裁判字號：最高行政法院97年判字第1002號判決
裁判日期：民國97年11月13日
裁判案由：退休
最高行政法院判決
97年度判字第1002號上訴人甲○○被上訴人銓敘部代表人乙○○
送達代收人丙○○上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國94年10月20日臺北高等行政法院95年度訴字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練中心（下稱勞委會南訓中心）退休人員，其退休案前經被上訴人以民國（下同）90年8月22日90退四字第2061422號函核定退休生效在案。嗣因上訴人於勞委會南訓中心73年7月改制前，具有經濟部所屬事業單位之任職年資而依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」第15條第1款規定，領取保留年資給與及公、自提儲金；惟當時被上訴人於核定其退休案時，漏未依公務人員退休法（下稱退休法）第16條之1第1項及其施行細則第13條規定，限制其退休年資與前開事業單位之資遣年資最高僅能採計35年。因此，被上訴人基於所核定之上訴人退休案係屬違法行政處分，爰依行政程序法第117條規定，將該違法處分撤銷並另為適法之處分；惟因考量其退休核定退休新制施行前、後年資，併計其已領之資遣給與年資，均逾35年而有年資採計取捨新、舊制年資之問題，爰於94年3月11日以部退二字第0942469067號函請勞委會南訓中心於文到10日內檢送上訴人之年資採計切結書至被上訴人辦理，並於函內載明如未於上開期限內檢證辦理，被上訴人將逕以對上訴人較有利之選擇採計方式辦理。嗣勞委會南訓中心之94年3月25日南訓人字第0940001728號函僅檢送該中心類此情形之其他退休人員之年資採計切結書或已領資遣給與文件影本予被上訴人，並無上訴人之年資採計切結書，且勞委會南訓中心回文時已逾越期限，因此，被上訴人以對上訴人較有利之選擇採計方式，於94年5月19日以部退二字第0942488650號函（下稱系爭處分）撤銷上訴人原退休案內之退休年資、退休核定給與及退休金種類等部分，並另為適法之處分。復審人不服，爰依規定提起復審；案經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）94年10月25日94公審決字第0302號復審決定駁回，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：㈠按退休法第16條之1之規定係於81年增訂；而退休法施行細則第13條則是於84年修訂，而上訴人由經濟部所屬事業單位轉任行政機關結算年資領取給與時間為73年7月1日，基於法律不溯及既往，退休法第16條之1及同法施行細則第13條之規定顯然對上訴人並無適用之餘地。㈡如非信賴銓敘部主管業務承辦人員之專業，上訴人何甘放棄年薪新臺幣140萬元之教務課長職務，上訴人繼續任職至屆齡（96年1月16日）退休，便能輕鬆儲蓄相當於月退俸之20年之養老金。準此，依行政程序法第117條第2款有關信賴利益保護之規定，被上訴人不得撤銷有關上訴人請領月退俸及其相關之處分，而改命上訴人為一次請領退休金等不利於上訴人之處分。㈢上訴人73年7月之年資係適用經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法，該辦法有關上訴人退休權利所規定之內容與公務人員退休法所規定之內容二者並不相同，則上訴人73年7月之前適用經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法之年資自不應併入於公務人員退休法之年資中計算。被上訴人以二者之退休金均係由政府編列預算支應，而未明確比較二者於退撫制度之規定有何相同或不同之處，並以之比較二者之權益是否符合平等及公平等原則，則被上訴人逕將上訴人前述年資納入公務人員退休法之計算，自屬被上訴人對法令適用所為不當之擴張解釋，其法規適用自有違誤云云。
三、被上訴人在原審答辯則以：㈠上訴人於經濟部所屬事業單位之任職年資，業依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」第15條第1款規定，領取保留年資給與及公、自提儲金在案，惟並未依公務人員退休法第16條之1第1項及其施行細則第13條規定，受退休年資最高採計35年限制，因此，被上訴人對上訴人之原退休案內之退休年資、退休核定給與及退休金種類等部分所為之核定，係屬違法行政處分，爰依行政程序法第117條規定予以部分撤銷並另為適法之處分，並無違誤。㈡公務人員退休年資及退休給與應受最高領取標準之規定，於68年間即已明定，且上訴人退休生效日係90年11月16日，其退休案相關辦理程序應適用行為時之公務人員退休法及其施行細則，故並無上訴人所謂法律不溯及既往原則之情事。㈢前開公務人員退休法及其施行細則等相關規定，均經被上訴人通函各機關，且刊登於考試院公報及被告網站上，實難謂上訴人無前開行政程序法第119條第1項第3款所定重大過失而不知之信賴不值得保護情形。