裁判字號：臺灣桃園地方法院102年簡字第206號判決
裁判日期：民國103年08月08日
裁判案由：就業服務法
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決102年度簡字第206號
103年7月10日辯論終結原告 林貴娥 輔佐人即原告之子 賴宥睿 被告桃園縣政府代表人 吳志揚 訴訟代理人 陳怡錚 律師上列當事人間就業服務法事件，原告不服民國102年9月27日行政院勞工委員會勞訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：緣原告林貴娥聘僱菲律賓籍家庭看護移工（原被告所稱「外勞」一詞用語不妥，本院逕以「外籍移工」，簡稱「移工」代之）CAJESMAGISELLEGURREA（以下簡稱C君，護照號碼M00000000），原告安排C君於民國一０二年一月四日至台北榮民總醫院桃園分院接受入境後六個月之第一次健康檢查，經被告認定未於收到檢查結果之日起十五日內檢具健檢報告報請被告府內衛生局核備，遲至一０二年二月二十日始辦理核備並經被告衛生局收受，逾期二十八日，顯有逾期報請核備情事，違反「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」第七條及就業服務法第五十七條第五款之規定，依就業服務法第六十七條第一項規定，於一０二年三月二十五日以府勞外字第0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新台幣（下同）六萬元整。原告不服，提起訴願，遭行政院勞工委員會以勞訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）依受聘僱外國人健康管理辦法第七條規定：「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明日起十五日內，檢具文件向所在地衛生主管機關核備」，被告對於執行、查證雇主收受指定醫院核發之體檢報告日一事，已明顯違反行政程序法對於行政機關做成行政行為時所應遵循的正當程序，被告所做之行政處分，依行政程序法第一一一條第七款「其它具有重大明顯瑕疵者」，亦當自始無效，理由如下：
1.行政程序法是就行政機關所為行為之程序而設之規定，為國家行政行為之基本準則，也是行政法法典化之表徵，依行政程序法第一條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」，立法目的在保障人民權益、增進行政效率，以提提升人民對行政之信任。行政機關之作為如違反憲法上之平等原則、比例原則，侵害人民對法律之信賴，均得撤銷。
2.依行政程序法第十六條第一項：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理」。受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，亦視為行政機關。所以雖然本身不是行政機關，但因受行政機關之委託而行使公權力者，於該項業務範圍內，亦視為行政機關，仍受本法之規範。桃園榮民醫院乃被告指定之配合體檢醫院，符合前述規定應被視為行政機關，桃園榮民醫院之所有行政行為自當需依照行政程序法相關規定為之，而被告既已依將其權限之一部分委託給桃園榮民醫院，被告即應負有對其進行行政指導之責，並承擔相關行政程序瑕疵之責任。
3.依照行政程序法第二十四條代理人之委任規定，當事人得得委任代理人。行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書。原告為本案行政程序中之當事人，被告於辦理移工體檢時除確認是否為移工本人外，亦當確認陪同者是否為雇主本人，若非雇主本人帶移工前來體檢，被告即應在行政程序之始時，依照行政程序法第二十四條第四項規定，要求出示當事人（即原告）委任代理人之委任書，代理人亦當配合出示委任書，由被告檢視委任書內容確認代理人代理權之有無及權限範圍，如此一來才能證明代理權之授與真偽與範圍。被告於本案，從未要求原告，更未要求代理人出示委任書，在行政程序之始除無法證明 賴贊名 為原告之代理人外，被告更在沒有確認賴贊名是否具有收受移工體檢報告權利下，將移工體檢報告通知並交由非雇主本人領取，被告將對原告權利義務有重大影響之移工體檢文件任意交由不適格之人士領取，此一行政行為之嚴重瑕疵，已造成原告之權益及利益嚴重受損，所做之行政處分亦當自始無效。
4.又按行政程序法第六十七條：「送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權為之」；第六十八條：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。…。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。…」。被告在本案行政程序之始，在確認代理人權限之程序上已有重大瑕疵，後續行政行為本該依依行政程序法第六十七、六十八條規定，參照受聘僱外國人健康管理辦法、就業服務法或是行政機關標準作業流程，進行正確的文書送達規定。由被告提供之被證二（C君證件與連絡電話紀錄影本）即可清楚看出，被告從未在移工體檢之時，要求留下正確的雇主聯絡資訊並通知雇主本人領取，或是將體檢報告以掛號方式送達給雇主本人、甚至在非雇主本人領取時告知錯誤的核備方式，此一嚴重的錯誤行政程序，嚴重侵害原告收受移工體檢報告、以及進行體檢核備的時效與權益，核備延誤乃被告造成，並非原告。經查，於桃園縣政府衛生局標準作業流程說明即外籍勞工健康檢查報備之文件中，被告對於非雇主本人或合法代理人親自領取體檢報告文書之情況，明確說明雇主收受指定醫院核發檢康檢查證明之收受時間，需以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為準，亦即醫院需將體檢報告以掛號的方式寄送給雇主本人，並以此日期作為雇主收受之日期認定。足見被告對於體檢報告文書送達方式、收受時間已有標準程序規定，被告不但沒有依循自訂之標準作業流程，不但違法、違反自訂標準流程在先，更將此一責任推卸給原告，陸續以體檢報告核發日、通知領取日等非法日期作為裁罰、駁回的依據，此一重大行政瑕疵行為已嚴重傷害人民對政府的信賴。
