最高行政法院99年度判字第1112號判決

裁判字號：最高行政法院99年判字第1112號判決

裁判日期：民國99年10月28日

裁判案由：區域計畫法

最高行政法院判決
99年度判字第1112號上訴人 古應貴 即東南資源回收企業社被上訴人花蓮縣環境保護局代表人 賴鴻銘 上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國97年12月25日臺北高等行政法院97年度訴字第1630號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人為辦理回收業登記，需先將其所有花蓮縣○○鎮○○段○○○號土地（原編定為一般農業區農業用地，下稱系爭土地）變更編定為廢物品及容器資源機構設施用地；申請變更編定前，須提具興辦事業計畫書送請目的事業主管機關同意備查，上訴人乃依法檢附非都市土地申請變更為廢物品及容器資源機構設施使用興辦事業計畫書，向被上訴人申請同意備查。案經被上訴人會同相關目的事業主管機關審查，上訴人另提出一紙切結書允諾「本廠矮圍籬種植之草皮及桑椹等植生作物，其存活率至少達3個月以上，並確實做好灌溉及植栽綠美化之工作」，被上訴人方以民國95年5月25日花環廢字第09503005600號函同意備查，並以公函說明二作成負擔之附款：「請確實依所送計畫書規劃配置隔離綠帶切結書辦理，不得影響鄰近農地利用及農業生產環境及影響農田水利使用及農田水利與農路通行，並不得污染地下水及土壤，……」。嗣上訴人即依據非都市土地使用管制規則第28條規定，檢具核准興辦事業計畫書等相關資料，以95年5月26日（95）東南字第095042601號函向花蓮縣政府申請○○○鎮○○段○○○號非都市土地由「一般農業區農牧用地」，變更編定為同區「特定目的事業用地」，花蓮縣政府地政局受理後，簽會相關單位農業局、工務處、城鄉發展處、原住民行政處及被上訴人審查確認，因上訴人未確實履行前開負擔，及農業局為撤銷當初會簽時所作附條件同意之表示，被上訴人遂以95年8月18日花環廢字第09503009710號函廢止前開對其所提興辦事業計畫同意備查處分，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人申請興辦事業計畫書，係經被上訴人同意備查，乃屬合法之授益處分，並無可得撤銷之要件，上訴人亦未有信賴不值得保護之情事，被上訴人未斟酌農業局反對變更系爭土地用地變更案已明顯違反誠信及情理法，遽而撤銷上訴人之興辦事業計畫書之核備處分，自有違誤。㈡被上訴人為目的事業主管機關，本案應否准許，當依環境保護法規本於職權認定之，被上訴人竟依農業局空泛、抽象之理由之要求，撤銷原對興辦事業計畫書之同意備查處分，有失立場等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依非都市土地使用管制規則第28條第1項、農業發展條例第10條規定，上訴人所有原編定為一般農業區農業用地，申請變更編定，應同時備具變更前農地主管機關及變更之目的事業主管機關之許可，如未許可，自不得申請變更編定。上訴人依非都市土地使用管制規則檢附相關文件，向花蓮縣政府申請將其系爭土地，由原編定為「一般農業區農牧用地」，變更編定為同區「特定目的事業用地」，經花蓮縣政府地政局受理後，即依「非都市土地變更編定執行要點」第6點規定，填具非都市土地變更編定審查表簽會各相關單位予以審查。受理審查期間，因系爭土地實際情狀不符合農業用地變更使用審查作業要點之隔離綠帶劃設規定。95年5月23日上訴人再次送審時，提出切結書，經各單位現場複勘，土堤緩坡上確植樹（桑樹），審查表表示予以同意。惟數日後，農業局因另案於鄰近農地會勘時，經過系爭土地，發現上訴人未依切結書辦理。㈡上訴人於95年4月21日向被上訴人提出申請，因系爭土地係「一般農業區農牧用地」，故其申請變更編定案應經農地主管機關（花蓮縣政府農業局）及其他相關目的事業主管單位會勘審查辦理。參諸農地主管機關於同意農業用地變更使用審查表之綜合審查意見結論，係以附條件同意上訴人之申請案件，是被上訴人依簽核之審查表，於95年5月25日以花環廢字第09503005600號函同意備查在案。