臺北高等行政法院109年度停字第72號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院109年停字第72號裁定

裁判日期：民國110年02月04日

裁判案由：聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定
109年度停字第72號聲請人 葉斯桂 訴訟代理人 胡智皓 律師聲請人 彭玉麟 訴訟代理人 蔡宗釗 律師聲請人 戴兆華 訴訟代理人 吳達彥 律師聲請人 戴乾金
潘忠政 上2人共同訴訟代理人 張譽尹 律師聲請人 程美玲
黃慧芳 上2人共同訴訟代理人 許嘉容 律師上列7人共同訴訟代理人 陳憲政 律師
蔡雅瀅 律師相對人行政院環境保護署代表人 張子敬 （署長）住同上訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
參加人台灣中油股份有限公司代表人 歐嘉瑞 訴訟代理人 陳素芬 律師
呂曼蓉 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。準此可知，關於我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，是採取不停止執行原則，以確保公權力措施（行政機關的處分或決定）在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並防杜以訴訟途徑阻礙原定行政處分之執行措施，影響重大公共利益。又依上開規定，行政訴訟繫屬中，聲請行政法院為停止執行之裁定，必須具備下列要件：執行將發生難於回復之損害、有急迫情事、停止執行對公益無重大影響及原告之訴在法律上非顯無理由。前二者為積極要件，後二者為消極要件。其中將「原告之訴在法律上顯無理由」列為消極要件之一，無非是因行政處分如顯然合法，本案訴訟無勝訴之望，此時即不應許其停止執行之聲請，以符合停止執行制度，原則上乃在對獲得撤銷訴訟之勝訴判決者，提供有效法律保護之基本精神。因此，聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），即應駁回其停止執行聲請（最高行政法院107年度裁字第1590號裁定參看）。
二、本件聲請意旨略以：㈠聲請人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金、黃慧芳等5人住
所距離開發基地不到10公里，聲請人潘忠政、程美玲2人居住地點距離開發基地僅20.12公里，位處爆炸事故潛在影響範圍，均為系爭4個環評處分（包括：⒈相對人民國107年10月23日環署綜字第1070086024號函─審查通過原開發單位經濟部工業局（下稱工業局）所提桃園市觀塘工業區工業專用港（下稱工業港）環境影響說明書「環境現況差異分析及對策檢討報告」；⒉相對人同日環署綜字第0000000000A號函─審核修正通過工業局所提工業港環境影響說明書「環境影響差異分析報告」；⒊相對人同日環署綜字第0000000000B號函─審核修正通過開發單位參加人所提桃園市觀塘工業區（下稱工業區）開發計畫環境影響評估報告書「藻礁生態系因應對策」；⒋相對人同日環署綜字第0000000000C號函─通知開發單位參加人，所提工業區開發計畫環境影響評估報告書「環境影響差異分析報告」審核修正通過；以下合稱為原處分）之利害關係人。
㈡原處分之執行將發生下列難以回復的損害：
⒈「環境公益」與「居民透過良好環境維持居住品質」間之
利益連結關係及「文化對群體活動」之引導形塑功能，已為最高行政法院108年度裁字第1099號裁定所肯認，開發行為對環境、文化之損害，非僅單純公益或個人主觀之情感因素，自得作為聲請停止執行之事由。
⒉歷經7千多年緩慢積累始形成的「藻礁生態系」須回復到
藻礁持續發育、生物多樣性高，且數量豐沛之健康狀態，非僅尚有生物存活而已，而大潭藻礁是柴山多杯孔珊瑚的棲地，故破壞大潭藻礁必將造成無法回復之損害。
⒊在政治力強力介入下通過之「迴避替代修正方案」，與遭
專案小組「退回」之「迴避替代方案」相較，僅縮小工業區之開發面積，工業港部分並未縮小，且仍有填海造地，對生態仍將造成嚴重衝擊。又藻礁發育需能沙埋沙退的特殊環境，迴避替代修正方案會對生態造成不可逆的傷害，並對聲請人之環境、文化權益造成難於回復之損害。
⒋「平行海堤」將阻礙海洋生物的幼生、孢子回到棲地，並
改變藻礁形成之特殊環境條件，造成嚴重影響；除有彰化、新竹的旱招潮族群雪崩式下降之前例，並有高雄的柴山多杯孔珊瑚，受「離岸堤」影響，族群幾近滅絕之前例，不應再重蹈覆轍。
