高雄高等行政法院99年度訴字第288號判決

裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第288號判決

裁判日期：民國99年09月16日

裁判案由：廢棄物清理法

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第288號民國99年9月2日辯論終結原告璟美環保科技有限公司代表人甲○○輔佐人丙○○被告雲林縣環境保護局代表人乙○○局長訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服雲林縣政府中華民國99年3月18日府行法字第0991000125號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告為乙級廢棄物處理機構，被告於民國98年5月5日派員稽查其所設置一般事業廢棄物衛生掩埋場，發現該掩埋場之掩埋面有廢棄物裸露，滲出水自掩埋場周圍圍牆裂縫滲出，且圍牆目視有傾斜、龜裂等情形，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第52條規定裁處新台幣（下同）3萬元罰鍰，並限期於98年8月20日前改善完成及於屆期前檢具改善完成證明文件送達被告，否則將按日連續處罰。惟原告屆期仍未完成改善亦未檢具改善完成證明文件送達被告，被告乃自98年8月21日起至98年11月4日止於派員稽查當場拍照採證後，依廢棄物清理法第52條規定，按日連續處罰共計81件處分書，每日處罰鍰3萬元。原告對98年10月5日起至98年11月4日止共計29件裁處書（29件共計87萬元罰鍰，裁處書日期文號：98年10月14日雲環廢字第0000000000-00號、98年10月16日雲環廢字第0000000000-00號、98年10月23日雲環廢字第0000000000-00號、98年10月28日雲環廢字第0000000000-00號、98年11月3日雲環廢字第0000000000-00號、98年11月5日雲環廢字第0980007707號、98年11月5日雲環廢字第0000000000-00號、98年11月10日雲環廢字第0000000000-00號，下稱原處分）不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告對原告之掩埋場限期於98年8月20日前改善完成，否則將按日連續處罰。惟原告早在98年8月31日即以98璟美字第0831號函覆被告表示：「系爭現場牆面龜裂已完全補強、已全面覆土，請派員檢查」；98年9月9日以98璟美字第909號函檢送「擋土牆補強工程及工程結構安全保固書」等資料；98年9月10日以98璟美字第910號函檢送「補送擋土牆結構安全切結書」等資料；98年9月18日以98璟美字第918號函檢送「覆土來源相關證明文件」。惟被告仍自98年8月21日起按日連續處罰。被告於98年10月3日以前之處分，原告承認確實沒有完成改善，所以就該部分之裁罰沒有提行政救濟，但自98年10月5日以後，原告已完成改善，而被告還是按日連續29次處罰，依法無據。
（二）原告已努力改善，並將所有改善結果行文給被告，且被告於改善期間朝令夕改，原告改善完畢後，被告又再增加另外一個應改善事項，沒有一個標準，讓原告無法適從。而且在改善期間，原告已非常努力改善，並非置之不理，被告選擇以最嚴厲的按日連續處罰作為手段，嚴重違反比例原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按廢棄物清理法第36條第1項規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。
」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第35條規定：
「衛生掩埋場於每工作日結束時，應覆蓋厚度15公分以上之土，並予以壓實．．．。」同法第32條規定：「玻璃屑、陶瓷屑、天然石材下腳碎片（塊）、廢鑄砂、石材脫水污泥、混凝土塊、廢磚瓦或經中央主管機關公告之一般事業廢棄物，得以安定掩埋法處理，其設施應符合下列規定：一、於入口處豎立標示牌，標示廢棄物種類、使用期限及管理人。二、於掩埋場周圍設有圍牆或障礙物。三、有地盤滑動、沈陷之虞者，應設置防止之措施。四、依掩埋廢棄物之特性及掩埋場址地形、地質設置水土保持措施。