5.末按，行政處分需具備形式上之合法要件與實質上之合法要件後，始為效力完整、無瑕疵之行政處分。形式上之合法要件，為行政處分在形式上需合乎法律之規定，如機關管轄權之規定、由有管轄權之機關為之、需遵守做成行政處分等，而實質上之合法要件為行政處份之內容需符合法律規定，如遵守法律優位、裁量權之正確行使、符合比例原則、明確性原則、具有事實上之可能性等均屬之。倘若行政處分欠缺任一形式上之合法要件或實質上之合法要件，該行政處分即為有瑕疵之行政處分，屬於違法之行政處分，行政處分無效。
6.綜合上述各理由，被告除違反行政程序法第二十四條代理人之委任規定，從未要求原告或代理人出示委任書確認代理人的權限外，更違反行政程序法第六十七、六十八條關於送達之規定，未遵守被告內部訂定之移工體檢報備作業流程，將體檢報告文書掛號寄達給雇主。被告此兩點重大行政瑕疵，已構成行政程序法第一百十一條第七款「其他具有重大明顯瑕疵者」規定，被告所做之行政處分自當自始無效。
（三）依中央法規標準法第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規」。本案既然為人民不服行政機關的行政處分，依法提出訴願及行政訴訟，相關之行政調查、訴願、行政訴訟乃一完整處理程序，未完成高等行政法院及最高行政法院審理之二級二審訴訟程序前，均屬處理程序尚未終結，依法可適用從新從優原則。經查「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」第七條已於一０三年一月十五日修正並於同年三月一日施行，依法本案可適用最新規定，雇主只有在移工健康檢查結果不合格時，才需將相關資料送交衛生主管機關核備追蹤，本案移工之體檢既已合格，理應依法撤銷原處分。
（四）行政程序法是就行政機關所為行為之程序而設之規定，若行政機關嚴重違反行政程序所做之行政處分，無法以行政程序法第一一一條第七款「其他具有重大明顯瑕疵者」規定，對被告所做之行政處分做出無效宣告，行政程序法就失去當初立法之目的。針對被告違反行政程序的部分，說明如下：聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項的規定寫的很明白「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明日起十五日內，檢具文件向所在地衛生主管機關核備」，被告要以此做出行政處罰，就必須以雇主收受體檢報告之日作為十五天的起算點，而非醫院報告核發日。原處分中對雇主收受日未依法進行調查，逕自以醫院體檢報告核發日一月八日作為十五日的起算日期，並依此日期做出違法之行政處分，很明顯被告在收受日的認定一開始就為錯誤的違法程序，被告此行政處分已違反實質上之合法要件。被告所做之行政處分自當自始無效，後續所做的行政調查亦屬違法。
（五）代理人不適格之問題，被告一開始在代理人的確認上，嚴重違反行政程序法第二十四條代理人之委任規定，除未依法要求提出書面委任書證明代理人身份，更未查證代理人代理權之有無及權限範圍，逕自違法認定賴贊名即為雇主之代理人，嚴重侵害原告權益。倘若如被告所云，任何人僅需口頭說明，即可擁有當事人所有權利辦理相關行政手續，如此一來豈非天下大亂、造成訴訟不斷，何來便民之有。本案既然是行政訴訟，就要以行政程序法的規定為主，本法有規定需提出委任書，就要以本法為準，沒有才參考其他法律規定，例如民法一百零九條提到代理權的消滅與撤回，代理人需將授權書交還授權者；民法五百三十一條亦有類似委任需以文字為之的規定，證明代理權的成立必須建立在書面資料，而非口頭。在被告答辯狀（一)所提的被證一中，第一個問題就是問本案輔佐人：「請問是否由林貴娥委託你來到府說明？是否有委託書？」，這代表被告很清楚知道正常行政程序中，非當事人到場時，必須請代理人提出書面委託書，特別是會影響當事人權益的部分更要如此。在本案中，雇主乃依聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第一項規定：「雇主應於丙類人員……，安排其至指定醫院接受定期健康檢查……」，安排姪子帶移工體檢，法規中並無要求雇主親自辦理，而移工又為體檢程序當事人之一，此一階段尚無委任代理之必要，與辦理體檢核備程序乃兩個不同的行政程序。因此，訴外人賴贊名乃不適格的代理人，所留之聯絡資訊當屬無效，簽收之日期一月十六日亦為違法之收受日期，更非雇主收受日。對於被告違法將體檢報告交由不適格之第三人，應另有相關的法律責任必須釐清。
