裁判字號：最高行政法院96年判字第1138號判決
裁判日期：民國96年06月28日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決
96年度判字第01138號上訴人甲○○
乙○○丙○○被上訴人南投縣政府代表人丁○○
參加人戊○○上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年10月27日臺中高等行政法院93年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人之母 鄭金妹 （已歿）與他人共有坐落南投縣○○鎮○○段5、9、14、15地號土地參加南投縣第13期南投縣草屯鎮上林市地重劃（農宅改善示範村重劃區），鄭金妹於上開上林段5地號土地上建有相連之二層樓房3棟、平房1棟、鐵架石棉瓦房1座，申請保留其原有3棟建物之分配，經該農宅示範村促進委員會決議按個人所有個別分配。重劃後被上訴人將鄭金妹之土地分配編為上林段530地號土地，嗣重劃土地分配成果經被上訴人以民國77年3月10日投府地劃字第20960號公告，並於77年6月25日投府地劃字第06160號函將土地分配成果囑託南投縣草屯地政事務所（下稱草屯地政事務所）辦理登記。公告期間鄭金妹於77年3月22日提出異議請求重新分配，經被上訴人自77年11月3日起5次召開協調會，均無法獲致結論，而仍維持原分配，上訴人不服，向被上訴人陳情，請求撤銷分配，回復為共有。被上訴人乃以90年12月21日90投府地劃字第90206124號函復上訴人無法照辦。上訴人對之不服，提起訴願，遭內政部訴願決定不受理，上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，亦遭駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院判決就關於上訴人請求撤銷被上訴人77年3月10日
（77）投府地劃字第20960號公告分配南投縣○○鎮○○段○○○○號土地予戊○○之處分及其訴願決定暨命被上訴人應命草屯地政事務所塗銷77年7月16日所為分配該土地予戊○○之所有權登記，回復為上訴人及原土地全體共有人共有部分，並該部分訴訟費用之裁判均廢棄，發回原審。上訴人於原審主張：（一）訴願是否逾期，應依86年間最後裁決當時訴願法第9條第1項規定，以是否於裁決書到達之次日起30日為斷。上訴人之母鄭金妹於市地重劃公告期間以書面異議，經被上訴人多次協調未成，並由被上訴人將本件呈上級機關裁決，惟臺灣省政府86年10月21日府地六字第171027號裁決函從未送達與上訴人，訴願期間無從起算，自不發生訴願逾期問題。再者土地之價值並非純為土地之面積計算而已，地上物、土地坐落位置均影響土地價值，例如土地坐落於省道旁與坐落於巷內之等面積之土地價值不同。鄭金妹所有之土地原位於台三線省道旁，重劃後變成臨巷道，且受訴尚需拆屋還地，而且上訴人土地重劃後臨省道旁剩2米寬土地，如欲使用該地，勢必拆除原有3棟樓房始可建屋，否則只是無法使用之畸零地，權益損失，難以估算。（二）被上訴人明知本重劃案有住戶提出異議，依據法令規定須俟上級機關（前臺灣省政府地政處）裁決始可定案，惟被上訴人未等上級機關裁決，更於將異議案移臺灣省政府裁決後，逕於次日即77年6月25日將重劃結果移草屯地政事務所完成重劃登記，強迫人民接受重劃案分配之事實，亦違依法行政原則。（三）本件土地重劃前，鄭金妹坐落○○○鎮○○段○○號土地之應有部分為30/36，換算其面積為490.83平方公尺；而共有人之一戊○○，於同筆土地之應有部分為266/7200，換算其面積為21.76平方公尺，未達最小分配面積，惟重劃後被上訴人卻分配予戊○○上林段529地號土地（即原上林段5地號土地）92.01平方公尺。戊○○原有21平方公尺之土地，經重劃扣除應負擔比例（27.76%）後剩面積15.72平方公尺，但於重劃後竟受分配92.01平方公尺，被上訴人處分實不合於重劃當時平均地權條例第60條之1、當時都市土地重劃實施辦法（已修正為市地重劃實施辦法）第19條第1項第1款規定。