高雄高等行政法院99年度簡字第326號判決

裁判字號：高雄高等行政法院99年簡字第326號判決

裁判日期：民國100年02月08日

裁判案由：食品衛生管理法

高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第326號原告 張慧虹 輔佐人 張秉生 被告高雄市政府衛生局代表人 何啟功 局長訴訟代理人 張淑敏 上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年7月5日衛署訴字第0990013714號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按地方制度法第7條第2項規定，縣（市）改制或與他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，應依地方制度法規定。高雄市與高雄縣之行政區域合併後改制為「高雄市」，因原高雄縣並非直轄市，係與原直轄市高雄市一併改制為直轄市，已涉及原地方自治團體性質之變動，應適用地方制度法規定處理，而非僅屬行政區劃法草案所規定之行政區域調整。又依地方制度法第87條之3第1項規定，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。
倘改制後之高雄市如為原直轄市之擴大，則原高雄市之權利義務應無須由新成立之高雄市概括承受之理，故本次改制之直轄市「高雄市」係合併原屬直轄市之「高雄市」及非屬直轄市之「高雄縣」，以合併改制後之「高雄市」之新成立直轄市身分，概括承受原「高雄市」及「高雄縣」之權利義務等事項。並依地方制度法第87條之1第4項規定：「改制後第1屆直轄市議員、直轄市長及里長，應於改制日就職。」、第87條之2前段「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之。」及第87條之3第1項「縣（市）改制或其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」等規定觀之，地方制度法於民國98年4月15日修正時，不論縣市單獨改制或與其他直轄市、縣市合併改制，均以「成立新直轄市」制定相關配套規定，而改制後之「高雄市」，人口數、人口結構、面積、自然資源等，均有大幅質變與量變，實與原有之「高雄市」顯有不同。高雄縣市合併改制後之「高雄市」，在定位上，不宜認係原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件原應由縣市合併後之高雄市政府承受訴訟，然因合併後之高雄市政府業將其有關食品衛生管理法中之權限事項，依行政程序法第15條第1項規定委任所屬下級機關高雄市政府衛生局，並依同條第3項規定於100年1月18日以高市府四維衛企字第（000）0000000號公告在案，茲經受委任之高雄市政府衛生局聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告因印製美商 賀寶芙 股份有限公司台灣分公司（以下簡稱賀寶芙公司）產品廣告傳單，內容除營養蛋白混和飲料、優質蛋白粉、夜寧新等各項產品名稱及圖片，並載「．．．
冬季健康殺手的防禦之道－談中風及心血管疾病的預防柔軟有彈性的血管讓您的健康更有保障．．．飲食不當、肥胖和缺乏運動所導致的內皮組織損害，會導致身體內所製造的一氧化氮不足，因而增加心血管疾病的罹患風險。一氧化氮（NO）的功能：預防高血壓及中風發生、降低血壓預防心血管疾病．．．張小姐0000000000」等文字，經台北市政府法規委員會轉經台北市政府衛生局及合併改制前高雄市政府衛生局移送合併改制前之高雄縣政府衛生局審查。合併改制前高雄縣政府乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，於99年4月2日以府衛藥食字第0990068100號行政裁處書處新台幣（下同）4萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告係因採信美商賀寶芙公司所提供的廣告及宣傳，其稱均符合法令之規定，進而印製廣告單以備使用，該公司宣稱賀寶芙公司所有產品均符合國內法令規定，且確保產品安全及效果，其產品亦包括標示、宣傳或廣告等內容。另參以原告提供相關資料，足以佐證寶芙公司產品廣告傳單內容與原告所受訓練所傳知的內容，均相符合，是原告在不知悉食品衛生管理法規範內容及在賀寶芙公司誤導之下，而印製傳單以備使用。
（二）賀寶芙公司並無告知傳單係違規廣告或禁止宣傳等情事，且原告對於傳單內容並無做任何文字修飾及修改，又原告所受訓練課程與傳單內容相符，例如事業工具介紹手冊、夜寧新學校諮商手冊等，等同賀寶芙公司授權予原告或各直銷商使用廣告宣傳單進行招徠顧客或從事商業利益之行為。
