裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第253號判決
裁判日期：民國97年08月27日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第253號原告宗記開發有限公司代表人甲○○訴訟代理人 賴鴻鳴 律師
黃俊達 律師 劉錦勳 律師被告台南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國97年1月17日經訴字第09706100910號、97年1月18日經訴字第09706100900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，而上開規定並為行政訴訟法第115條所準用。本件原告係對其於民國95年間先後二次違反土石採取法事件，於同一訴訟程序中，對同一被告合併提起撤銷訴訟，經查本院就上開違反土石採取法事件俱有管轄權，且無禁止合併起訴之規定，揆諸前揭法律規定，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告未經申准土石採取許可，於95年間擅自於坐落台南縣○○鎮○○段382-81、385地號土地（下稱系爭土地）上之養殖池底挖掘土石，其中㈠系爭385地號土地部分，經被告水利局人員會同台南縣學甲分局員警於95年8月1日至現場稽查時，查獲現場清除養殖池底污泥深度逾30公分；嗣台南縣學甲分局員警於同年月7日再至現場稽查，發現仍有3台挖土機作業中。被告復於同年月21日會同所屬環保局、學甲鎮公所等人員及原告，再次至系爭土地進行會勘，認原告確有採取土石之行為。㈡另系爭382-81地號土地部分，經台南縣學甲鎮公所派員於95年11月13日至現場稽查時，亦查獲現場有開挖土石，其深度自系爭土地上之養殖池堤頂向下超過3公尺，且泥土有外運之情形，乃製作台南縣學甲鎮都市土地違規使用案件處理查報表，並於同年月14日陳報被告處理。嗣被告於同年12月5日復會同學甲鎮公所人員、系爭土地所有人及原告公司等人員，至系爭土地現場會勘，並當場製作會勘紀錄，認定原告有未經申請許可擅自採取土石之情形，違反土石採取法第36條規定，乃分別以96年2月27日府水管字第0960042262號、第0000000000號處分書，各處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元，並禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內申請整復許可，辦理整復。原告不服，分別對上開處分提起訴願，亦均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「行政行為，應依下列原則為之：有多種同樣能達成目的
之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
」行政程序法第7條第2款、第8條分別定有明文。查行政處分，是以確定當事人違法，為處分人民行為違法之最終手段。本件係經被告會勘後，立即函告原告行政處分成立，其行政程序時程，未能對人民有利，顯失公平待遇及均衡。
㈡本件原處分違反「一事不二罰原則」，亦即違法行為人之同
一違法行為，基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰（參照台中高等行政法院90年度訴字第308號、90年度訴字第731號、高雄高等行政法院90年度訴字第1568號判決）。而本件被告96年2月27日府水管字第0960042262號、第0000000000號處分，皆基於同一土地所有人、同一筆委託契約，基於同一整地之意思所為，乃是基於單一之意思決定而來，自屬一事。被告答辯稱本件違犯意志不同，且95年8月1日、7日及21日稽查會勘時有告知原告不得施工，原告竟執意施工，95年11月13日另遭到查獲，所以不是一行為云云，顯然忽略原告於系爭土地上整地乃是基於「同一契約及同一人委託」而屬於同一意思決定事實，而且會勘紀錄並非處分書亦非判決書，應無如判決書一般有遮斷行為之效果，而原告整地，既然基於同一意思決定而來，且本件2處分書同一日到達，到達之日為96年2月27日，已離95年11月13日甚遠，依一事不二罰原則，自不得重複處罰。
㈢又96年2月27日府水管字第0000000000號函所揭之事實，土
石只是堆置曝晒（魚塭需曬底土，魚才能養得好），並無外運，是否有採取土石之意思尚有疑問。而96年2月27日府水管字第0960042262號函所揭事實，乃因系爭魚塭已養殖30、40年，底泥久未清除，所以養殖出現瓶頸，收成不好，為求改善現狀，故清除淤泥，並採取土石，此由所清除之淤泥皆送廢棄清理，並非挪作他用可知等情，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠依被告95年7月31日府農漁字第0950162286號函中，檢附行