又因公務人員退休年資採計35年限制，涉及整體公務人員退休年資採計之衡平，如維持前開違法之行政處分，將造成類此退休再任或轉任人員要求援引比照辦理，形成退休法制之紊亂，同時產生對久任人員相對之不平等。㈣上訴人所稱「退休金之給與方式」與「退休金基數之計算」核屬不同事務一節，洵屬誤解公務人員退休法相關規定及其立法意旨等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按現行退休法第16條之1有關退休年資採計上限之規定，係沿用68年修正公布之退休法，其中有關公務人員退休年資之採計及其給與，均維持「退休年資（屬舊制之年資）最高採計30年」；至84年7月1日公務人員退撫新制施行後，有關公務人員退休年資之採計上限經修正為「最高以35年為限」。因之，現行退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。是故，退休法施行細則第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之意旨。如再任之公務人員重行退休時，不受「年資採計上限」規定之限制，無異鼓勵公務人員提早退休領取退休金後，另謀再任機會，以脫免該最高年資採計之限制，相較於始終連續服務超過30年而未辦理退休之公務員，尤見其不公平。因之，本件原核定之退休案，如有違法之處，原核定機關本得依法自行撤銷違法之行政處分，並再行核定適法之處分。㈡又查68年1月24日修正公布之公務人員退休法第13條即已規定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時，不予計算。」，同年6月4日修正發布之同法施行細則第12條第2項亦明定：「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比，連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準為限．．．。」據此，公務人員退休年資及退休給與應受最高領取標準之規定，業於68年間即已有明文規定，上訴人所稱73年7月1日以前之系爭退休給與日期係於68年1月24日以後，難謂有「法律不溯及既往原則」之適用。
上訴人主張81年增訂之公務人員退休法第16條之1規定及84年修訂之同法施行細則第13條規定，對其於73年7月1日前任職經濟部所屬事業單位並已結算年資給與之年資，依法律不溯及既往原則，並無適用餘地等云，自屬無足憑採。㈢有關上開公務人員退休法及其施行細則等相關規定，均經被上訴人通函各機關，且刊登在考試院公報及被上訴人網站上，而上訴人退休年資前後合計已逾35年，為資深退休人員，前已述及，對於攸關自己退休利益之退休年資採計之法令規定，難謂渾然不知，否則即難謂無行政程序法第119條第1項第3款所定重大過失而不知之信賴不值得保護情形。況公務人員退休年資採計35年限制，涉及整體公務人員退休年資採計之一致性，前開被上訴人違法之行政處分，如不予撤銷，將造成類此退休再任或轉任人員要求比照援引辦理，對於久任之人員反形成不平等之相對結果。被上訴人因之撤銷上訴人之原退休案內之退休年資、退休核定給與及退休金種類等部分並另為適法之處分，於法自屬有據。上訴人對此主張信賴保護原則之適用，實難憑採。㈣另查，本件如依上訴人所稱以其再任年資核給月退休金，則其由國庫支付之退休及資遣給與年資合計將逾41年，而與公務人員退休法規定退休新制前、後年資最高採計35年之規定不合，且再任公務人員重行退休時，如得不受上開最高基數之限制，無異鼓勵現職人員儘早辦理退休，先行自國庫支領一筆退離給與運用孳息，再尋求再任機會，俾能再次辦理退休，領取月退休金，此顯非公務人員退休法之立法本意，對於服務連續超過30年而未辦理退休再任者，亦欠公允，並不足取，前已言之，上訴人稱「退休金之給與方式」與「退休金基數之計算」核屬不同事務等云，容有誤解法令情形，亦不足憑採。至上訴人所舉本院90年度判字第1372號判決，依行政訴訟法第216條規定，僅對該事件有拘束力，上訴人尚不得援引主張被上訴人應比照為相同之處分，併予敘明。㈤綜上，被上訴人依公務人員退休法第16條之1第1項及同法施行細則第13條第2項等，有關年資最高採計35年之限制規定，重行核定上訴人之退休年資，以對上訴人較有利之選擇採計方式，於94年5月19日以系爭處分撤銷上訴人原退休案內之退休年資、退休核定給與及退休金種類等部分，並另為適法之處分，如前所述，並無違誤。復審決定遞予以維持，亦無不合等情，因而為上訴人敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：㈠68年1月24日修正公布之公務人員退休法第13條及同法第6條雖有公務人員退休年資及退休給與應受最高領取標準之規定，惟並無系爭再任公務人員最高合併計算限制之規定，原判決認被上訴人援用公務人員退休法第16條之1及同法施行細則第13條之規定所為之行政處分並無違背法律不溯及既往原則，其適用法律自有違誤。㈡按「退休金之給與方式」與「退休金基數」核屬不同事項，退休法第6條第2項、第3項及第16條之1所稱最高採計35年之限制，係就退休金基數之計算，不得以此限制上訴人依法得選擇退休金給與方式之權利；且退休法施行細則第13條第2項規定，已增加退休法所無之限制，違反法律保留原則，不得為主管機關處分之依據，亦有鈞院90年判字第1372號判決意旨可稽，原判決其適用法律自有不當。㈢原判決中對於被上訴人將依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遺辦法」離職之年資與依「公務人員退休法」離職之年資等同處理是否違反公平及平等原則之攻防方法，未置一詞或為任何法律之陳述，則原審判決於此自有判決理由不備之違法云云。