（四）本重劃案重劃前原上林段44地號土地共有人，於重劃後亦維持共有分配於763至768地號土地，惟被上訴人對上訴人經依法令規定提出異議，並經上級機關裁決維持共有，均置之不理，更利用重劃繳納差額地價來增加參加人戊○○重劃後土地面積，應屬違背法令，為此求為判決被上訴人77年3月10日公告之（77）投府地劃字第20960號第13期南投縣草屯鎮上林市地重劃，就坐○○○鎮○○段○○號（即重劃後同段529地號）土地之成果分配處分及91年4月3日台內訴字第0910002598號訴願決定均應予撤銷，並依據行政訴訟法第196條及第8條規定，命被上訴人轉命草屯地政事務所塗銷於77年7月16日因土地重劃，○○○鎮○○段○○號土地分配之所有登記，回復為上訴人及其他共有人共有。
二、被上訴人則以：（一）按草屯鎮上林市地重劃區，係由農宅示範村計畫經都市計畫變更為住宅區，而轉變成為市地重劃，其計畫目的為全面整理地籍與解決土地共有之問題，其情況確屬特殊，是故重劃工作皆尊重該農宅示範村促進委員會之決議辦理。開始施工及村民共有之土地予以個別分配並土地分配寬度與地價之決定，均依據該促進委員會第2次會議之決議辦理，嗣後於土地分配公告前，被上訴人並以77年1月25日77投府地劃字第2487號函請重劃區內各土地所有權人依據當時都市土地重劃實施辦法第19條第1項第4款規定，提出分配為個別所有之申請，上訴人參與重劃之土地，亦係依據上述決議及當時(77年3月)都市土地重劃實施辦法第19條、平均地權條例第60條之1規定分配之，並無不合。另如依上訴人所請撤○○○鎮○○段○○○○號土地之原處分，回復重劃○○○鎮○○段○○號土地之共有狀態，則其餘之共有人計25人所分配之29筆土地（含上訴人所分配○○○鎮○○段○○○○號土地）勢必重新核計再按各人原所有應有部分比率分配在重劃後之該29筆土地，如此將造成更多紛爭與異議。（二）上訴人所有建於重劃○○○鎮○○段○○號等4筆土地上之3棟建物，係未徵求其他共有人之同意而興建之房屋，如再合併為共有，其他共有人中將來建築時，必須取得上訴人之同意始能建築，顯然有失公平。上述相關之土地29筆土地所有權人原有25人，重劃後土地經交換分合後，除少數幾筆尚有兄弟共有外，其餘已分配為個人所有，嗣經十多年間，經繼承或買賣移轉，目前土地所有權人大多數已非原來之所有權人。又該共有土地非集中分配，其鄰近皆無抵費地可資調整，而且現今多已完成建築使用，要重新合併為共有確有困難，因此為維護多數人之權益與公平，仍以維持原分配為宜。況且參與重劃之土地係將其所有參加重劃之土地交換分合計算負擔後始予分配，上訴人只對其所有坐○○○鎮○○段○○號1筆土地提出異議及要求再分配為共有，顯然只對自己有利部分提出異議與要求，另外對同段9、14、15地號等3筆土地皆未考量，為求公允，被上訴人駁回上訴人陳情將南投縣○○鎮○○段○○○○號土地撤銷分配，回復為原共有，並無不當。況上訴人參與重劃之土地，均悉數予以交換分合計算負擔後集中分配為一筆，其負擔亦與其他所有權人相同，並無分配畸零地及分配不足有損害其權益情事等語，資為抗辯。
三、參加人則以：（一）被上訴人於77年3月10日公告之重劃分配結果，雖經鄭金妹於公告期間異議，並經被上訴人多次召開協調會，協調不成，仍維持原分配，於77年6月25日將土地分配成果囑託草屯地政事務所辦理登記完畢，迄今已經14年餘，依修正前訴願法第5條、第9條或現行訴願法第14條第1項規定，顯已逾提起訴願之30日期間。次按被上訴人90年12月21日90投府地劃字00000000號函內容觀之，僅係被上訴人將本件事實經過予以函告，核屬觀念通知，並非一新的行政處分。且該函僅係被上訴人未依上訴人陳情之內容辦理而函復說明理由而已，並非被上訴人對於上訴人依法申請之案件予以駁回，且被上訴人未依上訴人陳情辦理，亦未因而造成上訴人之權利或法律上利益受違法損害，是上訴人請求被上訴人命草屯地政事務所塗銷登記之行政處分，未合於課予義務訴訟之起訴要件。（二）參照本院89年度判字第1975號判決，可知按重劃分配係一種土地產權之重新調整，法令雖對重劃分配有原則性之規定，惟實際分配結果仍端賴辦理分配人員之設計，即主辦機關仍有裁量餘地。本件上訴人陳情其土地重劃後分配不公，惟其分配位置係因鄭金妹不願拆除既有之二層樓房，致需將其位於他處之土地合併分配於重劃前上林段5地號土地上。