（六）對於收受日的認定，行政程序法第六十七、六十八條已有明文規定，文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。被告桃園縣政府衛生局標準作業流程說明─外籍勞工健康檢查報備之文件中，亦有相同的規定並公開在網站供民眾下載，明確說明雇主收受指定醫院核發檢康檢查證明之收受時間，需以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為準，絕非被告所云：交付流程未經法律所明訂。若依合法的行政程序檢視文書送達與否，本案應當仍處於文書未送達，雇主仍未收受體檢報告之階段，被告違法做出裁罰，依法本當撤銷。綜合上述各理由，被告所做行政處分違反多項行政程序法規定，被告所做之行政處分自當自始無效。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按雇主聘僱外國人不得有未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之情事。雇主應於丙類人員入國工作滿六個月、十八個月及三十個月之日前後三十日內，安排其至指定醫院接受定期健康檢查…雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明之日起十五日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：一、中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。
二、前項健康檢查證明正本。三、受檢外國人名冊。四、前次健康檢查合格之同意備查函。就業服務法第五十七條第五款、受聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第一、二項定有明文。又違反第五十七條第五款規定，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。就業服務法第六十七條第一項亦有明文。
（三）又就業服務法第四十八條第三項之規定，雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。對受聘僱外國人入境前後之健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。並未違反授權明確性及法律保留原則：
1.按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，此為大法官釋字第三一三號解釋所明示；至於授權內容及範圍之明確程度及判斷，依大法官釋字第五二二號解釋理由書謂（略以）：「至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」、「如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則」，以及大法官釋字第四二六號解釋理由書謂（略以）：「特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（參照本院釋字第三九四號解釋理由書）」。
2.故倘行政罰之構成要件由法律授權以命令為補充規定，其授權內容及範圍應具體明確，具體明確程度視影響人民之基本權利輕重而異；另須自授權之法律規定中預見其行為可罰，始符授權明確性原則，至於法律授權是否具體明確並非拘泥特定法條文字，而應依授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，合先敘明。
3.系爭規定依法律保留層級體系得授權法規命令訂定構成要件：查受聘雇外國人健康檢查管理辦法（下稱系爭辦法）第一條明揭，系爭辦法係依就業服務法第四十八條第三項規定訂定之；而違反就業服務法第四十八條第三項規定，依同法第五十七條第五款及第六十七條之規定，應處六萬元以上三十萬元以下罰鍰。故受處分人倘違反就業服務法第四十八條第三項規定科處罰鍰，係限制人民之財產權，而依照法律保留之層級化，系爭規定並未限制人民之生命權、自由權等核心基本權，亦非屬國會保留層級，依前揭大法官解釋，僅要授權之內容及範圍具體明確，則構成要件並非不可授權由法規命令訂定之。
（四）授權具體及明確之程度、內涵：
1.就業服務法第五十七條第五款及第四十八條第三項分別規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：…五、未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關。」、「第一項受聘僱外國人入境前後之健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。」，此係將行政罰上構成要件以法律明文授權法規命令訂定，學理上亦稱為空白授權條款或空白構成要件。惟此空白授權條款其界線為何，依前開大法官解釋第五二二號解釋理由書，構成要件倘授權行政機關訂定，其授權之目的、內容、範圍必須明確，且應使人民從母法中即可預見行為有受罰之可能始符合授權明確之要求。
2.然而具體明確之程度，除了需檢驗所影響之權利類型外，尚需衡量國家行政上彈性、靈活、專業等需求，以求在行政專業、行政效率上取得衡平，達到因地制宜，專業技術取向之效，並不因議會會期更迭而停擺、不易因議事折衝困境。至於授權明確的可預見性，依照 許宗力 大法官及謝在全大法官釋字第六八０號解釋協同意見書，毋寧只是要求立法者在母法中指出具體的政策方針以及欲授權行政機關補充之事項的概念框架，使受規範者從授權母法、立法意旨及法律整體規範中，能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律。因此所謂預見行為可罰的標準，並非指必須規範到使人民從授權母法中即已明確知悉具體會受到處罰的個別行為的明確地步，蓋授權明確性的要求倘果真至此程度，實際上授權空間已然消逝，與要求立法者自行訂定並無任何差別。因此授權明確性原則並不要求立法者須自行就授權之目的、內容與範圍一一作明確規定，重要的毋寧是能藉由授權目的探求，推論出授權之內容與範圍，而即使對授權目的的審查，也不以法文具體明示為必要，只要能依一般法律解釋方法，從授權母法整體，特別是相關法條文義、法律整體之體系關聯及立法目的，可推知授權之目的為何即為已足。
