裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第220號判決
裁判日期：民國95年09月12日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
臺北高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00220號原告榮發交通有限公司代表人甲○○（董事長）被告臺北市政府交通局代表人 林志盈 （局長）訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服臺北市政府中華民國95年1月23日府訴字第09572688200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
（一）本件緣起於原告所有H2-505號營業小客車（下稱系爭車輛），於民國（下同）89年4月15日14時40分，在臺北市市○○道與林森北路路口，遭臺北市政府警察局交通警察大隊直屬第三分隊警員查獲駕駛人 雷耀華 無執業登記證駕駛上開車輛，除開立舉發違反道路交通管理事件通知單舉發雷耀華外，並由臺北市政府警察局開立89年4月15日北市警交字第011291號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發原告，案移被告查明原告所有系爭營業小客車，交由雷耀華駕駛，其確無執業登記證，乃以89年5月22日北市（交）監四字第004388號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱89年5月22日處分書)，處原告新臺幣（下同）9,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以89年9月
6日府訴字第8908204200號訴願決定書決定駁回後，提起行政訴訟，經本院以90年5月29日89年度簡字第76號判決駁回，原告提起上訴，亦經最高行政法院以91年8月15日
91年度裁字第796號裁定駁回上訴確定。其後原告聲請再審，亦遭最高行政法院以92年8月7日92年度裁字第1075號裁定駁回其再審之聲請在案。
（二）嗣原告於93年2月20日執被告92年11月28日北市交三字第09234895900號函（下稱系爭92年11月28日函），向被告請求依行政程序法第128條重開行政程序，撤銷原處分，經被告以93年3月8日北市交監字第09330860400號函復稱：系爭92年11月28日函部分，係為釐清汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款「對所屬車輛及其駕駛人應負管理責任」執行層面，有關計程車駕駛人與交通公司間責任歸屬問題，此乃針對法令執行面之釋義，而並未影響89年5月22日罰鍰處分違規事實之正確性，查系爭92年11月28日函說明三略以：「至於已裁處罰鍰之未結案件符合前揭情形者，可否撤銷處分甚而溯及既往乙節，業經交通部函復略以：『以往執行方式並未違反法規規定交通公司應善盡管理責任之意旨，故為維護法律秩序安定，對於業已確定之行政處分，自不宜變更原處分，亦不發生返還已繳罰鍰之問題』在案。」否准原告之申請。原告對被告上開93年3月8日北市交監字第09330860400號函（下稱93年3月8日函）不服，分別於93年3月30日、同年5月6日及6月21日具函向被告申請依行政程序法第128條重開行政程序，經被告後以93年4月14日北市交監字第09331547500號函、93年5月18日北市交監字第09332196600號函及93年
6月30日北市交監字第09332987200號函否准原告之請，原告仍有不服，乃於93年8月6日提起訴願，經訴願機關認被告始誤認93年3月8日函僅屬觀念通知之性質，嗣又認該處分僅為重複處分性質，而未先審究原告是否符合行政程序法第128條第1項所定程序重新開始之法定事由，又縱認被告以93年3月8日處分已有否准原告申請依行政程序法第128條第1項重新開始行政程序之意思，惟依該處分內容並未說明原告究竟如何不符合行政程序法第128條第1項各款之要件，答辯書亦未見具體說明，其處分亦有理由不備之違誤，而以94年3月16日府訴字第09405232
