號解釋理由書也表示退休金基數內涵除了實領本俸或年功俸外尚有「其他現金給與」。故保訓會認為退休金基數內涵仍以實領本俸或年功俸為基礎及退休金基數內涵並未包含專業加給部分，當然錯誤。至於保訓會稱多年來政府未能依原公務人員修正前退休法第8條第2項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額給與合理補償之追溯補發一節，當然應補發。茲依修正前退休法、俸給法、退休法、年終慰問金發給注意事項等規定，列示上訴人月退休金、年終慰問金計算公式，請准依法更正核發：⑴每半年之月退休金計算公式為{[(本俸＋加給)×84%＋代金]＋[(本俸×2)×7%]}×月數⑵每年年終慰問金計算公式為[(本俸＋加給)×1.5×(84%+3%)〕÷12×月數，就月退休金給與基數至少應包括「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之薪俸（即本俸）及加給兩部分，被上訴人提出依「全國軍公教員工待遇支給要點」第6點之規定，及司法院釋字第246號解釋理由書，暨司法院釋字第526號解釋理由書，認為退休人員未服勤故不予支給專業加給。軍公教員工或者有各種服勤、不服勤之情形，所以「全國軍公教員工待遇支給要點」第6點有不服勤不予支給專業加給之規定；但退休人員是當然不服勤的，在此情形下立法院訂定退休法第8條仍規定退休金給與基數包括專業加給，自然退休金給與基數應以退休法第8條為適用。「全國軍公教員工待遇支給要點」第6點也清楚顯示退休金給與基數應依退休法第8條規定辦理。「全國軍公教員工待遇支給要點」之法源出自於俸給法，亦即，在退休金給與基數事件，退休法第8條相對於「全國軍公教員工待遇支給要點」第6點，係屬特別法相對於普通法之關係，自應適用特別法退休法第8條之規定。司法院釋字第246號解釋理由書也明白的表示退休金給與基數應適用退休法第8條之規定。被上訴人顯誤解司法院釋字第246號解釋理由書等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應給付上訴人自獲准退休日起至死亡之日止之月退休金、年終慰問金，及自獲准退休日起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延利息。
三、被上訴人則以：上訴人主張依82年1月20日修正前之退休法第8條規定，其月退休金應包括實領本俸及其他現金給與一節， 查銓敘部 85年2月17日85台中特3字第1263862號函示，按「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之訂定，乃緣於59年7月1日以後（60年度起），政府調整待遇結構，將現職人員原支統一薪俸、生活補助費及職務加給三項待遇項目簡併為『俸額』一項，並列為退休給與計支內涵，惟退休人員認為工作補助費應屬退休法中之其他現金給與要求補發。嗣於68年1月24日修正退休法時，於第8條增列第2項規定，其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院訂之。由於政府未能訂定其他現金給與之退休金應發給數額，爰依立法院81年12月29日審議通過刪除該項其他現金給與規定之附帶決議，訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，予以合理之補償。又參照司法院釋字第526號解釋理由書，上訴人84年7月1日以前舊制年資中「其他現金給與」部分，業依「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」相關規定，一次發給公務人員退休金其他現金給與補償金共計271,803元整在案，經核無誤，無需更正或補發。又上訴人提及俸給法第3條，然查上訴人係依法退休，自應依退休法之相關規定辦理，所請補發自獲准退休以來月退休金及遲延給付利息，自無理由。有關上訴人主張年終慰問金應包含專業加給一節，查依「91年軍公教人員年終工作獎金（年終慰問金）發給注意事項」第3條發給標準（二）年終慰問金規定，「俸額」係指月退休人員退休時核定之俸級，即指本俸或年功俸，並不包含專業加給等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依修正前退休法第8條規定，其他現金給與之給付標準如何，乃屬立法政策事項，應由法律或由法律授權之命令定之，以為執行之依據，且揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權主管機關審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理等因素加以考量訂定，非謂其他現金給與均應全部併計退休金計算，等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額。是以，84年7月1日退撫新制施行前，公務人員退休金之計算，因主管機關尚未訂定發布「其他現金給與」之退休金應發給數額標準，仍依修正前退休法施行細則第18條第1項規定，以實領本俸或年功俸為退休金基數內涵之基礎。又關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於68年3月間曾函行政院洽商研訂，經行政院研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，從而，仍宜暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。嗣於81年12月29日立法院審議退休法部分條文修正草案時，因訂定退休金其他現金給與應發給之合理數額有其實際上困難，且因多年來政府未能依原公務人員退休法第8條第2項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，造成追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，爰通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，…應由政府給與合理補償。」