裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1493號判決
裁判日期：民國93年07月28日
裁判案由：有關人事行政事務
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一四九三號
原告甲○○被告行政院勞工委員會職業訓練局代表人 郭芳煜 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因有關人事行政事務事件，原告不服被告九十二年三月十七日職人字第○九二○○一二○三三號駁回申訴復函，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文被告九十二年三月十七日職人字第○九二○○一二○三三號駁回申訴復函撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告係應八十三年特種考試警察人員考試乙等考試外事警察人員考試及格，現任臺北市政府警察局捷運警察隊分隊長，前經 銓敘 部銓敘審定合格實授，核敘警正三階一級年功俸三五○元有案。嗣於九十一年十月九日參加被告薦任第七職等至第八職等一般行政職系專員職缺之甄試，以第一名成績獲錄取，被告於同年十月二十四日發函至臺北市政府警察、局（以下簡稱市警局）進行商調，市警局於同年十一月十一日函復被告略以復審人應未具法定銓敘資格，為期審慎並兼顧復審人權益，爰請該局再行審酌。被告即未再續作商調程序。原告認為已影響其身分權及俸給權，爰於同年十一月十三日及十四日分別向銓敘部及職訓局提起訴願（兼陳情）（銓敘部部分另案處理），請求被告給付同意調任之行政處分，俾再依處分結果，依法提起行政救濟。經被告於九十一年十二月十九日函復未予同意，原告不服，於九十一年十二月二十三日向行政院勞工委員會提出訴願，嗣經該會向公務人員保障暨培訓委員會函詢，經該會以九十二年二月二十六日公保字第0000000000Ｂ號函復本案應得依公務人員保障法所定程序請求救濟。行政院勞工委員會遂以九十二年三月五日勞訴字第0000000000－0號函將訴願書及附件移請被告依公務人員保障法第二十三條規定辦理，被告遂依申訴程序處理，並以九十二年三月十七日職人字第0000000000函復原告駁回申訴，並敘明如不服，得於三十日內向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴。原告不服，向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：原告聲明：
（一）訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。
（二）被告應對原告核發七職等到八職等專員之派令。被告聲明：駁回原告之訴。
原告主張：
一、權利損害（信賴保護原則)按公務人員陞遷法第五條規定：「各機關職務出缺時，除依法申請分發考試及格或依本法得免經甄審之職缺外，應就本機關或他機關具有該職務任用資格之人員，本功績原則評定陞遷（第一項）。各機關職缺如由本機關人員陞遷時，應辦理甄審。如由他機關人員陞遷時，應公開甄選（第二項）。」本人員任職於臺北市政府警察局捷運警察隊擔任分隊長一職，經參加行政院勞工委員會職業訓練局公開考試甄選，甄審委員會以第一名之成績評定，獲得調任該機關薦任第七職等至薦任第八職等專員職務之權利，並以九十一年十月二十四日職人字第Z0000000000號函商請臺北市政府警察局同意調任該項職缺（公務人員任用法第二十二條前段：「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之」參照）。又行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」此為行政法學上所謂「信賴保護原則」。爰此，本人信賴行政院勞工委員會職業訓練局及考試院銓敘部之同意，而參加上開之甄選並獲商調，應有「信賴保護原則」之適用，得請求相關機關同意商調及銓敘合格，於公法上有請求權（非僅屬期待權），今行政院勞工委員會職業訓練局以考試院銓敘部之函釋否准調任及銓敘，影響本人之身分權及俸給權，依法得提起就行政救濟，請求為特定內容之行政處分。
二、依法行政原則（法律保留原則及法律優越原則）：復按憲法第二十三條規定：有關人民基本自由權利的限制，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。該法條於學說上稱之為「法律保留」，其乃謂沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，蓋憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規定。故在法律保留原則下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，故又稱「積極的依法行政」。此部份觀諸中央法規標準法自明，該法第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」同法第六條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」係現行法律中，有關法律保留原則最重要之規定，亦屬現行制度之下，法律保留之具體範圍。此外，司法院大法官對於法律保留原則亦有諸多解釋，其中以釋字第二六八號、第三一三號、第三六七號及第四四三號解釋之闡釋尤為清楚。