⒌棧橋工程施作地點與柴山多杯孔珊瑚分布熱區高度重疊，
該珊瑚體型嬌小，單體可小至0.3公分，且棲息在相對混濁之海域，參加人採「水下攝影」方式調查，難以查明其分布情形，相關海域工程若繼續進行，將無法避免違反野生動物保育法，對其構成騷擾、虐待甚至造成死亡。
⒍原處分審查階段，多位環評委員曾指出開發將導致不可逆
的破壞，而109年3月28日參加人工作船斷纜事件，已造成大潭藻礁生態無法回復之損害，在尚未確實調查並釐清如何避免意外重演下，繼續施作海域工程，顯將繼續對大潭藻礁的生態環境造成難以回復之損害。
⒎液化天然氣洩漏之雲氣具爆炸性，而系爭開發基地緊臨多
個工業區、毒性化學物質儲存場所，且位於觀音區海嘯溢淹範圍潛勢區，環評資料對災害分析卻極為淺薄、錯誤，無法發揮環評制度的預防功能，繼續開發將對聲請人等之生命、身體、財產等造成難以回復之安全風險。
⒏建港施工階段的浚深抽砂與拋擲沉箱、石塊，將直接改變
海底棲地及水文條件，造成生態崩毀；營運階段的清淤抽沙，對居住在藻礁孔隙中的生物沒有幫助；並會將動物幼生與植物孢子一併抽走；人工介入抽沙，顯無法重塑開發前藻礁發育所需的沙埋沙退且沙量不多不少完美平衡之自然環境。
⒐防波堤南寬北窄之鏤空配置，於海流通過時，將在港區內
形成強烈且持續的掏刷現象，造成生態浩劫；即使海水可交換，L型堤防及橋墩仍會造成影響，且環評通過當日尚有資訊不足情形。
⒑浚挖工程將導致大潭藻礁海域惡化水質，並直接破壞棲地
，將造成底棲生物生存環境之難於回復損害。當藻礁被破壞之後，底棲群聚的密度，將顯著降低，可知原處分之執行，將嚴重破壞生態，對聲請人之環境、文化權益造成難於回復之損害。
⒒大潭藻礁的礁體規模最為完整，殼狀珊瑚藻在潮水愈低的
位置生長愈旺盛且持續造礁，完整的大潭藻礁結構具較高的魚類多樣性，開發將影響殼狀珊瑚藻生長建礁，嚴重威脅大潭藻礁魚類多樣性，進而影響當地漁業資源並改變生態系的結構，導致生物群聚的改變甚至消失。
㈢原處分之執行有急迫情事：
就算僅施放少量沉箱且隨即停工，仍會造成嚴重的侵蝕現象，且侵蝕後的回淤，無法彌補侵蝕深度，況且尚涉及發育極為緩慢之藻礁，縱使施工後泥沙回淤，仍顯無法挽回已受損之藻礁地景與生態系。參加人於109年7月已投放4座沉箱，截至同年8月底已投放16座沉箱，並預計於109年底前拖放39座沉箱，整個計畫預計拖放303座沉箱，確有急迫情事。又沉箱固定過程，除造成藻礁地景與生態系永久破壞外，拖放過程亦可能造成漏油污染風險。系爭開發案基地不僅是獨特的藻礁生態系，且有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚棲息，環境極為敏感，一有緊急事件就可能造成生態損失。若不暫停原處分之執行，不僅環境現況將持續改變，難以正確調查事故成因並提出適當之因應對策，更無法預防再次發生造成生態浩劫之事故。
㈣停止執行於公益無重大影響，反有益公益：
⒈停止原處分之執行，電力仍然夠用，於公益無重大影響，反更有利能源安全及減碳目標：
本案預定完工期程，較大潭電廠新增機組預定啟用時程更晚；且複循環機組係使用回收蒸氣，可在不增加燃料用量的狀況下，發出更多電力，停止原處分之執行，顯不影響大潭電廠新增機組之用氣需求；用電需求考量GDP、未來大型投資案、台商回流政策、車輛電動化及氣溫變化等影響因素後，我國114年的備用容量率仍高達17.1%，停止執行可避免備用容量超過政府核准之合理目標值15%；況本案預計114年底完工，而燃氣發電預計於114年達高峰，爾後逐年下降，顯無必要過度投資；溫室氣體減量及管理法第4條第1項明定139年溫室氣體排放量需降為94年排放量之50%以下，推動114年能源配比短期政策目標時，不能忽視139年溫室氣體減量長期法定目標之達成路徑；燃氣發電溫室氣體排放量雖較燃煤發電低，但仍會排放溫室氣體；臺灣為出口導向經濟，為避免招來貿易制裁，應積極規劃深度減碳；欲達減碳目標應慎選場址，除避免因海象惡劣供氣困難，間接增加燃煤需求外，並應預防過度投資傳統石化能源，造成的「碳鎖定風險」及高額擱置資產；太陽光電預計110年初可達建置目標且發電效率超過50%，夏季尖峰時，燃氣機組可減半發電，停止原處分之執行，電力仍然夠用，於公益無重大影響；多個燃氣機組計畫延宕，用氣需求理當隨之延後；且因再生能源尖峰貢獻提高並陸續上線、燃氣機組出力提高、更新電網及透過需量反應抑低尖峰需求，供電未受影響；停止原處分之執行，電力仍然夠用，於公益無重大影響。
⒉桃園地理位置重要且具交通便利性，大潭為臺灣海峽北部