其應有部分換算得之土地面積扣除重劃負擔後，僅能保留其二層樓房及其樓房旁寬2.45公尺之空地，且本區因無費用負擔，故全區並無留設抵費地可供調節分配，衡諸本件實際之土地分配，以分配設計立場而言，並無違法或不當之處；經上訴人異議多次協調結果，參與重劃人、重劃促進委員會均無法提出更好之分配方案。再者，鄭金妹於重劃前在地號土地上之3棟建物，據共有人指陳，於建築時並未徵求其他共有人之同意，如再將所有權併為共有，尚未建築之共有人將來建築時，反而必須取得鄭金妹之同意，始得建築，就共有土地使用而言，顯有失公平。又如再合併分配土地為共有，相關之共有人數多達32人，勢必造成更多之異議與紛爭，不符農宅改善示範村計畫之目的，更有執行上之困難。基於上述理由，被上訴人於辦理本南投縣第13期上林市地重劃業務，就重劃區內多數所有權人之整體考量，及分配之公平性，尚屬合情、合理、合法。另本件重劃分配結果公告並完成登記至今已超過14年，部分土地已申請建築使用，被上訴人未將本件土地分配為共有，實係為維護大多數共有人權益所採取之措施，於法並無不合。（三）參加人所有之土地，係坐○○○鎮○○段5、6、15地號（重劃前）3筆土地，其中該5地號土地面積為0.589公頃，其應有部分266/7200，換算其面積為21.76平方公尺；其中6地號土地面積為0.0742公頃，其應有部分為2666/12000，換算其面積為164.85平方公尺；15地號土地面積為0.1600公頃，其應有部分26/9600，換算其面積為44.34平方公尺；其中5、15地號2筆土地得分配面積，固未達最小分配面積之標準，然6地號土地之得分配面積部分，已達最小分配標準，未達最小分配標準之2筆土地部分，依當時都市土地重劃實施辦法第19條第1款之規定，自應列入已達最小分配面積之土地內為計算，是參加人所有之3筆土地自得列入重劃土地分配。又本件重劃區內之土地，為公共設施等之負擔比率為
28.26%，是其分配率為71.74%，而戊○○之原有土地面積
170.67平方公尺，依該71.74%之分配率應為165.67平方公尺，參加人於分配後已補繳差額現金新臺幣（下同）19,665元，是上訴人指稱參加人不得列入重劃分配而單獨取得所有權云云，誠屬無稽等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人之被繼承人鄭金妹原與他人共有坐落重劃○○○鎮○○段5、9、14、15地號4筆土地，參與被上訴人辦理之上林市地重劃，於分配結果經被上訴人以77年3月10日（77）投府地劃字第20960號公告期間內，鄭金妹對系爭土地之分配結果提出異議，經被上訴人調處不成，由上級主管機關前臺灣省政府地政處兩次裁決，最終於86年間裁決，認為系爭土地之重劃分配結果並無不合。上訴人或鄭金妹未於裁決後隨即提起訴願，至90年12月12日始由上訴人向被上訴人陳情，請求撤銷系爭土地之重劃分配，回復為共有，經被上訴人以90年12月21日90投府地劃字第90206124號函復無法照辦，上訴人對被上訴人之函復於91年1月4日提起訴願，應認係上訴人對分配結果不服，惟被上訴人並未將前臺灣省政府地政處86年10月21日86府地六字第171027號裁決函送達上訴人，其訴願期間無從起算，上訴人於91年1月4日提起訴願，應認並未逾越訴願期間。（二）依平均地權條例第56條第1項規定意旨，土地重劃乃政府為促進土地建築使用或為開發新都市、新社區之需要所施行之土地政策。因此，實施土地重劃時，應以顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益為原則，不以專為滿足某一人或少數人之意願為目的；即不容特定人一己願否接受之主張，而有所遷就或變化。另按重劃分配係一種土地產權之重新調整，法令雖對重劃分配有原則性之規定，惟實際分配結果仍端賴辦理分配人員之設計。況每宗土地以個別所有為原則，共有為例外，且依上開法條所規定調整分配之精神，亦以個別分配及集中合併分配為原則。本件草屯鎮上林市地重劃區，係由農宅示範村計畫經都市計畫變更為住宅區，而轉變成為市地重劃，其計畫目的為全面整理地籍與解決土地共有之問題，其情況確屬特殊，是故重劃工作皆尊重該農宅示範村促進委員會之決議辦理。