政院農業委員會漁業署95年6月27日漁4字第0951217283號函，表示養殖池污泥清除之深度不應超過30公分，違者即有觸犯土石採取法。本件經查原告清除養殖池污泥已逾30公分，故有土石採取法之適用，其採取土石行為應向被告依土石採取法提出申請。惟被告未曾接獲原告之申請，故援引土石採取法第36條對訴願人課處罰鍰並限期整復，於法洵無不合。又從事土石採取法第3條第1項第2款之實施整地及工程就地取材而免申辦土石採取許可者，亦應依「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條規定，向目的事業主管機關申請核准。經查，本件違規土地屬「農牧用地」，土石採取行為應向被告農業主管機關申請核准。本件原告無法提出主管機關核准文件，又經被告實地勘測，原告清除養殖池所挖掘之深度自堤頂向下已逾3公尺，亦已超過清除污泥之30公分限制，而被告於會勘時已明確告知未經許可不得採取土石，原告仍繼續違規，其濫採土石意圖明顯。被告依土石採取法第36條對之科處罰鍰100萬元並限期整復乃依法行政。
㈡對於原告採取土石之行為，被告於現場會勘時均已告知未申
請核准前不得作業，此有95年8月7日加強取締路上盜濫採土石重點稽查巡視報告及95年8月21日學甲段385地號疑似清除漁塭污泥行為會勘紀錄可參，並經原告於訴願書中自承。然原告仍繼續違規，被告乃於95年12月11日以府水管字第0950264564號函通知相對人陳述意見，而於96年2月27日始發函予以處分，難謂原告之行為係依法行事或對法律認知不足等語，資為抗辯，並聲明求為：判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點無非係以，原告清除魚塭底部淤泥之行為，究竟是整地行為，抑或採取土石行為，有所爭執；此外，被告針對原告於系爭學甲段382-81、385地號土地上相同之清除淤泥行為，分別發函予以處分，是否有違一事不二罰原則適用，復為另一爭執所在。茲分述如下：
㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：採取少量土石供自用者。實施整地及工程就地取材者。礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。因天災事變緊急搶修公共工程所需者。政府機關辦理重要工程所需者。」「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」分別為行為時土石採取法（下稱土石採取法）第3條第1項及第36條所明定。復按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項亦定有明文。查「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」乃經濟部本於其為土石採取之中央主管機關地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，並其規定亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，本院自得予以援用。
㈡依上述二、事實概要之陳述，原告未經申請許可，擅自僱工
於系爭土地挖取土石之行為，被告以其違反土石採取法第36條規定，乃分別以96年2月27日府水管字第0960042262號、第0000000000號處分書，各處原告罰鍰100萬元，並禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內申請整復許可，辦理整復等情，有被告96年2月27日府水管字第0960042262號、第0000000000號違反土石採取法處分書、現場照片數幀、被告加強取締陸上濫採土石重點稽查巡視報告書及系爭土地會勘紀錄等附於原處分卷及本院卷可稽，堪信真實。
㈢原告雖主張此為漁業養殖用魚塭池底清除污泥行為，目的在
使魚塭底土經曝曬以養殖漁業，以增進收成，並無土石外運行為，是否有採取土石之意思尚有疑問。退一步言之，原告在系爭土地採取土石行為乃是基於同一契約、同一委託人，而屬於同一意思決定事實，故被告針對原告就系爭382-81、385地號土地採取土石之行為分別各裁罰100萬元，顯有違一事不二罰原則云云。惟查：
⒈該系爭土地依其土地登記謄本使用地類別標示為「養殖用
地」，針對養殖用地應為如何合法使用，被告於95年6月21日以府農漁字第0950130514號函詢目的事業主管機關行政院農業委員會漁業署，經該署於95年6月17日以漁4字第0951217283號函覆，略以「依據農業用地容許作農業設施使用審查辦法第16條及非都市土地使用管制規則第6條規定，養殖池深度以堤頂向下3公尺以內為限，且非都市土地經判定使用分區並編定使用地段別，應依其容許使用項目及可使用項目使用，其中養殖池限制條件為不得採取養殖池底土石。又一般而言，即使多年來未清除底泥養殖池污泥約在原有池底向上堆積10至20公分，最高應不超過30公分。」該函釋為目的事業主管機關就其職掌業務所為專業性解釋，有助於土石採取行為之認定，自當得以援用。