考試院與行政院爰於84年10月17日會銜發布施行其他現金給與補償金發給辦法，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。查上訴人係87年3月16日自願退休生效，其84年7月1日以前之舊制年資部分，固應依修正前退休法原規定標準計算，惟退休金基數內涵仍以實領本俸或年功俸為基礎，並未包含專業加給部分，且北縣稅捐處業依其他現金給與補償金發給辦法之規定，按其退休時俸薪等級，以當年度公教人員相同俸薪等級之年功俸（薪）之百分之15為補償金基數內涵一次發給上訴人補償金共計271,803元整在案，於法並無違誤。上訴人所訴，顯屬對相關人事法規之誤解，核不足採。次依85年以來歷年年終慰問金發給注意事項三、年終慰問金發給標準均明文規定，依84年7月2日公務人員退撫新制實施後核定退休之退休人員，所稱照現職人員俸額一項，均依其支領之月退休金百分比計算發給。復依91年軍公教人員年終工作獎金（年終慰問金）發給注意事項三、發給標準（二）年終慰問金規定，俸額係指月退休人員退休時核定之俸級，亦即單指本俸或年功俸而言，並不包含專業加給。是以，北縣稅捐處及臺北縣政府以上訴人經核定退休等階俸點折算之俸額為依據，發給年終慰問金，亦無不當。而於68年1月24日修正退休法時，於第8條增列第2項規定，其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院訂之。由於政府未能訂定其他現金給與之退休金應發給數額，爰依立法院81年12月29日審議通過刪除該項其他現金給與規定之附帶決議，訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，予以合理之補償。又參照司法院釋字第526號解釋理由書，上訴人84年7月1日以前舊制年資中「其他現金給與」部分，既應且已依其他現金給與補償金發給辦法相關規定，一次發給上訴人補償金共計271,803元整在案，經核無誤，自無需更正或補發。綜上所述，上訴人之陳詞均不可採，則被上訴人所為上訴人申請更正並補發自獲准退休以來月退休金、年終慰問金（公保養老給付部分未提起復審、行政訴訟）及相關遲延利息一案，經核無誤，無需更正或補發之處分，復審決定予以維持，亦無不合等語為由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：原審依修正前退休法第8條規定，認為其他現金給與之給付標準，屬立法政策，應由法律或由法律授權之命令訂之，以為執行之依據，卻又矛盾以考試院及行政院68年3月間未完成立法程序發佈施行之行政作業中所審酌考量因素及過程之結論以為判決理由，有判決違背法令之違誤。同時，原審據此認為仍宜暫照現職人員之本俸及本人實務代金作為計算退休給與之標準，政府應不會有積欠追溯補發其他現金給與情事，卻又認為81年12月29日立法院審議退休法時，因多年來政府未能訂定退休金其他現金給與給付標準，造成追溯補發及優惠存款等問題，亦有判決理由矛盾之違法。原審認為本件上訴人84年7月1日以前舊制年資中「其他現金給與」部分，已依其他補償金發給辦法相關規定，一次發給上訴人補償金共計271,803元，並無違誤乙節，經查依修正前退休法施行細則第18條第1項規定已明確表示修正前退休法第8條包含考試院會同行政院所定之其他現金給與，故應包含專業加給，是以，原審顯有適用法規不當之違法。上訴人於原審曾主張除非補償金發給辦法不是因為適用於修正前退休法第8條第2項核發，否則該辦法第2條逾越立法院附帶決議之授權訂定給與早期退休之公務人員補償金範圍，該辦法第3條第1款及第3款屬違法之規定，不得適用乙節，原審對此未敘明理由並有不當適用法規之違法。再查，上訴人退休日為87年具有的舊制年資，依退休法規定，退休金之計算應適用修正前退休法規定，其他現金給與應依修正前退休金第8條規定支給，不需政府補償，不適用補償金發給辦法，原審卻認為被上訴人依補償金發給辦法相關規定，一次發給上訴人補償金共計271,803元，並無違誤，而有判決違背法令。爰請判決廢棄原判決，撤銷原處分及復審決定，並命被上訴人應給付上訴人自獲准退休日起之84年7月1日以前舊制年資部分至死亡之日止之月退休金、年終慰問金應包含年功俸及稅務人員專業加給，及自獲准退休日起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延利息。
六、本院按：本件上訴人依修正前退休法第6條第4項、第8條第1項及俸給法第3條暨年終慰問金發給注意事項第3條規定，認其84年7月1日前退休年資月退休金、年終慰問金計算標準應包括年功俸及稅務人員專業加給，而北縣稅捐處僅按年功俸核計，致遭不法侵害，請求重新核發，更正補發，並補償遲延給付利息。惟查原判決已就修正前退休法第8條第2項「其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院訂之。」之規定，由於政府未能訂定其他現金給與之退休金應發給數額，立法院因於81年12月19日審議通過刪除該項其他現金給與規定之附帶決議，考試院與行政院爰於84年10月17日會銜發布施行其他現金給與補償金發給辦法，以為發給補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。上訴人舊制年資退休金，自應依該補償金發給辦法相關規定辦理。至於年終慰金發給標準，歷年來均依年終慰問金發給注意事項有關發給標準而發給，並不包括年功俸以外之專業加給，並就上訴人主張不足採取等情，論斷綦詳，經核並無違誤。上訴意旨仍執詞84年7月1日以前舊制年資中「其他現金給與」部分，應包含專業加給云云，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月31日
第二庭審判長法官廖政雄
法官鍾耀光法官姜仁脩法官簡朝振法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年8月31日
書記官莊俊亨