（三）原告於傳單印製完成期間，因家庭發生重大事故並嚴重財務問題，原告尚未對外散發傳單及販售產品。本件檢舉人舉發對象為賀寶芙公司負責人，且係因另案（即傷害及詐欺案件）因而提出檢舉，即應向賀寶芙公司負責人裁罰。另依食品衛生管理法第19條、第29條第3項、第32條之規定，標示涉及療效及違法情節應以其標示之廠商名稱為處罰對象。違規產品如以公司之名義進口，其處分對象應為該公司現任負責人為代表，其違法情事並不因負責人更換而得以逃避法律責任；惟食品標示之廠商名稱及內容顯有虛偽誇張或易使人誤認有醫療效能，該公司明知此違法而不予以更正且繼續販售，應促請其回收限期改正標示。從而，本件處罰對象應係賀寶芙公司負責人，並非原告。
（四）復原告於97年及98年度綜合所得稅各類所得資料顯示，於97年度賀寶芙公司收入為0元；98年度為1,398元，該筆所得係公司提供摸彩活動中所獲得摸獎品扣除之所得，並非原告實質收入所得。原告花費3,720元購買「IBP資料盒」加入直銷商及接受公司所提供「NSP百萬收入計劃」，另花費13萬餘元購買產品後，取得督導級直銷商資格，然構成廣告行為者及達到商業利益者，僅賀寶芙公司及原告之上線獲得該商業利益。我國食品衛生相關法令對食品廣告之管理係規範相關企業、法人、團體或個人於販售食品時對住居我國人民所得招徠商業利益效果之廣告行為。本件未處罰公司負責人，即對原告個人裁罰，即不符規定。況賀寶芙公司於97、98年間經衛生局共查獲6件違規案件，99年4月查獲1件，前已處分在案，然該公司明知此違法而卻不予以更正。又倘主管機關依食品衛生管理法第29條第3項及第32條之規定進行處分，即可防範本件違規行為發生。賀寶芙公司數度違規違法在先，主管機關未予處理失職在後，原告為受害者，因參加該直銷商涉及本件訴訟，造成精神及金錢損失。而主管機關未舉證原告有散發廣告傳單或廣告之行為等事證，即以自行影印資料後加上聯絡資料予以裁罰，原裁罰處分及訴願決定即有瑕疵。
（五）原告為家庭主婦，未具備法律知識，因賀寶芙公司提供違規廣告內容，使原告或不特定人誤觸法令，復因主管機關怠忽職責，尚未依法查緝取締違規，且放任該公司繼續刊登宣傳及標示該違規廣告，即導致原告及他人誤觸法令。又於98年間檢舉人即向（合併改制前）高雄縣政府衛生局告發賀寶芙公司涉及違規廣告，標示及宣傳資料，當時主管機關並無進行緝查或裁罰相關涉及違規情事。嗣檢舉人持相同資料至食品藥物管理局進行第2次告發，其將違規廣告傳單移交（合併改制前）高雄縣衛生局進行裁處，裁處對象為原告，惟未處罰賀寶芙公司負責人，經原告申訴，主管機關始稱將進行裁處該公司違規行為。本件應依食品衛生管理法第29條第3項及第32條及公平交易法第41條規定懲處不法業者，以杜絕違規廣告之亂源及維護國人消費權益等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應賠償原告30萬元。
四、被告則以︰
（一）賀寶芙公司所在地位於台北市○○區○○○路○段○○○號4樓之1，該公司之管轄權係屬台北市政府，縣市合併前高雄縣政府並無權限管轄，故於裁處原告同時，以99年4月2日衛局藥食字第09900128910號函移請台北市政府衛生局辦理並將結果逕復檢舉人。
（二）系爭行政處分係針對「賀寶芙產品廣告傳單（仿單）」，該傳單（仿單）內容除營養蛋白混和飲料、優質蛋白粉等各項產品名稱及圖片，並載「．．．冬季健康殺手的防禦之道－談中風及心血管疾病的預防柔軟有彈性的血管讓您的健康更有保障．．．飲食不當、肥胖和缺乏運動所導致的內皮組織損害，會導致身體內所製造的一氧化氮不足，因而增加心血管疾病的罹患風險。一氧化氮（NO）的功能‧預防高血壓及中風發生‧降低血壓‧預防心血管疾病．．．張小姐0000000000」等文，經合併改制前高雄縣衛生局人員於99年3月26日約談原告，原告亦坦稱系爭傳單係其向賀寶芙取得並加上自己的聯絡資料自行影印宣傳，因不諳法令，誤以為該內容合法等詞，此有系爭廣告及經原告簽名捺指印確認之合併改制前高雄縣政府衛生局調查紀錄表影本附卷可稽，其違規事實，足可認定，本件依法處罰，並無不合。至原告雖稱系爭傳單內容與其接受訓練課堂之內容相符，其因不了解食品衛生管理法規範而印製系爭傳單，然並未對外發出，本案檢舉人舉發對象亦為該公司負責人云云。惟系爭廣告除有各項產品名稱、圖片等相關資訊，並佐以前揭談中風及心血管疾病的預防，宣稱飲食不當、肥胖和缺乏運動所導致的內皮組織損害，會導致身體內所製造的一氧化氮不足，因而增加心血管疾病的罹患風險及一氧化氮的諸多功能等詞句，且有原告之聯絡電話，其整體表現，屬違規食品廣告，並無疑義。又原告為賀寶芙之獨立直銷商，本件顯係原告為販售賀寶芙產品，所為廣告，況原告亦自承系爭傳單係其向賀寶芙取得並加上自己的聯絡資料自行影印宣傳，已如前述，原處分依違反食品衛生管理法於99年4月2日府衛藥食字第0990068100號行政裁處書所為處分，洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件原告因印製賀寶芙公司產品廣告傳單，經台北市政府法規委員會轉經台北市政府衛生局及合併改制前高雄市政府衛生局移送合併改制前之高雄縣政府衛生局審查。合併改制前高雄縣政府乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，於99年4月2日以府衛藥食字第0990068100號行政裁處書裁處原告4萬元罰鍰等情，有系爭賀寶芙公司產品廣告傳單、合併改制前高雄縣政府99年4月2日以府衛藥食字第0990068100號行政裁處書附於原處分卷可憑，洵堪認定。兩造之爭點為合併改制前高雄縣政府以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，裁處原告4萬元之罰鍰，是否有據，經查：