最狹窄的區域，從國防安全的角度，停止執行原處分，維持大型船艦難以接近的藻礁地形，有助國防安全之重大公益。
⒊包含海洋客家文化在內的「文化權」，係受法律保障得直
接主張的權利，而侵害海客文化所紮根的藻礁生態系與地景，就是侵害聲請人等海客族群對於自然資源的合理利用、劣化海客族群的生存環境。停止執行原處分，則可維護「海客文化」的根基，有助文化保存之公益。
㈣聲請人本案訴訟在法律上顯有理由：
原處分有下述違法情形：應迴避之委員參與決議，違反行政程序法第33條規定；原處分就棧橋明確落墩點未予記載，有應記載事項欠缺，違反環境影響評估法第16條、第18條第3項及同法施行細則第36條、第37條、第40條第2項規定；系爭開發案範圍均位於觀新藻礁野生動物保護區（下稱觀新保護區）5公里範圍內，違反開發行為環境影響評估作業準則第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款不得進行填海造陸的規定；系爭開發案範圍內有保育類野生動物柴山多孔珊瑚及小燕鷗、臺灣白海豚，開發違反野生動物保育法第18、41、42條規定；原處分違反文化資產保存法第87、88條規定，開發行為不得妨礙自然地景、自然紀念物之保存，且發現具該等價值者，應即停止開發行為之進行之違法；原處分有資訊不足之重大瑕疵及違反不當連結禁止原則。因此，聲請人本案訴訟在法律上顯有理由。
㈤聲明：停止原處分之效力、執行及程序之續行。
三、本院查：㈠聲請人因不服原處分，於提起本案訴訟前，即依行政訴訟法
第116條第3項規定，以原處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事為由，向本院聲請停止原處分之執行，經本院於108年6月26日以108年度停字第18號裁定駁回，並經最高行政法院以108年7月30日108年度裁字第1099號裁定駁回聲請人的抗告而告確定，上情有本院前案查詢表、前揭本院及最高行政法院裁定各在卷可稽。
㈡嗣聲請人循序於108年6月21日向本院提起本案訴訟，訴請撤
銷訴願決定及原處分，由本院以108年度訴字第1008號環境影響評估法事件受理在案。訴訟審理期間，聲請人再依行政訴訟法第116條第2項規定，於109年8月4日提出本件停止執行聲請，請求停止原處分之效力、執行及程序的續行，並主張原處分之執行將發生如前所述之難以回復損害，且有急迫情事，停止執行對公益無重大影響、聲請人本案訴訟在法律上顯有理由。惟查，聲請人指摘原處分有應迴避之委員參與決議，違反行政程序法第33條規定；原處分就棧橋明確落墩點未予記載，有應記載事項欠缺，違反環境影響評估法第16條、第18條第3項及同法施行細則第36條、第37條、第40條第2項規定；系爭開發案範圍均位於觀新保護區5公里範圍內，違反開發行為環境影響評估作業準則第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款不得進行填海造陸的規定；系爭開發案範圍內有保育類野生動物柴山多孔珊瑚及小燕鷗、臺灣白海豚，開發違反野生動物保育法第
18、41、42條規定；原處分違反文化資產保存法第87、88條規定，開發行為不得妨礙自然地景、自然紀念物之保存，且發現具該等價值者，應即停止開發行為之進行之違法；原處分有資訊不足之重大瑕疵及違反不當連結禁止原則等違法情事，經本案訴訟調查、審理結果均認為不可採，業已判決駁回其訴，有卷附本院108年度訴字第1008號判決可考。是聲請人所提本案訴訟既受敗訴判決，即符合行政訴訟法第116條第2項但書所定「原告之訴在法律上顯無理由」之消極要件，稽之前開規定及說明，自不應許其停止執行之聲請，以符合停止執行制度，原則上乃在對獲得撤銷訴訟之勝訴判決者，提供有效法律保護的基本精神。又本件停止執行聲請既因該當前揭消極要件而無從准許，則聲請人關於原處分之執行將發生難以回復損害、有急迫情事及停止執行對公益無重大影響之主張是否可採、有無合致聲請停止執行之其餘要件，因與結論並無影響，即無一一論述的必要，併此敘明。
四、結論：本件聲請不符合停止執行的法定要件，不應准許。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第88條笫1項前段，裁定如主文。
中華民國110年2月4日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官程怡怡
法官鍾啟煒法官李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國110年2月4日
書記官方偉皓