200號訴願決定書撤銷被告93年3月8日函，命其另為處分。被告重核後認89年5月22日處分書並非屬具有持續效力之處分，本件亦無發生新事實或新證據之情形，與行政程序法第128條規定之要件不符，乃以94年4月25日北市交監字第09437235100號函（下稱原處分）否准原告程序再開之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、89年5月22日處分書為具有持續力之行政處分，且於作成後發生得以使原告據以依行政程序法第128條規定申請重開程序之新事實及新證據：
（1）行政程序法第110條第1項「書面之行政處分自送達相對人…使其知悉起，依送達、通知或使其知悉之內容對其發生效力。」意即行政處分原則上經行政機關通知而成立，並同時發生拘束性效力，包括內部行政機關承認，接受或實現該處分內容之權利與義務，即發生實質確定力，既已跨出行政內部領域且已到達相對人，因該處分而獲有權利或負擔義務，相對人之法律地位被具體化，並創設明確之法律關係，產生外部效力，倘相對人未表示不服或表示不服經通常救濟程序，則該處分對相對人已告確定，即發生形式確定力；惟行政處分之確定力與法院判決之確定力，性質上概念不同，為免混淆裁逐漸發展為學說上所謂形式的存續力與實質存續力，並取代確定力用語。而此種存續力之理念亦表現於行政程序法第110條第3項之特徵「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政處分一經作成後，在未經有權機關撤銷或確認無效，或因其他事由而失效之前，當事人或關係人皆應承認該處分之存在並受其拘束。而其基本思想在於行政處分作為國家公權利規制之手段，所應具有之拘束性與持續性，且應保有法規之存續性。
（2）本件89年5月22日處分書經作成、送達，開始發生效力，而且不能再以通常救濟程序加以撤銷、廢止或變更，則該處分對原告發生形式存續力，就被告而言，其不受形式存續力之拘束，仍得依法予以撤銷、廢止或變更。本件被告作成系爭92年11月28日函，原告自得據此依行政程序法第
128條第1項第1款之規定申請重開程序，與該處分是否屬金錢給付之行政罰處分無涉。
（3）又89年5月22日處分書作成時，系爭92年11月28日函縱尚未存在，惟該函所列示之監理責任內容，如制式契約中載明不得交予第3人駕駛之事實、公司明顯處張貼公告之事實（76年起已設置）、查證駕駛具備有效職業駕照及執業登記證之事實（86年貼紙標示於車內）、查詢駕駛人資料並書面通知駕駛執照使用狀況及執業登記證審驗，事涉個人電腦資料保護未便處理之事實外，於被告作成處分前皆已存在之事實，意即原告當時對駕駛人 陳奕彰 已履行上述要件監管注意義務，倘被告作成處分時即依系爭92年11月28日函所載認定方式進行客觀證據之採用，將影響89年5月22日處分書所依據之基礎事實之真實性，亦即如經被告斟酌可受較有利之處分，故與行政程序法第128條第1項第2款程序要件相符。
（4）末查本件亦具有行政程序法第128條法第1項第3款所謂「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由」，亦即該當於行政訴訟法第273條「…十三、當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。…」規定，系爭92年11月28日函即為經原告發現漏未斟酌之證物，並得為89年5月22日處分書救濟程序中之新攻擊防禦方法，故得以此認為上述規定之再審事由，並據以申請重開程序。
２、原告聲明基於以上陳述申請重開程序之法定原因及其理由，請求撤銷原處分，如為有理由，則89年5月22日處分書有情事應予撤銷，理由如下：
（1）原處分以原告並未僱用訴外人雷耀華，故不適用汽車運輸業管理規則第91條第1項，惟被告於系爭92年11月28日函則認定原告將系爭車輛交予無執業登記證之雷耀華駕駛，違反運輸業管理規則第91條第1項第5款之規定，進而維持89年5月22日處分書，然事實上原告並未僱用雷耀華，亦從未交付系爭車輛予雷耀華駕駛，被告未詳加舉證，據以處分原告，認定事實即有錯誤，又原處分適用法令顯有矛盾，足以影響89年5月22日處分書所依據基礎事實之真實性。又被告明知該車非原告所有，其既在原處分認定原告並未僱用雷耀華，則原告又如何將非原告所有之系爭車輛交由非原告僱用之人進行駕駛營業，而被告認定原告交付系爭車輛予雷耀華之事實顯與上述理由矛盾。