3.以空氣污染防制費收費辦法與大法官釋字第四二六號之例：按大法官釋字第四二六號作成當時，空氣污染防制法第十條規定：「各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量，徵收空氣污染防制費用。前項污染源之類別及收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」，此空氣污染防制費用，一般認為屬特別公課，惟無論名目為何，皆屬對於人民財產權之限制，因此特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許，此為大法官釋字第四二六號解釋理由書所明文。至於空氣污染防制法第十條之授權範圍及內容是否以具體明確，大法官釋字第四二六號係就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，故參酌空氣污染防制法全部內容，其徵收目的、對象、場所及用途等項，認為該規定之授權係具體明確。
4.依前述大法官解釋、學理見解，授權明確性旨在使人民得自授權之法律規定中預見其行為可罰，至於預見可罰行為僅要求受處分人能預見某一類型的行為有被處罰的風險，並大致能預想行政機關將朝向那些可能的方向補充授權之法律即為已足。查就業服務法第一條明揭立法目的係促進國民就業，以增進社會及經濟發展；而針對外國人之聘雇，於第四十二條則明示係為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。因此就業服務法就聘雇外國人原則上採申請許可制，且為衛生安全，就外國人之健康狀況、身體條件亦須加以管理。因此就業服務法就此目的，規定受聘僱之外國人應定期接受健康檢查，且為求主管機關管理之便，規定雇主應將該健康檢查結果函報衛生主管機關。故綜觀就業服務之目的、體系、法條文字，可知就業服務法第四十八條第三項授權訂定之內容、範圍係針對健康檢查應如何進行，以及健康檢查結果應如何函報主管機關，已足以使受處分人預見倘未遵照標準程序完成健康檢查、或未函報健檢結果，則此消極不作為之行為有受處罰之風險；亦足以使受處分人預見行政機關將依就業服務法第五十七條第五款之規定，將會針對健康檢查應如何進行、以及雇主應如何函報健康檢查結果一節補充授權之法律。
5.此外，就業服務法第五十七條第五款既要求雇主將健康檢查結果函報衛生主管機關，則本可預見此健康檢查結果須在一定期間內函報，倘無期限要求，豈非淪為雇主可於十年後、甚至百年後函報亦不違法？則此結果無異架空就業服務法為管理外國人聘雇之目的。因此健康檢查結果須在一定期間內函報自屬當然之解釋；故系爭辦法規定雇主須於十五日函報之規定，自未逸脫就業服務法第四十八條第一項授權之範圍，並非在法律要件外增加限制人民之要件，當無違反授權明確性及法律保留原則。
（五）系爭辦法第七條之修正屬於法律變更，惟不影響原處分之作成及合法性：
1.按行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。此係行政罰法第五條所明定之從新從輕原則；另台北高等行政法院九十七年訴字四九七號判決謂：「末按，行政罰法第五條前段係規定：『行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。』是指在行為後及裁處前法律或自治條例有變更之情形而言，若是裁處後始有變更即無上開條文之適用，此觀其文義自明。」。故選擇適用新舊法的時點係以行政機關第一次裁處時為準，倘於第一次裁處後或行政救濟階段中，處罰法規有變更時，縱然對於當事人有利，仍然應適用行政機關最初裁處時之法規，此為行政罰法第五條所明文，合先敘明。
2.查系爭辦法依前述，既屬補充授權之法律，應具有法律規範之性質，因此系爭辦法之修改、變更，並非事實變更，而是法律變更，故應有行政罰法第五條之適用。惟系爭處分係被告於一０二年三月二十五日作成，縱使依從新從輕原則擇法適用，亦應以該期日第一次裁處以前，受處分人行為前後之法律為比較、適用，至於系爭辦法第七條係於一０三年一月十五日修正並於一０三年三月一日施行，係於原處分第一次裁處、已於行政救濟階段中變更，依行政罰法第五條之規定，仍應適用行政機關最初裁處時之法規，而不影響原處分之合法性。
（六）健康檢查報告之寄送為求便民而有多種途徑：
1.按受聘雇外國人至指定醫院進行健康檢查後，依照一般程序，係由醫院將健康檢查報告以郵寄之方式交送雇主，因此系爭辦法第七條之「收受」，原則上係以信封郵戳或郵件查詢單認定。惟此交付流程並未經法律所明定，且為求便民，讓人民得以選擇經濟、便利之方式取得受聘雇外國人之健康檢查報告，因此雇主於攜帶受聘雇外國人至進行醫院健康檢查時，醫院方面會探詢雇主之意願，讓其選擇留下地址以郵寄方式，或是留下連絡電話由醫院通知雇主前來領取；此方式係增加人民選擇機會，係屬有利於人民，並非增加額外之負擔，惟採取後者留下電話由醫院通知領取之方式，收受日期依照當然解釋，自無法以郵戳、郵件查詢單認定，而需藉由其他法律解釋，例如參照民法達到之規定，另為認定。再者，參酌最高法院五十八年台上字第七一五號判例對民法第九十五條第一項「達到」之解釋：「所謂達到，係指意思表示達到相對人之支配範圍，置於相對人隨時可了解其內容之客觀之狀態而言」。認為於電話通知領取之情形，於醫院電話通知當日或嗣後知悉可領取日即處於可受領之狀態，自應於當時即為「收受」日並開始起算十五日核備之法定期間，倘不為此等解釋，無異容忍民眾於接獲通知後故意延宕不前往領取，枉讓立意良善之便民措施變成規避義務之漏洞。
