裁判字號：臺灣苗栗地方法院101年訴字第318號民事裁定
裁判日期：民國102年10月29日
裁判案由：清償借款
臺灣苗栗地方法院民事裁定101年度訴字第318號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 王詠卉
陳榮光 侯水深 律師被告 陳萬宗 訴訟代理人 宋國鼎 律師
李宣毅 律師被告 陳文和 （兼 陳當坤 之承受訴訟人）上列2被告共同訴訟代理人 劉繼蔚 律師被告 陳金枝 （即陳當坤之承受訴訟人）
住苗栗縣竹南鎮大厝里22鄰香山厝14之
12號 顏陳碧玉 （即陳當坤之承受訴訟人）
住臺中市○區○○○街○巷○號5樓之1居苗栗縣○○鎮○○里○○鄰○○路○○號 陳秀英 （即陳當坤之承受訴訟人）
住桃園縣中壢市○○里○○鄰○○路○段
○○○巷○○號10樓 陳怡臻 （即陳當坤之承受訴訟人）
住桃園縣桃園市○○街○○號2樓居苗栗縣竹南鎮○○里00鄰○○○00號 陳秀美 （即陳當坤之承受訴訟人）
住苗栗縣○○鎮○○里○○鄰○○街○段
○○巷○○弄○號上列當事人間清償借款事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺中高等行政法院。
理由
一、原告主張略以：被告陳萬宗邀同陳當坤（於本件訴訟進行中之民國102年4月23日死亡，嗣由繼承人即被告陳文和、陳金枝、顏陳碧玉、陳秀英、陳怡臻、陳秀美等人承受訴訟）、被告陳文和擔任連帶保證人，於87年10月22日與原告簽立「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱系爭貸款契約），向原告借款新臺幣（下同）609,032元，詎被告陳萬宗僅償付本息至88年12月29日，尚積欠原告本金590,166元及利息、違約金未清償，爰依系爭貸款契約之約定，請求被告等人連帶給付借款本金暨其利息及違約金等語。被告則略以：普通法院即本院就本件訴訟並無受理訴訟權限，應由行政法院審判，爰聲請裁定移送行政法院等語，資為抗辯。
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2項、第3項定有明文。又公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政訴訟法第2條、行政程序法第
135條亦分別定有明文。雖行政程序法第135條於90年1月
1日始生效施行，惟關於「公法契約」、「行政契約」之概念，前已迭經司法院大法官釋字第324號（82年7月16日）、第348號（83年5月20日）肯認在案，是現行行政程序法第135條僅係立法者依大法官解釋之意旨，予以具體確認而已，非謂於90年1月1日前並無公法契約（行政契約）適用之餘地。又㈠公法與私法之區別標準，目前通說係採「新主體說」（又稱特別法規說），亦即以法規之適用主體為標準。若某法規之規範主體僅以國家或其他公權力主體為對象者，則該法規為公法；反之，任何人均得為某法規之主體時，則該法規為私法。因此，公法乃成為國家之特別法，私法則為任何人之法。㈡而關於行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的而以契約型態作成時，自應視之為行政契約。倘契約標的性質上非私法契約或行政契約所獨佔，應參酌契約目的之所在，判斷其屬性，其遇有爭議時，則依⑴契約之一方為行政機關。⑵契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。⑶執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。⑷約定內容涉及人民公法上權利義務關係。⑸約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷，最高法院亦著有95台抗字第341號裁定意旨可資參照。
三、本院查：㈠系爭貸款契約所依據之法規，性質上為「公法法規」：
系爭貸款契約所適用之法規依據為「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（87年3月16日修訂）」（下稱系爭貸款要點），此有系爭貸款契約書1份在卷可稽。又系爭貸款要點係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並依據「就業服務法第24條」與「就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款」規定所制定，復為系爭貸款要點第1點、第2點所明訂，足徵兩造簽立系爭貸款契約所依據之法規係⑴系爭貸款要點及⑵斯時有效之「就業服務法第24條（91年1月21日修正前）」、「就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款（89年2月16日修正前）」無訛。
而觀諸⑴系爭貸款要點及⑵斯時有效之「就業服務法第24條」、「就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款」等規定，可知其規範意旨乃係基於憲法促進民生福祉之基本原則（司法院大法官釋字第485號解釋參照），以促進特定身分者就業、安定其生活為其任務，而此等任務，顯然係為行政主體量身訂作，唯有行政主體始能履行，因此，亦唯有行政主體始得成為該等法規之受規範主體（法規所設義務之歸屬主體）而適用該等法規，尚非任何人均得為該等法規之主體甚明；是該等法規之性質，依上開說明，自均屬公法法規無疑。
㈡系爭貸款契約之定性，應屬「公法契約」（行政契約）：