（2）再者，原告未僱用雷耀華既為兩造所不爭，詎被告於89年5月22日處分書作成後，另於92年3月25日作成北市交監四字第4661號函（下稱92年3月25日處分書）以原告僱用駕駛人雷耀華而未向核發營業小客車駕駛人執業登記之警察機關辦理申報，違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第
5款及第6款再裁處罰鍰9,000元；顯見被告就本件事實之認定前後矛盾，遑論適用法律。
（3）末查本件89年5月22日處分書所認定之事實，涵攝至系爭92年11月28日函之規範義務，則原告對所屬駕駛人之注意義務已達到系爭92年11月28日函執行層面所要求之要件，並以通常之注意力為標準，而其注意義務亦僅能以能注意者為限，若其能力所不及，猶責其注意，亦屬強人所難；換言之，被告於94年6月16日及8月17日訴願答辯書中所稱：「原告與駕駛人既存契約關係，須確實加以督促，卻在交付予車輛之後，即不聞不問；依照契約所賦予之權利…即予終止契約，只要原告確實加以督促，在正常情況下，是可以期待陳奕彰不將車輛交予無有效執業登記證之駕駛人駕駛。」惟原告已滿足系爭92年11月28日函之相關實體要件，並未疏忽防止違規事實之發生，而陳奕彰仍將系爭車輛交予無有效執業登記證之駕駛人駕駛，原告本於善良管理人未能預見交付行為之可能性，既已與期待可能性有違，則被告之陳述顯強人所難能。
（4）被告所列舉本院92年7月11日91年度訴字第5211號、92年12月25日92年度訴字第238號及高雄高等行政法院92年12月24日92年度訴字第865號等判決之意旨，其案例事實與本件處分迥異，要難參酌。
（二）被告主張之理由：
１、按行政程序法第128條第1項規定「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」，又行為時公路法第77條第1項前段規定：「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法及依本法所發布之命令者，除本法另有規定外，處3000元以上
3萬元以下罰鍰。」汽車運輸業管理規則第91條第1項規定：「經營計程車客運業應遵守左列規定…五、對所屬車輛及駕駛人應負管理責任。」第137條第1項規定：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」
２、次按所謂「有持續效力之行政處分」，係指用以設定或變更持續相當期間之法律關係之行政處分，如公務員之任命、歸化及營業許可等，而本件89年5月22日處分書屬課予違反行政法上義務之人民有繳納一定金額罰鍰義務之行政處分，為一次之遵守、執行或法律形成而完結之行政處分，非屬持續性之行政處分，況訴願機關95年1月23日府訴字第09572688200號訴願決定略謂「經查本件原告請求撤銷之89年5月22日罰鍰處分為關於金錢給付之行政罰，並非具有持續效力之行政處分」，是89年5月22日處分書並非具持續效力之行政處分，自不符行政程序法第128條第1項第1款規定要件。原告稱89年5月22日處分書因業經訴願、行政訴訟等判決駁回，已產生形式及實質確定力，故屬持續性之行政處分，應符合行政程序法第128條第1項第1款規定云云，自無可採。
３、本件系爭92年11月28日函除就汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款規定執行層面之責任釐清，屬法律適用層面之問題外，其「以往執行方式並未違反法規規定交通公司應善盡管理責任意旨，故為維護法律秩序安定，對於業已確定之行政處分，自不宜變更原處分，亦不發生返還已繳罰鍰之問題」，已揭示系爭92年11月28日函向後發生適用效力之意旨，並未對業已確定行政處分產生變更之情形；況行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言；系爭函示既非89年5月22日處分書作成當時業已存在，亦非屬未經斟酌之事實或證據，即與前揭行政程序法第128條第1項所定要件不符，原告自不得藉此申請重開行政程序，另原告認系爭92年11月28日函因就交通公司對駕駛人之管理責任有較新規範，係屬未經斟酌之證物，可用以佐證89年5月22日處分書所主張之事實，而認其為新事實及新證據云云，亦無理由。