五、防止廢棄物飛散之措施。六、其他經中央主管機關公告者。」同法第34條規定：「一般事業廢棄物無須中間處理者，得以衛生掩埋法處理，其設施除依第32條第2款至第6款規定外，並應符合下列規定：一、於入口處豎立標示牌，標示管理人、掩埋廢棄物種類、掩埋區地理位置、範圍、深度及最終掩埋高程。二、掩埋有機性廢棄物者，應設置廢氣處理設施。三、掩埋場之底層及周圍應以透水係數低於10-7公分／秒，並與廢棄物或其滲出液具相容性，厚度60公分以上之砂質或泥質黏土或其他相當之材料做為基礎，或以透水係數低於10-10公分／秒，並與廢棄物或其滲出液具相容性，單位厚度0.2公分以上之人造不透水材料做為基礎。四、應有收集及處理滲出液設施。五、須於掩埋場周圍，依地下水流向，於上下游各設置一口以上監測井。六、除掩埋物屬不可燃者外，須設置滅火器或其他有效消防設備。七、其他經中央主管機關公告之事項。一般事業廢棄物經中間處理後，或有害事業廢棄物經中間處理並經直轄市、縣（市）主管機關認定為一般事業廢棄物者，適用前項之規定。」
（二）被告98年5月5日派員現場稽查原告乙級廢棄物處理機構（衛生掩埋場），發現未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第35條規定辦理，致使地表發現有廢棄物裸露情形，亦未依同法第34條規定確實辦理，致使滲出水自掩埋場周圍圍牆裂縫滲出，該圍牆目視亦有傾斜情形，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，被告乃以98年5月7日雲還廢字第0980003103號函請原告陳述意見，惟原告並未回復，被告爰依廢棄物清理法第52條規定，以98年5月26日雲環廢字第0980003595號裁處書處3萬元罰鍰，並限期於98年8月20日前改善完成，及檢具改善完成證明文件送達被告，屆期未完成改善或逾期未送改善完成證明文件者，將按日連續處罰。惟原告屆期並未完成改善及送達改善完成證明文件，被告為警惕督促原告履行應盡義務，自98年8月21日起辦理按日稽查，並依廢棄物清理法第61條暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則規定，對原告按日連續處罰，並無不合。
（三）依被告98年5月26日雲環廢字第0980003595號裁處書，原告為乙級廢棄物處理機構（一般事業廢棄物衛生掩埋場），違章事實為掩埋面有廢棄物裸露、滲出水自掩埋場周圍圍牆裂縫滲出且圍牆目視有傾斜、龜裂等。原告訴稱其於98年7月27日提送掩埋場外牆結構物滲漏之施工補強改善說明，惟經被告於98年7月30日派員至現場查驗，由查驗照片可知原告所指與事實有出入。原告又稱其於98年9月9日以98璟美字第0909號函及於98年9月10日以98璟美字第0910號函送擋土牆補強工程及結構安全切結書，惟所指擋土牆補強柱工程業於97年4月辦理，原告違規事實發生於00年0月，被告並於同月開立裁處書，顯見自不得據以作為改善事實之證明。至原告指稱被告自98年10月5日起開立29件罰鍰處分有不當之疑，查依被告按日稽查拍照資料，前揭29件處分期間原告乙級廢棄物處理機構於98年10月5日、6日、7日、8日、9日、12日、13日、14日、15日、16日、17日、18日、19日、21日、22日、29日、31日、11月1日等共計長達18天數，尚存在掩埋場周圍圍牆仍有水自裂縫滲出之情形，顯示原告並未確實完成掩埋場周圍圍牆龜裂之改善作業，致使期間仍有滲水情事發生；且原告亦未說明掩埋場「圍牆目視有傾斜、龜裂」之因應辦理方式，在在顯示原告所提改善文件並未能做為違規事項改善完成之依據。原告遲至98年11月13日始以98璟美字第0813號函說明掩埋場牆面已全面補強完竣，被告於11月17日派員至現場查看，並請原告儘速檢送掩埋場圍牆勘驗資料；原告以98年11月19日98璟美字第0819號函說明台灣省建築師公會雲林縣辦事處訂於11月19日至掩埋場辦理擋土牆安全鑑定查勘乙事，嗣於99年1月6日始提送掩埋場結構體安全鑑定資料。有關原告所提送牆面補強完竣相關資料，為求慎重辦理，特聘請相關專家學者成立專案審查小組（含環工專家、土木技師）依規定審核，囿於該案改善完成認定之疑義處理尚須費時，故被告於疑義處理階段停止按日稽查、處罰。原告逕指被告連續開具罰單依法無據云云，顯有誤解。況依雲林縣政府99年3月24日府環廢字第0993662898號函檢送之前開專案審查小組99年3月12日所召開「璟美環保科技有限公司因違反廢棄物清理法第36條第1項規定所提改善文件」審查會議紀錄，委員之審查意見為，原告掩埋場周圍圍牆傾斜數據已超過結構物容許傾斜斜率1/200，故以此數據為論，擋土牆並不安全。