司法院大法官於第四四三號解釋之解釋理由書中更說明了所謂「層級化的保留體系」，其內容為「憲法所定人民之自由或權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理的差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不變或輕微影響：上非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」今公務人員任用法第三條、第六條、第七條、第八條及第十四條等乃立法說明職等標準、職務等列表及職務說明書及各種職系之歸屬核備。依同法之授權所訂定之「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」為全國公務人員考試及格人員考試類科適用職系之對照，非為限制任用及轉調，此觀諸民國八十五年十一月十四日及九十一年一月二十九日修正通過之現行公務人員任用法自明。依現行公務人員任用法第十三條第五項規定：「第一項各等級特種考試及格人員，僅取得申請舉辦特種考試機關及其所屬機關有關職務任用資格。第二項各等級特種考試及格人員，依各該考試及任用法規之特別限制定之」及第十八條第三項規定：「各等級特種考試及格人員之調任，以申請舉辦該特種考試之機關及其所屬機關有關職務為限。」特考及格之公務人員不得調任及轉任，此類規定乃所謂『特考特用永久限制轉調』。爰此，「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」為說明各類科考試及格之全國公務人員及機關間之職等標準、職務等列等及職務說明書及各種職系之歸屬，非為法律授權行政機關藉由訂定此適用職系對照表限制公務人員之初任、調任及轉任，當可確立。本人於八十三年通過特種考試外事警察人員乙、丙等考試，並經合格實授警佐一階巡官，俟因八十六年官職等調整，另敘為警正四階分隊長，現為警正三階分隊長（比敘薦任第七職等），依公務人員任用法第十八條但書規定：「但中華民國八十五年一月十七日公務人員考試法修正公布前，各等級特種考試及格人員之調任，依各該考試及格及任用法規之特別限制行之」本人之調任及轉任應依八十五年公務人員考試法及公務人員任用法修正以前之規定（含警察人員管理條例），非僅依現行公務人員法制之規定（法不溯及既往原則），然八十五年公務人員考試法及公務人員任用法暨各項考試及任用規定當中並無任何限制調任或轉任之規定，換言之，本人於八十三年通過特種考試外事警察人員乙、丙等考試，依法應可遷調至其他機關，不限於警察、消防或海岸巡防等機關。倘以該八十五年公務人員考試法及公務人員任用法修正以前之「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」作為限制公務員之權利或義務之規定，因非有法律明文授權，依上開中央法規標準法第五條及司法院大法官第四四三號解釋，涉及人民其他自由權利之限制者（指身分權及俸給權），亦應由法律加以規定。亦即，該「適用職系對照表」中，主管機關僅可屬於執行法律之細節性、技術性次要事項為必要之規範，不得逾越母法之規定，若行政機關作此限制權利之規定，則違反「法律保留原則」，亦即違反「依法行政」之原則，逾越法令部分應宣告無效。退萬步言，倘爰引「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」即可限制公務人員限制調任或轉任，又何必於八十五年一月十七日大費周章修正有關「特考特用永久限制轉調」之相關法令，僅憑該「適用職系對照表」即可達到規範目的，何以特別立法限制。顯見該「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」不論依八十五年一月十七日修正前後與否，皆非為限制「經各等級特種考試公務人員及格而任用之公務人員」之轉調，倘有以此為限制公務人員轉調即為違法。
三、平等原則：憲法第七條明文規定：「中華民國人民，無分男女，宗教，種族，階級，黨派，在法律上一律平等」此為憲法有關「平等權」之規定，公務人員任用法有關特考特用「限制轉調」之法令規定，於宣告違憲之前固有其憲法上之根據，然此種限制僅對於參加特種考試人員，於參加一般高普考試及格之人員，並無轉調之其他機關之限制，於此對於高普考試及格人員與特種考試及格人員，存有不同之待遇，與憲法有關「平等權」似屬有間，換言之，高普考試及格人員可調任特考機關，特種考試及格人員不得調任一般行政機關，此種法令上之規定，與平等權之精神相悖。再者，公務員之任用與遷調應以能力有否為為斷，非以所原具有的地位資格為斷，否則即為始初起點之不平等、機會之不平等，特種考試之公務員人一旦任公務員即受限制不可調任，即使努力學習其他知識，例如：英文、法律、電腦等，亦因特別規則之違法限制而無法成為對價之報酬，那麼公務人員陞遷法所規定擇優甄選陞遷，豈不形同具文，公務員之進修不過是心靈與道德之提昇，對於國家發展並無幫助，誠如世俗所言「能摸魚就摸魚」，既然原考試既以決定一切，又何必勞心勞力提昇自己。或有云者，以考試難易不同、錄取率不同為斷，認為與平等權並無違背，然此類問題應從考試科（題）目改進，非可據以為限制公務人員之遷調。另值得一提的是「特考特用永久限制轉調」乃基於政策下之產物，倘法律未明文規定，即非得容認行政機關以解釋之方式，強加無端之限制，就讓「法律歸法律；政治歸政治」，切勿為達政策上之目的，省略程序上之要求（立法程序），而犧牲人民之權益。
四、特別規則之效力：