2.查原告所委託之訴外人賴贊名處理受聘雇外國人健康檢查時，係選擇向醫院留下手機及室內電話由醫院通知領取健康檢查報告，則雇主既然自行選擇由醫院通知領取健康檢查報告之方式，當然知悉收受之認定並非以郵戳或郵件查詢單為憑，自無信賴保護之問題。參照民法第一０七條前段：「代理權之限制及撤回，不得以之對抗善意第三人。」就代理之法理，原告既委任訴外人賴贊名帶C君至醫院體檢，則自委託之外觀自無法辨別原告是否就權限設有任何限制，況訴外人賴贊名於醫院係選擇留下手機號碼及市內電話號碼作為醫院通知領取健康檢查證明之聯絡方式，而非留下原告之住址或電話讓醫院寄送健檢證明或通知領取，台北榮民總醫院桃園分院自只能通知訴外人賴贊名前往領取健檢證明；且移工體檢之程序從始到院檢查到後續領取健檢證明，係一整體程序，原告既自始便委託訴外人賴贊名辦理體檢事項，豈容事後為求規避行政處罰，顛覆委任初衷、任意細分切割體檢程序，誑稱委任權限不及領取體檢證明，此顯係原告為脫免裁罰之詞。
3.綜此，原告確實委託訴外人賴贊名處理受聘雇外國人健康檢查事宜，尚不容原告片面分割健康檢查程序及領取報告程序，遑論訴外人賴贊名於健康檢查程序中亦是留存賴贊名之聯絡電話；故本件訴外人賴贊名已於一０二年一月十六日到台北榮民總醫院桃園分院簽收領取健康檢查報告，足資認定為原告收受之日，原告遲至一０二年二月二十一日始辦妥核備程序，顯屬違法，原處分之作成尚無違誤。
（七）綜上述之，原告確實未於收受健康檢查證明之日十五日內將相關文件送交衛生主管機關備查，確已違反就業服務法第五十七條第五款、第六十七條第一項及系爭辦法第七條第一項及第二項之規定，原處分之作成並無違誤。
四、本院之判斷：
（一）按雇主聘僱外國人不得有未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關之情事。就業服務法第五十七條第五款定有明文。又違反第五十七條第五款規定者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。就業服務法第六十七條第一項亦有明文。至於雇主聘僱外國人工作，該外國人入境前後須經健康檢查，其健康檢查管理辦法，由中央衛生主管機關會商中央主管機關定之。受聘僱外國人入境後之健康檢查，由中央衛生主管機關指定醫院辦理之；其受指定之資格條件、指定、廢止指定及其他管理事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。而受聘僱之外國人健康檢查不合格經限令出國者，雇主應即督促其出國。就業服務法第四十八條第三項至第五項定有明文。主管機關行政院衛生署（現改制為衛生福利部）依據第四十八條第三項之授權發布有「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」。C君屬就業服務法第四十六條第一項第九款所定「家庭幫傭及看護工作」之外國人，依受聘僱外國人健康檢查管理辦法第二條第三款分類之丙類人員。依原處分作成時有效之同辦法第七條第一項前段規定：「雇主應於丙類人員入國工作滿六個月、十八個月及三十個月之日前後三十日內，安排其至指定醫院接受定期健康檢查」；第二項規定：「雇主應於收受指定醫院核發前項健康檢查證明之日起十五日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：一、中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。二、前項健康檢查證明正本。三、受檢外國人名冊。四、前次健康檢查合格之同意備查函」。
（二）查據原處分記載之違法事實，原告經被告認定聘僱菲律賓籍家庭看護移工C君，雖於指定醫院台北榮民總醫院桃園分院接受入境後六個月之第一次健康檢查，「惟未依受聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項規定，於收受指定醫院核發健康檢查證明日起十五日，檢具文件送交所在地衛生主管機關報備，並遲至一０二年二月二十日始向本府衛生局辦理核備，逾期二十八日，業已違就業服務法第五十七條第五款規定」等語。依原處分所述逾期二十八日反推回去，並參見卷附桃園縣政府衛生局於一０二年二月二十三日移送勞動及人力資源局函文所載（參見本院卷第二十一頁），足認被告認定原告「收受」健康檢查證明日為「一０二年一月八日」。惟查當日係指定醫院「作成」健康檢查合格證明日，此有卷附該院合格檢查證明書可證（參見本院卷第二十五頁），雖訴願決定亦未有更正，而仍認定為一０二年一月八日，惟被告於訴訟中已自認起算日之錯誤，而於訴訟中依台北榮民總醫院桃園分院傳真紀錄上所載由訴外人原告之姪子賴贊名親往領取健康檢查證明日之「一０二年一月十六日」為「收受日」（參見本院卷第五十五頁、五十六頁之被證二、三）。殊不論此一事實之更正，與原處分所認定之收受日已差距八日，固然不影響逾期日裁量基準所決定之六萬元罰鍰效果，惟對於原處分認定之事實已有違誤。且依據原告提出，被告不否認屬被告內部作業依據之「桃園縣政府衛生局標準作業流程說明－外籍勞工健康檢查報備」作業流程第二點規定，上述聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項所指「收受」時間之認定「以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為憑」，是本件指定醫院台北榮民總醫院桃園分院並未依據上述作業流程第二點以郵寄方式予雇主，而係如原告所主張，且被告不否認，以電話通知賴贊名前往領取之方式。此種非以郵寄方式送達雇主本人之方式，是否已符聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項之「收受」，更或是否有如原告所主張，已違反行政程序法關於送達及代理的規定，因而屬違法無效之行政處分？