（四）原告為依廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法規定取得廢棄物處理許可證之機構，有關辦理廢棄物掩埋處理相關業務應當戒慎管理，否者將對環境及生活品質造成不良影響。惟被告接獲民眾陳情案件清單，自95年至98年期間原告掩埋場遭陳情案件件數，95年計有14件、96年計有69件、97年計有248件、98年計有38件；且自98年起，被告以原告違反廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第35條規定，依廢棄物清理法第52條按次處分共計3次，原告均置之不理。是故，本件被告依廢棄物清理法第52條按日連續處罰原告最高額罰鍰3萬元，並無違反比例原則。
（五）又垃圾滲出水乃指垃圾堆積於掩埋場，因壓實、生物作用及雨水、地面水或地下水滲入掩埋層而滲出之飽含有機物質之水。被告曾以97年12月10日雲環廢字第0970006795號函請示行政院環境保護署（下稱環保署）有關一般事業廢棄物衛生掩埋場操作期間所產生相關問題疑義，即一般事業廢棄物衛生掩埋場之設置應依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第34條規定，於掩埋場底層及周圍鋪設不透水材料，如不透水材料已依規定設置，惟於操作期間破裂，造成滲出水由結構體滲出，以及外牆結構體目視有傾斜、龜裂情形，是否違反廢棄物清理法相關規定。經環保署以97年12月16日環署廢字第09700097558號函復，指出一般事業廢棄物衛生掩埋設施，應依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第32條第2款至第6款及第34條規定辦理，如該設施不符規定，應屬違反廢棄物清理法第36條規定，應立即依法要求改善。準此，原告掩埋場周圍圍牆目視有傾斜情形，致使位於掩埋場周圍圍牆內之不透水布阻水功能喪失、滲出水自掩埋場周圍圍牆裂縫滲出，被告認定原告違反廢棄物清理法第36條第1項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第34條第3款規定，乃依廢棄物清理法第61條規定按日連續處罰，並無疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告是否於98年10月5日即已完成改善，以及原處分是否有違比例原則？經查：
（一）按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反．．．第36條第1項．．．所定管理辦法者，處新台幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」為廢棄物清理法第36條、第52條及第61條所明定。次按「一般事業廢棄物無須中間處理者，得以衛生掩埋法處理，其設施除依第32條第2款至第6款規定外，並應符合下列規定：一、於入口處豎立標示牌，標示管理人、掩埋廢棄物種類、掩埋區地理位置、範圍、深度及最終掩埋高程。二、掩埋有機性廢棄物者，應設置廢氣處理設施。三、掩埋場之底層及周圍應以透水係數低於10-7公分／秒，並與廢棄物或其滲出液具相容性，厚度60公分以上之砂質或泥質黏土或其他相當之材料做為基礎，或以透水係數低於10-10公分／秒，並與廢棄物或其滲出液具相容性，單位厚度0.2公分以上之人造不透水材料做為基礎。