而隔離綠帶切結書切結事項，核其法律性質，應屬同意備查處分之負擔，且具有保留廢止同意備查處分權限之意旨，上訴人自應切實履行其承諾事項，惟嗣後經農地主管機關會勘發現上訴人未履行其負擔，故以上訴人未依成就許可條件事項善盡減輕環境負面影響，撤銷原許可，其後被上訴人以申請案件經變更前目的事業主管機關撤銷許可為由，亦廢止原同意備查處分，皆屬合法。而系爭土地用地變更未徵得變更前目的事業主管機關（花蓮縣政府農業局）同意，被上訴人以95年8月18日花環廢字第09503009710號函撤銷被上訴人於95年5月25日花環廢字第09503005600號函原同意上訴人所提之興辦事業計畫，並無不妥等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人受理上訴人提出興辦事業計畫書同意之申請後，先於95年3月17日會同相關單位辦理現勘，經地政局發現系爭土地於其基地已事先墊高並設立圍牆，且預留鋼筋支柱基礎，其於緊鄰之農業用地並未劃設隔離綠帶，致該基地與緊鄰之尚在耕種之農地僅以一道圍牆作區隔，除造成農村景觀視野衝擊外，亦不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第11點第1項規定。嗣被上訴人再於95年5月3日辦理第2次現勘，發現上訴人已有未經核准擅自開挖整地之情事，地政局乃依區域計畫法第21條予以裁處。嗣後，上訴人又於95年5月23日再次送審，並提出切結書謂因應隔離綠帶之規劃，將打除圍牆，改採土堤緩坡，其上植草植樹並切結承諾植生作物存活率至少達3個月以上，經被上訴人會同相關單位再次複勘後，始以95年5月25日花環廢字第09503005600號函同意備查，並於說明二作成負擔之附款。是以，被上訴人就上訴人所提興辦事業計畫書作成同意備查之處分，乃因上訴人立具切結書允諾完成綠化隔離之工程，因而被上訴人於同意備查之處分中另為如說明二之負擔，以免上訴人將來實際從事回收業務時，汙染相鄰之農地。㈡依行政程序法第123條第3款規定，上訴人獲得被上訴人同意備查其提出之興辦事業計畫書後，即向花蓮縣政府申請使用地目之變更編定，惟於程序進行中經農業局承辦人發現上訴人切結作成綠化隔離工程之位置，於一場大雨過後，植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，土堤上之桑樹及所種草皮隔離綠帶不見蹤影，足認上訴人顯然未能履行被上訴人於同意備查公函中所命之負擔，則被上訴人由農業局承辦人轉知上情，本於職權以系爭處分廢止前同意備查處分，於行政程序法第123條第3款規定並無不合。又本件被上訴人於系爭廢止處分之95年8月18日花環廢字第09503009710號函雖以撤銷之名廢止前同意備查處分，惟此僅屬文字之誤用，尚不妨及其屬廢止處分之性質。㈢本件被上訴人因上訴人未履行綠化隔離之負擔，而以95年8月18日花環廢字第09503009710號廢止前對上訴人提出之興辦事業計畫書所為同意備查之處分，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當等語。
五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人非以上訴人有違反切結書之事由而撤銷處分，被上訴人原審答辯理由所載均係事後自圓其說之詞，原判決徒以被上訴人上開說詞，遽而認定上訴人未能履行被上訴人所命之負擔，其認事用法已違背事理，且與事實不符，構成判決不備理由。㈡農業局之認定與法規不符，有違平等原則、信賴原則、誠信原則及情理法原則，原判決對此與上訴人於起訴補充理由狀所主張之事項，未置一詞，遽認其對於本件判斷不生影響，而駁回上訴人之訴，亦有判決理由不備之違誤。㈢植草土堤滑落係遭自然力所致，屬不可歸責於上訴人之事由，況被上訴人及農業局應通知上訴人補正，竟捨此而不為，有違信賴原則、誠信原則及情理法原則，原判決對此漏未斟酌，構成判決不備理由之違背法令等語，為此請求廢棄原判決，發回臺北高等行政法院。
六、本院查：㈠按廢棄物清理法第18條第3項、第4項規定：「經中央主管機