六、本院按：㈠按84年7月1日修正施行之退休法第6條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：⑴一次退休金。⑵月退休金．．．。一次退休金，．．．每任職1年給與1個半基數，最高35年給與53個基數．．．。月退休金，．．．每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限．．．。」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」次按同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開公務人員退休法第16條之1第1項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。再按司法院釋字第480號解釋理由書謂：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷．．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍自可適用。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制。㈡本件上訴人原任南區職訓中心副訓練師，於90年11月16日屆齡退休，其退休案經被上訴人按其申報以90年8月22日部退4字第2061422號函，核定為新制施行前年資11年、施行後年資5年5個月核給月退休金百分之五十五及百分之十三，另依退休法第16條之1第5項、第6項規定核給月補償金一次補償金2個基數，及一次補償金3個基數在案。嗣經被上訴人發現，上訴人61年7月至73年6月任職經濟部南區職業訓練中心之年資，計12年，前業經依經濟部退撫辦法第15條第1款得予資遣規定，分別採計領取保留年資結算給與及公、自提儲金，有上訴人簽名蓋章之公務人員退休（職）事實表詳載附原處分卷可稽，並為上訴人所是認，上開90年8月22日部退4字第2061422號函審定處分，於法未合，屬違法之行政處分，該退休審定處分，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，自難成就信賴保護原則之要件。又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，自屬關係公共利益，所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。從而，被上訴人以94年5月19日部退2字第0942488650號撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，並無不合。㈢另經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法第28條規定：「退休、資遣人員再任各機構人員或公職時，無庸繳回已領之退休金、資遣費，其退休、資遣前之工作年資，於重行退休、資遣或計算撫卹金時不予計算。」，上訴人於90年間係依公務人員退休法重行核定退休而非依經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法重行核定退休。因此，上訴人主張其73年7月前之年資係適用經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法核給資遣給與，該辦法有關上訴人退休權利所規定之內容與公務人員退休法所規定之內容二者並不相同，故其72年7月前已領資遣給與之年資自不應併入公務人員退休法之年資中計算一節云云，自無足採。㈣經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及復審決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又上訴人所舉本院90年度判字第1372號判決，因非判例，對其他案件之裁判並無拘束力，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月13日
最高行政法院第二庭
審判長法官高啟燦
法官黃清光法官王德麟法官黃合文法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國97年11月14日
書記官邱彰德