四、應有收集及處理滲出液設施。五、須於掩埋場周圍，依地下水流向，於上下游各設置一口以上監測井。六、除掩埋物屬不可燃者外，須設置滅火器或其他有效消防設備。七、其他經中央主管機關公告之事項。」「．．．一般事業廢棄物，得以安定掩埋法處理，其設施應符合下列規定：．．．二、於掩埋場周圍設有圍牆或障礙物。三、有地盤滑動、沈陷之虞者，應設置防止之措施。四、依掩埋廢棄物之特性及掩埋場址地形、地質設置水土保持措施。
五、防止廢棄物飛散之措施。六、其他經中央主管機關公告者。」「衛生掩埋場於每工作日結束時，應覆蓋厚度15公分以上之土，並予以壓實；於終止使用時，應覆蓋厚度50公分以上之砂質或泥質黏土。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第34條第1項、第32條及第35條亦分別定有明文。又「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」復為違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條及第7條所明定。
（二）本件原告係領有乙級許可證之民營一般事業廢棄物處理機構，經被告派員於98年5月5日至其所設置一般事業廢棄物衛生掩埋場稽查，發現該掩埋場之貯存方法及設施有「掩埋面有廢棄物裸露，滲出水自掩埋場周圍圍牆裂縫滲出，且圍牆目視有傾斜、龜裂」等缺失情形，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第52條規定裁處3萬元罰鍰，並限期於98年8月20日前改善完成及於屆期前檢具改善完成證明文件送達被告，否則將按日連續處罰等情，為兩造所不爭執，並有被告98年5月26日雲環廢字第0980003595號裁處書、環境稽查工作紀錄、現場稽查照片等附訴願卷（第19-23頁）可稽。嗣期限屆滿，因原告未檢具改善完成證明文件送達被告，被告乃自98年8月21日起至98年11月4日止派員稽查並當場拍照採證後，依廢棄物清理法第52條規定，按日連續處罰共計81件處分書，每日處罰鍰3萬元。原告對98年10月5日起至98年11月4日止共計29件裁處書（原處分）不服，循序提起本件行政訴訟；至被告98年5月26日雲環廢字第0980003595號裁處書及98年8月21日起至98年10月4日按日連續處分書，因原告未表不服，均已確定等情，亦經兩造分別陳明在卷，並有原處分、送達證書、環境稽查工作紀錄、稽查照片等附於被告所提自98年10月5日起至98年11月4日止按日派員稽查資料卷可稽，洵堪認定。
（三）原告訴稱被告就98年10月3日以前之按日連續處分，原告承認確實沒有完成改善，所以就該部分之裁罰沒有提行政救濟，但自98年10月5日以後，原告已完成改善，被告仍以原處分按日連續處罰，依法無據云云。則查，原告就其已完成改善之主張，雖提出98年7月27日98璟美字第072702號函（本院卷第101頁）、98年8月31日98璟美字第0831號函（本院卷第104頁）、98年9月9日98璟美字第0909號函（本院卷第126頁）、98年9月10日98璟美字第0910號函（本院卷第135頁）98年9月18日98璟美字第0918號函（本院卷第137頁）為證，然原告既自承98年10月3日以前確實沒有完成改善，上開陳報函自不得據以作為改善事實之證明。至原告主張自98年10月5日以後已完成改善，惟本件被告於98年10月5日至同年月9日及98年10月12日至同年11月4日（合計29日）均有前往原告之掩埋場稽查，依其所作稽查紀錄及現場拍攝之照片顯示此期間尚存在掩埋場周圍圍牆仍有水自裂縫滲出之情形，有被告提出之按日稽查資料1冊在卷可參。可見原告並未確實完成掩埋場周圍圍牆龜裂之改善作業，致使期間仍有滲水情事發生；原告遲至98年11月13日始以98璟美字第0813號函檢附系爭掩埋場牆面龜裂已全部補強完竣改善完成之證明文件（照片）送達被告，該函文內容略謂：「主旨：本公司依貴局指示牆面已全面補強完竣，詳如附件說明，函請貴局儘速派員進行檢查，．．．依貴局95年5月26日雲環廢字第0980003595號函辦理，本場牆面龜裂部分已全部補強完畢，．．．請貴局儘速派員檢查，詳如附件照片」。此函所附改善後照片經與被告上開98年10月5日起至98年11月4日止按日派員稽查資料卷所附稽查照片互核以觀，原處分期間（98年10月5日至98年11月4日）系爭掩埋場尚存在周圍圍牆仍有水自裂縫滲出之情形，與前開原告98年11月13日所檢附補強完竣改善完成照片顯然不同，足見原告於98年11月4日前，並未確實完成掩埋場周圍圍牆龜裂之改善作業，致使期間仍有滲水情事發生，應堪認定。