關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。」、「前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」，基此授權主管機關訂定「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」，其第4條第3款規定：「回收業申請回收業登記時，應檢具申請表及下列文件：…三、貯存場所依都市計畫法、非都市土地使用管制規則、促進產業升級條例及相關法令取得之土地合法使用證明文件。廢潤滑油回收業未設貯存場所者，應檢附未設貯存場所切結書。…」，準此，申請辦理回收業登記，其貯存場所之使用應符合相關土地法規之規定。如有未符，自需先行辦理變更。次按農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；…」；再按非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」、「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」行政院環境保護署基於其主管業務之審查需要，乃訂定「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫審查作業要點」，依行為時有效之92年6月2日修正條文第4點規定：「申請人應檢附下列書件1式20份，向土地所在地縣(市)政府申請：(1)興辦事業計畫書(需為應回收廢棄物回收處理業管理辦法及其相關規定之文件)，格式如附件一…」；第5點規定：「縣(市)政府接到申請人提出興辦事業計畫後，縣(市)環境保護局應即查核書件是否齊全，並會同縣(市)有關單位實地勘查及審查簽註具體同意設置意見後，併同下列文件各1份，徵得變更編定前目的事業主管機關及有關機關之同意後，函覆申請人並轉知向縣(市)地政單位申請辦理變更編定。(1)本要點4規定之書件。…」。
㈡本件被上訴人受理上訴人提出興辦事業計畫書同意之申請後
，先於95年3月17日會同相關單位辦理現勘，經地政局發現系爭土地於其基地已事先墊高並設立圍牆，且預留鋼筋支柱基礎，其於緊鄰之農業用地並未劃設隔離綠帶，致該基地與緊鄰之尚在耕種之農地僅以一道圍牆作區隔，除造成農村景觀視野衝擊外，亦不符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第11點第1項「申請變更農業用地作與農業生產性質不相容之目的事業使用者，應配置適當寬度之隔離綠帶或設施，並具體標繪於土地使用配置圖上。隔離綠帶或設施之配置原則如下：（一）配置區位應與毗鄰農業用地相緊臨。（二）隔離綠帶或設施之設置最小寬度，除第12點規定有配置寬度者外，以1.5公尺為原則。」之規定。嗣被上訴人再於95年5月3日辦理第2次現勘，發現上訴人已有未經核准擅自開挖整地之情事，地政局乃依區域計畫法第21條予以裁處罰鍰。嗣後，上訴人又於95年5月23日再次送審，並提出切結書謂因應隔離綠帶之規劃，將打除圍牆，改採土堤緩坡，其上植草植樹並承諾植生作物存活率至少達3個月以上，經被上訴人會同相關單位再次複勘後，始以95年5月25日花環廢字第09503005600號函同意備查，並於說明二作成負擔之附款：「請確實依所送計畫書規劃配置隔離綠帶切結書辦理，不得影響鄰近農地利用及農業生產環境及影響農田水利使用及農田水利與農路通行，並不得污染地下水及土壤，……。」等情，為原審合法確定之事實。足見被上訴人就上訴人所提興辦事業計畫書作成同意備查之處分，乃因上訴人立具切結書允諾完成綠化隔離之工程，被上訴人並據以作成如前述「說明二」附款之負擔，以免上訴人將來實際從事回收業務時，汙染相鄰之農地。
㈢復按行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政