茲查，系爭385地號土地前經被告水利局人員會同台南縣學甲分局員警於95年8月1日至現場稽查時，查獲現場清除養殖池底污泥深度逾30公分，嗣台南縣學甲分局員警於同年月7日再至現場稽查，發現仍有3台挖土機作業中，現場挖取面積為50公尺×40公尺×1公尺；另台南縣學甲鎮公所於95年11月13日派員至系爭382-81地號土地現場稽查時，查獲現場有開挖土石，其深度自系爭土地上之魚塭堤頂向下超過3公尺，且泥土有外運之情形，此均有相關台南縣加強取締路上盜濫採土石重點稽查巡視報告、現場會勘紀錄附於原訴願卷可稽，並有現場之照片10幀附於本院卷可參。此外，原告在系爭土地開挖之行為，其深度少則1公尺，多則3公尺以上，顯超過一般清除養殖池底污泥之深度，而挖掘出來之泥土，既非廢棄物清理法第2條所規範之廢棄物，且從土質之外表觀之，亦不像有沉積外來雜物而不適合養殖魚類致須澈底清除池底污泥之情形；抑且，原告在系爭土地開挖之面積範圍廣大，挖土機及卡車穿梭其間，泥土一車一車往外運送，並無將其堆置在系爭土地周圍曝曬之遺跡，自非單純整地行為可比，其目的係欲採取養殖池底之土石，甚為明確。是被告以原告有未經申請許可擅自採取土石之情形，違反土石採取法第36條規定，乃對裁處罰鍰，並禁止繼續挖掘土方及限期辦理整復，依法洵無不合。
⒉其次，按採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項之
規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，需經目的事業主管機關之核准。查，本件查獲原告採取土石之規模及數量非屬少量，且原告亦有將土石外運之跡象，而原告亦自承其並未取得主管機關之許可，核其所為與土石採取法第3條第1項第2款及採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項規定，實施整地及工程就地取材，應向目的事業主管機關申請核准之情形不符。是被告以原告在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條之規定，其認事用法，並無不合。
⒊又原告主張系爭土地採取土石行為乃是基於同一契約、同
一委託人，而屬於同一意思決定事實，故被告針對原告在系爭土地採取土石行為，下達一處分即可達行政目的，卻於96年2月27日分別就系爭382-81、385地號土地分別各裁罰100萬元，顯有違一事不二罰原則云云。惟查，行政罰法所謂「一事不二罰原則」，係指行為人以自然或法律上意義的一行為，違反數個不同種類之行政法上義務，或者數次違反同一行政法上義務之行為，基於從一重處罰或僅裁處一個處罰即已足達成行政目的之管制效果者，則不再處予兩次以上行政罰是也。查，被告前據民眾檢舉，即以95年6月30日府農漁字第0950135047號、95年7月31日府農漁字第0950162286號函告知原告，不得有藉故挖掘養殖池而採土石之行為，清除魚池深度不得超過30公分，且須依廢棄物清理法向環保單位提出申請清除漁業養殖用魚塭池底之污泥，若環保單位未同意前，原告不得有清除魚塭池底污泥及移出之行為，此有上揭函文附於原處分卷及訴願卷可稽。再者，被告於95年8月1日、7日及21日至系爭385地號土地稽查時，均明確告知原告挖取之土石已超過30公分，不得再施工，業據被告 陳明 在卷，亦為原告所不爭執，顯然原告已知悉其「清除魚塭地底污泥」行為可能涉有未經許可開採土石之嫌，自應停止系爭385地號土地之挖掘，且更不應該將挖掘之面積擴及於系爭382-81地號土地。惟原告對於被告之告知，不僅未予理會，猶仍繼續於系爭382-81地號土地上為採取土石行為，直至學甲鎮公所人員於95年11月13日查獲該地亦已挖取土其深度自魚塭堤頂向下已超過3公尺，始予停止挖掘。是系爭二筆土地被查獲有挖取土石行為之時間不惟相隔有三個月之久，且二筆土地亦不相毗鄰，更何況被告於查獲原告挖掘系爭385地號土地之土石行為時，業已告知原告不得再有挖掘行為在先，而原告復繼續在系爭382-81地號土地挖掘土石行為在後，則姑不論原告最初決意挖掘土石之行為是否出於單一之意思決定，亦因被告之上開警告而生中斷之效果，且依當時情況，原告亦非無期待其停止繼續挖掘之可能性，準此以觀，原告於上開時間分別在系爭385、382-81地號土地上採取土石，應係屬於分別起意之數行為，尚非自然意義之單一行為，殊不因系爭二筆土地之所有人同一，及土地所有權人委託原告開採系爭土地係屬同一委託契約而有不同之結果。故被告對於原告前後二個行為，分別發函予以處分，並無不法。是原告上開主張，諉無足採。
六、綜上所述，原告未經許可於系爭382-81、385地號土地上採取土石，被告依土石採取法第36條之規定分別處原告各1百萬元罰鍰，並禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內申請整復許可，辦理整復，認事用法，均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩告其餘主張及防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月27日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年8月27日
書記官楊曜嘉