（一）按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項或第3項規定者，處新台幣4萬元以上20萬元以下罰鍰。」為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。
（二）是依食品衛生管理法第19條第1項規定，對於食品所為之廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，違反者即應受罰。又依同法第1條規定意旨以觀，食品衛生管理法係以管理食品衛生安全及品質，維護國民健康為目的，而所謂食品，依同法第2條規定係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料，可知食品衛生管理法所規範者為一般供人飲食之食品，則相關之廣告，不應脫逸其為食品之本質，始足以維護國民健康，如依其傳達消費者訊息之整體表現得出僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，顯已混淆其為食品之概念，而有誤導消費者之虞，自非法所允許。觀諸上開原告印製賀寶芙產品廣告傳單，其內容除載有營養蛋白混和飲料、優質蛋白粉、夜寧新等各項產品名稱及圖片外，並記載「．．．冬季健康殺手的防禦之道－談中風及心血管疾病的預防柔軟有彈性的血管讓您的健康更有保障．．．飲食不當、肥胖和缺乏運動所導致的內皮組織損害，會導致身體內所製造的一氧化氮不足，因而增加心血管疾病的罹患風險。一氧化氮（NO）的功能：預防高血壓及中風發生、降低血壓、預防心血管疾病．．．張小姐」等文字。已涉及醫療效能不得宣稱之詞句，又上述內容縱如原告所述係援引賀寶芙訓練課程內容，惟原告將該內容置於其所印製產品廣告傳單內，即係出於己意推介特定食品，同時以該食品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，易使民眾誤認僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，已混淆其為食品之概念，核已違反食品衛生管理法第19條第1項規定，是原告上開主張，委無可採。
（三）又合併改制前高雄縣政府衛生局人員於99年3月26日約談原告，原告坦稱系爭傳單係其向賀寶芙取得並加上自己的聯絡資料自行影印宣傳，因不諳法令，誤以為該內容合法等語，並有原處分卷附之系爭廣告及經原告簽名捺指印確認之食品衛生調查紀錄表可稽，是原告前已自承有印製宣傳行為，其事後空言否認違章，即難信實。原告另爭執：廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，原告於97年及98年度綜合所得稅各類所得資料顯示，其於97年度賀寶芙公司收入為0元；98年度為1,398元，而該筆所得係公司提供摸彩活動中所獲得摸獎品扣除之所得，並非原告自該產品獲致之收入，自無實質獲利云云。惟食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項之規定，其立法意旨既在管理食品衛生安全及品質，維護國民健康為目的，是廣告傳單有違反情事，即應裁罰，其要件尚不受限須因廣告而有實質利得情形。
（四）原告又主張依法應嚴懲業者賀寶芙公司及其代表人，不應對原告裁罰云云。然查，原告為賀寶芙之獨立直銷商，原告又自承系爭傳單係其向賀寶芙取得並加上自己的聯絡資料自行影印宣傳，業如前述，則原告係為自己販售賀寶芙產品所為廣告，至為顯然，則原處分以原告為違規行為人論處，並無違誤。至賀寶芙代表人是否另應受罰，係屬兩事，尚不得執此解免原告違章責任。
六、綜上所述，原處分以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，裁處原告4萬元之罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原處分既無違誤，原告起訴並請求被告賠償其30萬元之精神損失，亦乏所據，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年2月8日
高雄高等行政法院第二庭
法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國100年2月8日
書記官李昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。