４、至原告稱系爭車輛非其所有，表示雷耀華即非原告之駕駛人，如何能將車輛交給非原告之駕駛人及未僱用之人駕駛營業云云。按系爭車輛係以「駕駛人自備車輛參與經營」方式與陳奕彰簽訂自備車輛參與經營契約，並以原告名義領取車牌及行車執照，原告即為系爭車輛行照上所登記之車輛所有人，自須依汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款規定善盡計程車客運業者之管理責任，縱如原告所稱未僱用雷耀華，惟卻有系爭車輛交由無執業登記證之訴外人雷耀華駕駛並遭當場稽查舉發違規之情形發生，顯見原告並未依前揭規定對所屬車輛及駕駛善盡管理義務；又原告前於89年6月19日訴願書理由二提及：「原告自88年11月17日與駕駛人簽訂契約書就H2–505號營業小客車駕駛人 陳弈彰 營業往來，尚未發現駕駛人違反法律之處，車輛亦無任何不當之處。」卻在本件起訴狀中陳稱：「駕駛人陳奕彰均未能履行契約義務，成為失聯之車輛。」原告論述不僅前後矛盾，顯見其對系爭車輛及駕駛人未盡管理責任之事實更為明確。此外，原告又稱其已於公司明顯處張貼公告（76年已設置）、查證駕駛備具有效職業駕照及執業登記證（86年貼紙標示於車內）及查詢駕駛人資料並書面通知駕駛執照使用狀況及執業登記證審驗云云云，欲證明其已盡注意義務。惟查，本件原告係於88年11月17日與陳奕彰簽訂契約，豈能未卜先知先於86年就將貼紙標示於系爭車輛內；又原告前於94年5月25日訴願書所檢附已於系爭車輛內張貼警示貼紙之照片，其拍攝日期為89年10月20日，晚於違規日（89年4月15日），其以事後拍攝之照片自不得證明其已善盡管理責任。又本院89年度簡字第76號判決揭示「原告本應注意遵守上開法令規定，及依照契約所賦予之權利，督促陳奕彰於僱用他人輪替駕駛時，須以持有效執業登記證及職業駕照者為限，並應先徵得原告同意，否則即予終止契約」、「原告與陳奕彰既存有契約關係，只要原告確實加以督促，在正常的情況下，是可以期待陳奕彰不將車輛交予無有效職業駕駛執照及營業小客車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛，詎原告於將系爭車輛交由陳奕彰駕駛後，即不聞不問，任由陳奕彰交付不具有效執業登記證者雷耀華駕駛，足見原告顯未盡其管理及監督之注意義務，對本件車輛由不具營業小客車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛之違章事實，自難辭其過失之責。」更顯示原處分並無不當。
理由
一、原告起訴主張：本件89年5月22日處分書對原告發生形式存續力，而被告嗣後作成系爭92年11月28日函，使89年5月22日處分書所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更，又倘被告作成處分時即依系爭92年11月28日函所載認定方式進行客觀證據之採用，將影響89年5月22日處分書所依據之基礎事實之真實性，如經被告斟酌可受較有利之處分，而系爭92年11月28日函則為原告所發現漏未斟酌之證物，並得為89年5月22日罰鍰處分救濟程序中之新攻擊防禦方法，故得以此認符合行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，原告自得據此依行政程序法第128條第1項第1款至3款之規定申請重開程序，為此提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：本件89年5月22日處分書並非具持續效力之行政處分，原告所請不符行政程序法第128條第1項第1款規定要件。又92年11月28日函已揭示該函向後發生適用效力之意旨，並未對業已確定行政處分產生變更之情形，與行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」規定不符；又系爭92年11月28日函既非89年5月22日處分書作成當時業已存在，即非屬未經斟酌之事實或證據，故亦與前揭行政程序法第128條第1項第3款所定要件不符，原告自不得藉此申請重開行政程序等語，資為抗辯。