（三）按行政處分屬行政機關基於職權，對外所為公法行為。公法行為違法瑕疵，不能如私法行為動輒無效，我國實務向來採取學說所稱「瑕疵重大明顯理論」，認為公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大而明顯之程度始屬相當，若未達到此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果（司法院大法官釋字第四一九號解釋參見）。從而我行政程序法對於行政處分的無效事由，依瑕疵重大明顯理論，採取列舉無效事由及概括規定，於行政程序法第一百十一條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者」。參見釋字第四九九號、四一九號解釋意旨，所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就行政程序而言，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言。本件即使代理或送達有違行政程序法，並不符合上述所列舉的六種無效事由，且因尚須經由調查事實及透過法解釋方式，又瑕疵並無導致全然喪失程序正當或對於基本權本質內容之限制剝奪，難謂符合第七款具有重大明顯之瑕疵。從而非屬行政處分無效，而僅屬得撤銷之謂。原告此處主張尚不可採，合先敘明。
（四）就賴贊名是否有代理原告收受健康檢查證明部分：查本件初始帶領移工C君至指定醫院健檢者為原告之姪子賴贊名，雖向醫院留下聯絡電話，惟未有任何委任書，此為兩造所不否認。原告援用行政程序法第二十四條第四項之規定，主張行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書，被告未提出要由出示委任書，在無從確認賴贊名是否有代理權限下，卻經由醫院將健康檢查證明交由非雇主本人之不適格賴贊名，其有違行政程序法上關於代理之規定等語。惟查雇主應促使移工至指定醫院健檢，固為就業服務法之要求，惟此尚未進入向被告核備之行政程序，而應解釋為雇主是否有委任賴贊名攜同移工C君前往健檢，並向醫院表示賴贊名為其代理人之意思，應適用關於民法委任等代理人之規定。查正如被告所辯，原告不否認委託訴外人賴贊名代為處理受聘雇移工C君之健康檢查事宜，且賴贊名選擇向醫院留下手機及室內電話，自有向醫院表示其有受通知領取健康檢查證明之權，而賴贊名於一０二年一月十六日經醫院通知前往領取，嗣並交付原告，雇主即使於事後始知情，惟既無向醫院為反對之表示，已符民法第一百六十九條：「知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任」之表見代理責任。是對醫院而言，賴贊名屬有權代理，尚不適用上述行政程序法上必須由雇主本人提出委任書以明代理之規定。原告此部分主張尚無理由。
（五）就有權代理的簽收是否符合行政程序法所定送達或系爭聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項之收受部分：
1.原告另主張醫院以電話通知賴贊名到場將健檢證明交付賴贊名之方式，既未通知雇主本人領取，亦未以掛號方式送達雇主本人，有違行政程序法第六十八條由行政機關依職權為送達，及同法第六十八條第一項：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達」、第三項：「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號」之規定。且違反被告自訂之標準作業流程，明定系爭聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項之「收受」時間認定，以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為憑等語。
2.查殊不論主管機關基於就業服務法第四十八條第三項授權發布之「受聘僱外國人健康檢查管理辦法」，就外國人健檢時限及要求雇主於收受健康檢查證明之日起「十五日內」檢具文件送交所在地衛生主管機關備查等規定，是否僅屬細節性、技術性之事項，而無庸深究授權法律是否符合目的、內容、範圍應明確之爭議，至少是否依上述十五日時限備查，涉及就業服務法第五十七條第五款「未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關」情事之有無無，進而構成同法第六十七條第一項之處罰。而依據大法官釋字第三一三號解釋（略以）：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨」；釋字第五二二號、第六八０號解釋（略以）：「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定原則，以制定法律之方式規定之。法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則。其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要」等語，至少就涉及處罰要件，如非明定於法律中，而以授權方式由行政機關於法規命令中明定者，應為受規範者所能預見，始符處罰明確性原則。