系爭貸款契約究為公法契約抑或是私法契約，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量，以為判斷。經查：
⒈系爭貸款契約之契約主體一方即原告行政院勞工委員會職業
訓練局，屬行政主體，且系爭貸款契約所適用之法規依據，其性質均為公法法規，已如前述。又系爭貸款契約雖係兩造間借款及償還借款之約款條件，惟此契約之給付義務本身具有「中立性」，性質上並非私法契約或公法契約所獨佔；換言之，公法契約亦得訂立如系爭契約所示之借貸約款，並非僅有私法契約始得為之（此觀行政程序法第149條所定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」自明；亦即，借貸行為非必為私法行為，公法契約亦可能存有借貸關係）。再觀諸系爭貸款契約第1點、第7點約定：立約人茲依據系爭貸款要點規定，向原告借款，立約人若違反系爭貸款要點，本借款視為全部到期，立約人應即清償本借款本息等語，足徵系爭貸款契約兩造所合致之權利義務內容，無非係在具體執行系爭貸款要點（公法法規）之規定甚明。
⒉另參諸系爭貸款契約所依據之系爭貸款要點，其制訂目的係
為協助具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以上，因該事業單位於85年1月1日以後關廠歇業，而未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活（系爭貸款要點第2點、第3點參照），且其經費來源，復係自就業安定基金中提撥辦理（系爭貸款要點第14點參照），可見系爭契約乃原告為達成使「未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之行政上公益目的，始以就業安定基金提供給付而與被告簽立系爭貸款契約，至為灼然。
⒊再者，系爭貸款要點復規定關廠歇業失業勞工之貸款金額不
得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金；貸款利息第1年為免息，自第2年起按年息3釐計算；貸款限制為每人以申請
1次為限，且不得同時重複向其他政府單位申辦同性質之貸款，貸款不得移轉他人；還款期限為自領取貸款第2年開始，按月分5年（60期）攤還本息；且應由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定（系爭貸款要點第6點至第10點參照），而系爭貸款契約之相關約定又與系爭貸款要點之相關規定相契合，由此益徵系爭貸款契約中貸款之條件，乃由原告單方決定，且須經由被告提出申請，經原告核定後，兩造始能簽訂系爭貸款契約；是原告一方對於系爭貸款契約能否簽立，以及貸款條件如何訂立，顯然享有優勢主導之地位，亦甚灼然。
⒋據此，綜觀系爭貸款契約之主體、標的、目的、內容及訂立
契約所依據之法規性質等項，可知兩造簽立之系爭貸款契約，契約主體一方即原告屬行政主體，且所適用之法規依據性質上為公法法規，所合致之權利義務內容亦係在具體執行公法法規，原告並為達成使「未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之行政上公益目的，而以就業安定基金提供給付簽立系爭貸款契約，且有關給付資格之准駁、金額之核定等事項，復屬原告基於優勢地位主導而形成之權利義務關係，其間實不難見上下服從關係。從而，本院綜合考量上開因素，認為系爭貸款契約應係原告依據公法法規，立於高權主體地位所從事之公權力行政（給付行政）行為，定性上應屬「公法契約」（行政契約），而非純屬立於與私人相當之地位，適用私法規定所為之「私法契約」，當甚顯明。㈢本件訴訟屬公法上之爭議，應歸由審判權功能最適之行政法院審判，始為適法：
本件系爭貸款契約，非但屬公法契約（行政契約），且兩造間因此而衍生之爭議更進一步涉及：原告對被告提供之金錢給付，其法律性質究係原告主張之借貸關係，抑或係被告抗辯之資遣費及退休金代償（屬社會補償性質）？原告所為是否符合「依法行政」原則？原告是否本身原負有作成單純授益行政處分之公法上義務，卻以系爭貸款契約代替之？系爭貸款契約中關於「約定勞工有清償義務」之約款是否有效？被告是否因系爭貸款契約之簽立而影響其公法上之權利，甚至因而承擔其本不應承擔之不利益結果？等爭議問題。而此等爭議問題，實攸關兩造間公法上權利義務關係之認定，自均屬公法上之爭議，而與單純私法上消費借貸之民事上爭議迥異。從而，本院認為於我國現行法律仍採公、私法案件分別歸由行政法院與普通法院審理之二元審判制度下，除非法律別有歸由普通法院審判之規定，否則，自審判權功能最適之角度觀之，為使人民得以受專業之行政法院更佳保護，本件訴訟所涉之公法上爭議，自應認歸由專業之行政法院加以審判，較能宏觀整體事件之來龍去脈而根本釐清兩造間之爭議所在（而非僅微觀、侷限於整體事件最末端之系爭貸款契約，即遽謂被告依該契約必有還款義務），並據此做出符合公平正義之裁判，如此，始足以周全地保障人民之權益。
四、綜上所述，本件兩造對系爭貸款契約（公法契約）所生之爭議，既屬公法上之爭議，且法律又別無歸由普通法院審判之規定，則本件訴訟自應歸由審判權功能最適之行政法院加以審判，始為適法。從而，被告聲請將本件移送於有審判權之管轄法院即臺中高等行政法院，為有理由，應予准許。
五、據上論結，爰依民事訴訟法第31條之2第2項之規定，裁定如主文。
中華民國102年10月29日
民事第二庭法官林大為以上正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新台幣1,000元。
書記官劉文倩中華民國102年10月29日