開始施工及村民共有土地予以個別分配並土地分配寬度與地價之決定，均依據該促進委員會第2次會議之決議辦理，嗣於土地分配公告前，被上訴人並以77年1月25日77投府地劃字第2487號函請重劃區內各土地所有權人，依據當時都市土地重劃實施辦法第19條第1項第4款規定，提出分配為個別所有之申請。鄭金妹就其參與重劃之土地，申請保留其原有3棟建物之分配，即係依據上述決議辦理分配。（三）鄭金妹所有坐落重劃○○○鎮○○段5、9、14、15地號等4筆土地，其應有部分換算得之面積合計為0.083628公頃，以該重劃區配回率71.74%計算，扣除負擔後應分配面積為0.059988公頃，因鄭金妹於該5地號土地上有3棟建築物，其參與土地重劃時，申請保留該3棟建物，故為土地分配時，乃依鄭金妹要求，分配於重劃後之同段530地號土地，面積0.059986公頃，另領取差額地價121元。而參加人所有坐落重劃○○○鎮○○段5、6、15地號等3筆土地，其應有部分換算面積合計為0.023095公頃，扣除負擔後應分配面積為0.016567公頃，因戊○○於該5、15地號土地之應分配面積，未達最小分配面積之標準，而該6地號土地之應分配面積達最小分配面積之標準，自應列入已達最小分配面積之土地而合併分配，實際分配於重劃後同段523地號土地，面積0.007866公頃，分配於重劃後同段529地號土地，面積0.009201公頃，另繳納差額地價19,665元。經核鄭金妹及參加人所受分配，與當時平均地權條例第60條之1及都市土地重劃實施辦法第19條第1項第1款之規定，並無不合。上訴人重劃後分配之上林段530地號土地臨草溪路（省道台三丙）面寬18.05公尺，已超過4公尺，均符合草屯鎮上林農宅示範村促進委員會於76年2月6日第2次會議討論事項第1案決議②「重劃區內建築基地面寬靠草溪路為四公尺寬‧‧‧」，及臺灣省畸零地使用規則第3條第1項第1款「正面路寬超過十五公尺至二十五公尺最小寬度四公尺」之規定。至於上訴人主張扣除3間樓房面寬15.8公尺後，僅剩2.25公尺寬一節，乃係上訴人如何使用該建物外剩餘土地之問題，就整筆土地而言，上訴人重劃後分配之土地並非無法使用之畸零地。從而，被上訴人所為之重劃分配公告處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。又本件被上訴人重劃公告之處分，草屯地政事務所已於77年7月16日依被上訴人函登記完畢，即該處分已執行完畢，而上訴人提起撤銷重劃公告之處分，既應判決駁回，上訴人主張依行政訴訟法第196條之規定，命被上訴人轉命草屯地政事務所塗銷於77年7月16日因土地重劃就○○○鎮○○段○○號土地分配之所有登記，回復為上訴人及其他共有人共有之請求，即屬無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「重劃後土地分配之位置，應按重劃前原有土地相關位次分配於原街廓且面臨原路街線為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積均已達最小分配面積標準者，應逐宗個別分配；其未達最小分配面積標準部分，應以應分配之面積較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地。二、‧‧‧四、分別共有土地，共有人依其應有部分計算之應分配面積已達最小分配面積標準且經全體共有人同意個別分配者，得分配為個別所有；其未達最小分配面積標準者，仍分配為共有。五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫及土地分配者，按原有位置分配之。六、‧‧‧」「分別共有土地依前項第四款分配後，辦理重劃機關應通知未同意之共有人得於重劃分配結果公告期間內提出異議，其未異議者，於公告期滿時即告確定，其提出異議者，辦理重劃機關應予調解，調解不成立時，仍分配為共有。」為行為時都市土地重劃實施辦法第19條第1項第1款、第4款、第5款、第2項所明定。