3.查就業服務法之所以要求雇主應向衛生主管機關核備外國人健康檢查證明，主要在使衛生主管機關能掌握外國人之健康狀況，以避免境外傳染病或非本國人而專屬外國人之疾病（例如東南亞較常見之痢疾阿米巴原蟲）等難以控制情事發生，使主管機關得及早因應。是如健康檢查係合格者，只要雇主有依法安排外國人接受健康檢查並函報衛生主管機關，實無必要非有特定期限之限制，關於特定期限之限制，毋寧係針對健檢不合格者而發，始有其規範意義。從而就業服務法第五十七條第五款前段之「未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查」係專指違反「應安排接受健康檢查」的作為義務者；而後段的「未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關」，則是違反「應將健康檢查結果函報衛生主管機關」的作為義務者，至於如何函報之細節與技術，固然於符合授權明確性的前提下，得有主管機關另以法規命令定之，惟就後段而言，重點仍在「未函報衛生主管機關」使之知悉健檢結果，如雇主已有函報，或即使未函報而衛生主管機關輕易即能得知結果，或所函報為健檢合格，只是有所遲延，並不影響衛生主管機關須為防範的相應作為者，對於本條款誡命與處罰的立法目的尚無違犯，實不宜將僅係用來便宜行政機關管制之處理時限，強加於受規範者。相信此所以係上述聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項於一０三年一月十五日修正刪除一律應於「收受」健檢證明十五日內報請核備之規定，而修正為如合格即不必報請核備之規定：「前項健康檢查證明後，送交該丙類人員留存。但其健康檢查結果如有不合格項目或無法確認診斷者，雇主得依前條第三項、第三項及第七條之一規定，安排丙類人員進行再檢查，並於收受再檢查之診斷證明書之日起十五日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：一、中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。二、再檢查之診斷證明書正本」之緣故。是本件原告即使未遵守十五日內報請核備的時限，但其確有報請核備，僅係稍有逾期，再者移工C君的健檢為合格，參考新修正聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項之精神，及就就業服務法第五十七條第五款後段為目的性限縮解釋，原告既已將健康檢查結果報請衛生主管機關核備，實難謂有違本條款規範目的而應處罰，否則受規範者實難單自就業服務法第五十七條第五款規定，預見其竟有須遵守十五日時限之義務，難謂與授權明確性、處罰明確性無違。
4.縱退步言，既然修正前聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項明定自雇主「收受」健檢證明十五日起算，而違反此時限規定即屬未依規定函報之處罰規定，解釋上即已進入行政程序之流程，而應遵守行政程序法有關送達之規範。按行政程序法為各項行政法規於程序規範之基本法，換言之，行政程序法可謂「行政程序基本法」，有學者即稱之「行政法的憲法」。是以關於行政程序法與其他行政法規之競合效果，至少就程序事項之規定而言，適用及操作上至少應掌握以下三項原則：1.必須其他行政法令有較行政程序法更為嚴格之程序規定者，始得排除行政程序法之適用；2.至其他法律之程序規定，是否更嚴格於行政程序法，應從嚴且個別認定；3.行政程序法另具補充性，亦即行政程序法關於「正當行政程序」之基本規定，對於應適用本法之所有行政機關，均應有補充之效力。如此方符行政程序法為「行政程序基本法」之定位及效果（同此見解者，參見 湯德宗 ，行政程序法論，二０００年十月，初版，第一四六頁以下）。亦始符大法官釋字第七０九號解釋關於行政機關應遵守正當行政程序之要求。有關行政文書之送達，如各別行政法規對於送達另有特別規定者，亦應遵守前述三項原則，而不得與行政程序法有關送達之規定有所牴觸，並為更不利於當事人，或更寬待於行政機關之情。查行政程序法對於送達行政文書之規定以自行或交由郵政機關送達為原則，且由郵政機關送達者，固以一般郵遞方式為之，但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號（行政程序法第六十七、第六十八條參見）。另尤以被告機關自行制定之作業依據「桃園縣政府衛生局標準作業流程說明－外籍勞工健康檢查報備」，其作業流程第二點亦規定，聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項所指「收受」時間之認定「以醫院信封郵戳或郵局掛號郵件查詢單為憑」，殊不論被告所屬衛生主管機關自有無盡其督促轄區指定醫院遵守上述所謂「收受」（即送達）之義務，至少就發生處罰效果之受規範人民，屬對人民權利義務有重大影響者，自應以掛號郵務送達為原則，不論是指定醫院或衛生主管機關均不能依慣習或另以職權命令規定其他送達方式。是本件固然已通知為原告合法代理人之賴贊名親領健檢證明，惟仍應另以掛號郵務送達方式使雇主即原告收受健檢證明，甚且應另有教示制度之記載，載明修正前聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項之意旨，誡命雇主應於十五日內報請衛生主管機關，始符行政程序法之正當行政程序，及保障人民訴願與訴訟權之正當法律程序之要求。
5.從而，被告所指定之醫院僅就有權代理的賴贊名簽收合格健檢證明，並未依行政程序法，及與行政程序法規定原則上以郵務送達方式相符之內部作業流程送達受處分之本人之健檢證明，有違正當行政程序及法律程序之要求，且自此為合格健檢證明之合目的性限縮觀察，僅以逾越時限報請核備，不論已有核備且無害立法目的者即加以處罰，亦有違處罰明確性原則。
（六）聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項修正刪除十五日內報請核備的規定，是否影響系爭處分合法性