三、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有臺北市政府警察局89年4月15日北市警交字第011291號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、臺北市政府89年9月6日府訴字第8908204200號訴願決定書、94年3月16日府訴字第09405232200號訴願決定書、本院90年5月29日89年度簡字第76號判決、最高行政法院91年8月15日91年度裁字第796號裁定、92年8月7日92年度裁字第1075號裁定、被告89年5月22日北市（交）監四字第004388號處分書、92年11月28日北市交三字第09234895900號函、93年3月8日北市交監字第09330860400號函等件附95年1月23日府訴字第0957268820
0號訴願案卷、93年4月14日北市交監字第09331547500號函、93年5月18日北市交監字第09332196600號函及93年6月30日北市交監字第09332987200號函等件附94年3月16日府訴字第09405232200號訴願案卷可稽，堪信為真實。
四、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」為行政程序法128條第1項第1款至第3款所明定，是行政處分相對人依上開規定於法定救濟期間經過後，向行政機關申請程序重新進行，自應符合上開規定第1項第1至第3款規定始得為之，自不待言。經查：
（一）行政處分是否具持續效力，以該行政處分是否設定或變更持續相當期間之法律關係為斷，如行政處分因一次之遵守、執行或法律形成而完結，即屬無持續效力之行政處分。而本件系爭89年5月22日處分書乃對原告所為違反汽車運輸業管理規則之違章行為，裁處9,000元罰鍰，上開行政處分因一次之遵守、執行即告完結，揆諸上開說明，自不具持續效力，從而，原告對系爭89年5月22日處分書申請程序重新進行，核與行政程序法128條第1項第1款規定即有未合，原告訴稱系爭89年5月22日處分書具持續力，合於行政程序法128條第1項第1款程序重新進行之規定云云，核無可採。
（二）次按行政程序法128條第1項第2款所指「發生新事實」係指事實狀況變更，或指原存在於處分決定作成之時，對決定之作成具有重要性之事實其後已不存在，或作成決定後發生對決定具有重要性之新事實而言。至於「發現新證據」則係指各種可據以證明事實之存否或真偽之認識方法而言。經查，本件系爭89年5月22日處分書屬無持續效力之行政處分，其合法性取決於作成時之事實及法律狀況。本件原告「未對所屬車輛及其駕駛人善盡管理責任」之違章事實迄未生變動，而系爭92年11月28日函僅為被告所揭示日後有關計程車駕駛人與交通公司間責任歸屬之認定辦法，與原告89年間遭被告以89年5月22日處分書裁罰之違章事實無涉，該函既非屬系爭89年5月22日處分書決定後發生對決定具有重要性之新事實，亦非供證明原告「未對所屬車輛及其駕駛人善盡管理責任」違章事實之存否或真偽之用，核與行政程序法128條第1項第2款發生「新事實」或發現「新證據」不合，是原告就此所稱各語，亦無可採。
（三）又行政訴訟法第273條「…十三、當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。…」規定所稱「證物」，係指證書及與證書有相同效用之物件或勘驗物而言。惟系爭92年11月28日函係被告所揭示之計程車駕駛人與交通公司間責任歸屬認定方法，非用供證明訟爭原因事實之證書及與證書有相同效用之物件或勘驗物，核非屬行政訴訟法第273條第1項第14款所稱之「證物」，從而，原告以系爭92年11月28日函即為經原告發現漏未斟酌之證物，具有相當於行政訴訟法27
3條第13款所定再審事由，進而申請程序重新進行云云，自無可取。
五、綜上所述，本件原告依行政程序法第128條第1項第1至第
3款之規定申請程序重新進行，核無理由，原處分予以否准，其認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件因事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年9月12日
第一庭法官周玫芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國95年9月12日
書記官何閣梅