次按房屋不能脫離土地而獨立存在，且房屋所有權人一經以興建房屋之方式占用其所在土地，則房屋所有權人以外之他人，除占有房屋外，已無法就該土地為占有，是苟單獨所有之房屋所在土地原屬分別共有，其所有權人欲以取得該房屋所在土地之所有權之方式，使房屋得以合法存於該土地上，自應以取得該土地之單獨所有權方式為之。而於土地重劃場合，共有土地上之房屋之單獨所有權人，如欲其房屋得以合法繼續存於該土地上，自應以受分配該土地之單獨所有權方式為之。經查：（一）本件原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、本重劃案被上訴人不僅於報請上級機關裁決後，在未獲上級機關裁決前，逕命草屯地政事務所為重劃分配之登記。復於上級機關裁決後仍繼續向上級主管機關請求裁決（86年），被上訴人前後所為之行為不僅有違正當行政程序及誠實信用原則，且違反人民對政府依法行政（現行行政程序法第4條）之正當信賴，原審未予審酌注意。２、按當時都市土地重劃實施辦法第19條第2項規定「分別共有之土地依前項第四款分配後，辦理重劃機關應通知未同意之共有人得於重劃分配結果公告期間內提出異議。其未提出異議者，於公告期滿時即告確定，其提出異議者，辦理重劃機關應予以調解，調解不成時仍分配為共有。」及現行市地重劃實施辦法第35條第4項規定「但分別共有之土地依上開辦法第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」惟原審對本項分別共有土地分配原則隻字未提，有違行政程序法第9條規定。３、原審判決理由不當參照最高行政法院89年度判字第1975號判決，該案係地主「要求原有位置超配」，與本件上訴人訴求分別共有土地依法分配為共有者不同；因分配為共有，共有人土地面積無增減，且上訴人所求前經臺灣省政府77年裁決有案，且係法律所明定，上訴人係請求依法行政，原判決有違公平正義原則及憲法第15條人民財產權之保障。４、上訴人要求依法分配共有為法律所明定（都市土地重劃實施辦法第19條第2項、臺灣省政府77年裁決），且本重劃案重劃前原上林段44地號土地之共有人，於重劃後亦維持共有分配於763至768地號土地，重劃分配為共有亦有前例，被上訴人卻利用重劃來增加參加人之土地面積，有違現行行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。原判決雖稱「均依據該促進委員會第2次會議之決議辦理」，惟該委員會成立依據、宗旨為何，未見法律規定，則其決定牴觸當時都市土地重劃實施辦法第19條第2項規定及平均地權條例第60之2條規定（分別共有土地重劃異議，應移上級機關裁決，並依裁決內容辦理）時，應為無效之決定等語。（三）惟查：１、鄭金妹於本件重劃實行分配前，曾向被上訴人申請保留興建於重劃前上林段5地號土地上之二層樓房而受分配，另鄭金妹就系爭5地號土地之應有部分為30/36等情，為原審依法認定之事實。則依前開說明，應認鄭金妹關於其所主張分配方法之真意，乃請求就該二層樓房所在原屬分別共有之土地，分配予其由其單獨所有，否則，若謂其意為就該土地仍分配為維持共有，如何維持其房屋之合法存在於共有土地上。又鄭金妹既已表示同意就原共有之土地分配為單獨所有，亦即同意就原共有土地分配為單獨所有者，其應有部分已逾該土地應有部分2/3，被上訴人依鄭金妹之申請，將該部分土地分配與鄭金妹而成其單獨所有，經核即與當時都市土地重劃實施辦法第19條第1項第1款、第4款、第5款規定無違。又因鄭金妹係同意分配為單獨所有之人，則本件分配並無都市土地重劃實施辦法第19條第2項之適用，無於調解不成立後仍分配為共有之問題。上訴人主張被上訴人應將本件土地分配予原共有人維持分別共有云云，並不足採。２、上訴人其餘上訴意旨，係基於其母鄭金妹原不同意就原共有土地分配為單獨所有之事實所為論述，此項前提事實既非真正，其上訴理由，即失其依據，而不足取。３、基上所述，本件原判決並無不適用法規、違反信賴保護原則、誠信原則及依法行政原則等違法情形，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年6月28日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年6月28日
書記官阮桂芬