1.依「程序從新原則」，行政機關於行政處理程序進行中，因制定新法規，或應適用之法規修正，此時尚在進行中之行政程序，即應適用新公布之法規範處理。亦即法規公布生效後，即應適用新生效之法規範處理後續之行政程序，此即學說上所稱「法規範的立即效力」。惟須留意者，因為程序從新原則，係將新法適用於過去已發生，但未終結之程序法律關係，因此可能發生所謂「法規不真正溯及既往」之問題，此時不論立法者制定新法規，或行政機關適用新法規，均仍受公法上信賴保護原則的限制（類推適用司法院大法官議決釋字第五二五號及第五二九號解釋意旨參見）。至於程序雖依據新法，惟實體法律關係仍應依「行為時」之法規，亦即「程序從新，實體從舊原則」仍係適用法規範的基本原則，附此敘明。
2.正如上述，因行政機關適用修正後新法，可能發生類似不溯及之法律效果，所以立法者早在中央法規標準法第十八條即宣示所謂「從新從優原則」之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。惟依本條規定，其適用之前提要件有二：1.對於人民申請許可之案件，且已經提出申請者；2.行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，亦即在行政機關作出行政行為等措施之前，本來據以准許之法規已有變更。至本條所謂「處理程序」，實務上向來認為係指（行政）主管機關處理事件之程序而言，並不包括「行政救濟」之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。換言之，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理之（最高行政法院六十二年判字第五０七號判例、七十二年判字第一六五一號判例參見）。亦即於行政救濟之司法程序，雖程序從新，惟實體仍從舊。
3.行政罰法係規範處罰人民，即對人民為限制或不利益處分之基本法，與上述中央法規標準法第十八條係規範人民聲請許可之案件，本質上為授益處分性質者，仍有不同。毋寧稅捐稽徵法第四十八條之三所規定：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律」，與行政罰法第五條之規定及性質較為相符（修正前刑法第二條第一項亦規定所謂「從新從輕」原則）。本院以為，前述中央法規標準法第十八條所宣示的「從新從優」原則，已屬一般法律適用原則，本亦應適用於行政罰之裁罰案件，至上述行政法院兩則判例，解釋中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」，限於行政機關處理事件之程序，而不包括「行政救濟程序」之見解，應認為係對於人民主動聲請之案件（即授益處分），尚不能及於人民被動處罰之案件（即不利益處分），蓋處罰人民之（實體）法律嗣後如有變更，而較有利於人民，基於「從優原則」，自仍應適用修正後有利於人民之法律，此項原則，即使於行政救濟（訴願程序）及司法救濟（行政訴訟程序），亦同有適用，參諸上述稅捐稽徵法第四十八條之三之修正理由，亦指明所謂「裁處」包括「訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決」在內，更足證之。最高行政法院八十九年九月十三日八十九年度九月份第一次庭長法官聯席會議決議，解釋捐稽徵法第四十八條之三之「裁處時」，亦同此見解。從而行政罰法第五條所定「裁處時」，是否應以最有利於行為人之解釋，以目的性擴張之方法，使之包括「訴願及行政訴訟之決定或判決」時，始符立法者要求之「從優原則，且如此解釋，不論係「程序從新」或「程序從新，實體從舊」，均有從優原則之適用，且為最有利於行為人之解釋，即有討論餘地。傳統行政訴訟實務或學說見解，僅自權力分立，行政權於作成處分時並無違法的角度，而不論受處分人因為法律規範變更所應受保障之利益，甚且不排除有些法規範的改變，常係因為受處分者提起訴訟始突顯法規範之不當而有所修正，但促使法規範修正者卻難以享受此利益，殊難接受此種不正義現象。
4.查聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項業於一０三年一月十五日修正，其刪除本件行為時舊法所定一律應於「收受」健檢證明十五日內報請核備之規定，改以如合格健檢即送交該丙類人員留存，不必報請核備之規定，僅有不合格者始有再行健檢及將再檢查之診斷證明書報請備查之規定：「前項健康檢查證明後，送交該丙類人員留存。但其健康檢查結果如有不合格項目或無法確認診斷者，雇主得依前條第三項、第三項及第七條之一規定，安排丙類人員進行再檢查，並於收受再檢查之診斷證明書之日起十五日內，檢具下列文件送交所在地衛生主管機關備查：一、中央主管機關核發之外國人聘僱許可文件。二、再檢查之診斷證明書正本」。惟關於就業服務法第五十七條第五款、第六十七條第一項之處罰規定並無修正，是本件尚難謂係處罰實體要件有修正，惟其程序規定已有修正當無疑義。本件權義固發生在一０三年一月十五日之前，殊不論上述行政罰法第五條所定「裁處時」應否變更傳統見解的問題，至少依據程序從新原則（中央法規標準法第十八條），原處分機關適用修正前聘僱外國人健康檢查管理辦法第七條第二項，而非以修正後之程序，即難謂正當，附此敘明。
（七）綜上所述，原處分既有上述違反送達之正當行政與法律程序、違反處罰明確性，及有違程序從新原則，自有違法，訴願決定未予糾正，亦有不合。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，既有上述違法之處，訴請自有理由，應予准許。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中華民國103年8月8日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中華民國103年8月8日
書記官劉宗源