又原告係領有乙級許可證之民營廢棄物處理機構，對於其所設置之一般事業廢棄物衛生掩埋場應事先就廢棄物之貯存方法及設施妥為規劃，如於操作期間，因外牆結構體龜裂致滲出水由龜裂處滲出，即屬其設施未符合規定；此觀被告於98年12月10日以雲環廢字第0970006795號函（本院卷第309頁）詢環保署一般事業廢棄物衛生掩埋場於操作期間，底層及周圍鋪設不透水材料破裂，造成滲出水由外牆結構體龜裂處滲出，是否有涉違反廢棄物清理法相關規定；經環保署以97年12月16日環署廢字第0970097558號函（本院卷第308頁）覆一般事業廢棄物衛生掩埋設施，應依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第32條第2款至第6款及第34條規定辦理，如該設施不符規定，應屬違反廢棄物清理法第36條規定益證。準此，系爭掩埋場於95年興建完成，至98年5月份被稽查時僅3年，牆壁即有龜裂滲水情形，顯然設置當時該設施未符合相關法令規範，且原告又未依被告98年5月26日雲環廢字第0980003595號裁處書之限期內將外牆結構體漏水情形改善完成，被告自98年10月5日起至98年11月4日止按日稽查認定原告未完成改善，而以原處分按日連續處罰，並於原告檢齊證明文件送達被告之翌日即98年11月14日起暫停按日連續處罰，即無違誤。
（四）至原告主張在改善期間，原告已努力改善，並非置之不理，被告選擇以最嚴厲的按日連續處罰作為手段，顯違反比例原則部分。按「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」為廢棄物清理法第52條後段所明定。另按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。又本件被告行使廢棄物清理法第52條前段之裁量權限時，依被告訴訟代理人於本院審理時陳稱，其機關內部並未訂定相關之裁罰標準以供遵循，是被告自得針對具體案件之個別情形行使裁量權；且被告訴訟代理人復稱，原告於95年時曾因違反廢棄物清理法第36條規定而被裁罰6千元，被告裁量標準係基於原告自94年開始營運至今違規不斷，因原告係廢棄物掩埋場，對其控管嚴謹度會比較高，才會處予最高的罰鍰額度等語（詳見99年7月8日準備程序筆錄第5頁）等語。參以本院卷（第263-307頁）附之原告遭民眾陳情案件清單，自95年至98年期間原告掩埋場遭陳情案件件數，95年計有14件、96年計有69件、97年計有248件、98年計有38件。準此，被告就原告違法行為，經審酌其目的、手段及對轄內環境衛生造成之影響，依廢棄物清理法第52條前段規定，按日連續處罰最高額罰鍰每日3萬元，尚難指其有逾越權限或濫用權力情事，則依上開說明，本院自應予以尊重。是原告主張原處分不符合比例原則云云，亦不可採。另原告公司係因有其他事由（違反空氣污染防治法）而遭勒令停工，其雖不能再為處理一般事業廢棄物，然關於之前處理之廢棄物，仍應依規定貯存，其設施亦應符合標準，以防止污染環境，此為原告公司處理廢棄物後之作為義務，不因被告對其勒令停工，而有所不同；違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第9條之規定，應指行為人於開工或執業中所產生之污染，經主管機關按日連續處罰，如停工或停業及歇業，不再有污染行為，即停止按日連續處罰之情形，與本件並不相同，故不得引資為原告免罰之依據，併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無可採，則被告以原處分對原告按日連續處罰，並自原告將改善完成之證明文件送達被告之翌日起停止按日連續處罰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一陳述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月16日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年9月16日
書記官黃玉幸