處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。…」。本件上訴人獲得被上訴人同意備查其提出之興辦事業計畫書後，即向花蓮縣政府申請使用地目之變更編定，惟於程序進行中經農業局承辦人發現上訴人切結作成綠化隔離工程之位置，於一場大雨過後，植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，土堤上之桑樹及所種草皮隔離綠帶不見蹤影，此有95年5月間一場大雨過後之現場照片附於原審卷第163-167頁可憑，並經農業局承辦人即訴訟代理人 魏串存 於原審陳述甚明（見原審卷第239頁），上訴人對此亦未爭執。足見上訴人僅係覆土於水泥圍牆上再植樹，以致難能生根存活，不堪雨水沖刷，顯然未確實履行其切結承諾事項，先前同意備查處分所附負擔。上訴人主張植草土堤滑落係遭自然力所致，屬不可歸責於上訴人之事由云云，不足採信。揆諸前揭行政程序法第123條第3款規定，被上訴人自得依職權廢止先前同意備查處分。雖然被上訴人於95年8月18日以花環廢字第09503009710號函廢止前開同意備查處分之理由，僅謂：「農業局依農業發展條例第10條略以：『農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業環境之完整，並先徵得主管機關之同意．．．』。本件事業項目屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地間設廠，以免不易控管及造成農業環境污染。故本案農牧用地變更未徵得縣府農業局同意」等語，惟因本件農地主管機關（花蓮縣政府農業局）於當初會簽時係附條件同意上訴人之申請案件，其於95年5月23日簽稿會核單上表明：「請貴局（按即被上訴人）通知興辦事業人確依所送隔離綠帶切結書切結事項辦理，並請貴局於實施使用時依規定惠予管核所請不得影響鄰近農地利用、農業生產環境及農路通行；另為確保農業生產環境，避免地下水及土壤污染，請貴局依農業發展條例第19條規定予以列管，以避免汙染情事」等語（原審卷第139頁），嗣因另案於鄰近農地會勘時，再次經過該地號，卻發現一場大雨過後，植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，隔離綠帶不見蹤影，乃表示「縱使再次植樹作綠籬因係種植於水泥圍牆之覆土上，亦難能生根存活。顯業者並未依其自行切結事項辦理，及依當初同意申請之興辦事業確實實施，應撤銷當初之同意」、「本件事業項目屬污染性質，應集中於工業區設置，不宜在農地間設廠，以免不易控管及造成農業環境污染」（參見原處分卷第175頁；原審卷第113頁、151頁），被上訴人始以「本案農牧用地變更未徵得縣府農業局同意」為由，廢止前開同意備查處分。足見其廢止理由隱含上訴人未履行其負擔而遭農地主管機關撤銷當初之同意；又被上訴人於原審答辯時已明白表示「前揭隔離綠帶切結書切結事項，核其法律性質，應屬同意備查處分之負擔，且具有保留廢止同意備查處分權限之意旨，上訴人自應切實履行其承諾事項，惟嗣後經農地主管機關會勘發現系爭土地經大雨後，植草土堤滑落、原水泥圍牆顯露，土堤上之桑樹及所種草皮隔離綠帶不見蹤影，上訴人既未履行其負擔，故以上訴人未依成就許可條件事項善盡減輕環境負面影響，故撤銷原許可，其後被上訴人以申請案件經變更前目的事業主管機關撤銷許可為由，亦廢止原同意備查處分」等語，故原判決理由乃謂「本件被上訴人於系爭廢止處分之95年8月18日花環廢字第09503009710號函主旨稱『撤銷貴企業社於本縣○○鎮○○段○○○號申請非都市申請變更為廢物品及容器資源機構設施使用興辦事業計畫書乙案』，雖以撤銷之名廢止前同意備查處分，惟此僅屬文字之誤用，尚不妨及其屬廢止處分之性質」等語，經核其認事用法均無不合，亦無違平等、誠信及信賴保護原則。至於上訴人不服花蓮縣政府以95年8月30日府地用字第09501273360號函否准其申請農業土地變更編定之主張，乃另案爭議，原審未予論究，自不生判決理由不備之問題。
㈣綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年10月28日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國99年10月29日
書記官邱彰德