（一）銓敘部九十一年五月十五日部地一字第O0000000O五號函[證十五]暨九十一年二月十二日部特三字第O九一二一O三七九三號函頒規定已明文說明警察人員特考特用之限制，該函釋內容略以：「說明：二、：：八十五年一月十七日修正公務人員考試法原第三條第一項有關限制轉調其他機關之規定，其適用對象係為八十五年以後特種考試及格人員，至於八十四年以前警察特考及格，於警察機關任警察官職務者，如擬調任一般行政機關，自得依其調任當時適用之『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』按其考試類科，調任該表所列職系職務，尚不受上開公務人員考試法原第三條第二項不得轉調其他機關規定之限制。三、依前項規定，以台端所應八十四年特種考試警察人員考試丙等考試行政警察人員考試資格，得依『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定，調任縣市政府暨其所屬機關委任職警察行政、安全保防、政風及海巡行政職系職務」，詳究該函釋，八十五年以前特種考試警察人員及格人員，亦以『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定限制調任，惟該「適用職系對照表」依前開之論述，於八十五年修法前欠缺法律授權限制轉調且該「適用職系對照表」之目的亦非以特考特用限制轉調為目的。再者，公務人員任用法第十六條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級。」亦同意公務人員除法令限制外（八十四年前警察人員之轉調於無法令之限制），於機關間之調任時，得相互「轉任」性質程度相當職務，此部份適例如警察人員轉任村里幹事等。此外，銓敘部以函釋解釋警察人員特考特用之疑義固為職權所掌，然以此「行政規則」（行政程序法第一五九條第二項參照，在此指函釋）作為「統一」限制警察人員之權利義務之基礎或法源，與上開司法院大法官解釋及中央法規標準法第五條顯然相悖，應檢討後重新為適法之解釋。此外，參酌銓敘部九十二年三月二十七日部特一字第Z000000000號令規定略以：「茲以九十年十二月二十六日修正之公務人員考試法第三條及九十一年三月二十九日修正發布之公務人員考試法施行細則第六條，業就特考特用之限制轉調予以修正放寬，於考試錄取訓練期滿成績及格取得考試及格資格之日起實際任職滿六年後，得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職。是以，八十五年一月十七日公務人員考試法修正實施前，應警察人員特種考試及格，曾任警察官三年以上，成績優良，並具有薦任職任用資格者，依法院組織法第六十六條之四第一項第三款規定，取得檢察事務官之任用資格。：：」亦同意開放警察人員調任其他行政機關。
（二）再者，就銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第O九一二二O三八四六號書函（詳如證十三所載）及銓敘部九十一年十一月十一日部特三字第Z000000000號令（詳如證十四所載）其規定內容略以：「公務人員任用法第十八條第三項規定：『各等級特種考試及格人員之調任，以申請舉辦該特種考試之機關及其所屬機關有關職務為限。但中華民國八十五年一月二十七日公務人員考試法修正公布前，各等級特種考試及格人員之調任，依各該考試及任用法規之特別限制行之。』次查特種考試警察人員考試規則第九條第一項規定：「本考試及格人員，依法取得警察官任官資格及警察、消防或海岸巡防機關、學校有關職務任用資格。」復查本部九十一年十一月十一日部特三字第Z000000000號令：「：：二、警察特考及格人員之調任，應依公務人員任用法、公務人員考試法相關規定及其擬任當時適用之『職組暨職系名稱一覽表』、『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定辦理；其一兩表規定已無法初任、調任、轉任或再任之職系均不得依調任辦法認定其職系專長。：：．
」又查「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」規定，特考警察人員外事警察考試及格人員，得適用『警察行政』及『海巡行政』等職系，在警察、消防、海岸巡防機關任職者尚得適用『一般行政』職系。：：．」詳論上開特別規則其謬誤有以下四點：１、查閱八十三年之公務人員考試法及公務人員任用法（法律）並無針對警察人員特考特用之限制任何特別限制。２、八十三年特種考試警察人員考試規則並未規定所謂目前特種考試警察人員考試規則之限制，且用考試規則來規範任用資格，實為舉辦考試人員之創舉（公務人員考試法所授權之考試規則僅可規範考試應行注意事項，並不包含任官資格及任用資格【此為任公務人員任用法所規範】)。３、用九十一年十一月十一日部特三字第Z000000000號令來規範八十三年通過考試之人員任用資格及遷調「不僅違反法律保留原則，亦與法不溯及既往原則相悖，又所謂以上開兩表認定其職系專長，試問公務人員陞遷法所規定之甄選，豈非只選擇特定人士，不考慮其真正之專業能力，那麼這樣的甄選僅徒具形式，成為某特定人士之進身之階，由此可見，上開兩表不僅違反法律保留原則亦與公務人員陞遷法之立法意旨有間（行政規則與法律牴觸，違反法律優越原則）。４、倘法律明文規定八十三年警察特考及格人員依法不得轉任，本人當無疑義，然今僅依『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』限制本人所通過考試後所適用之職系，豈非任由行政機關自行訂定限制人民之權利義務之規定，顯見該表之功能應僅為說明性質且非藉以認定其所具專長，真正能力專長之評定及適用之職系，應視其通過甄選考試後認定其專長，至於甄選考試為針對該工作所需要之能力及甄選該公務人員目前所具有之能力，其由甄選委員會依正當法律程序，甄選認定其專長，與該表相較，公務人員陞遷法所認定之專長不僅合乎法律之要求，亦與實際上該公務人員所具備之專長相符。
五、其他規定：公務人員考試法已於九十年十二月二十六日修正公布該法第三條第二項規定：「為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項（按：指公務人員高普考試）之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試，除本法另有規定者外，及格人員於六年內不得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職」另，民國九十一年三月二十九日修正發布之同法施行細則第六條規定：「本法修正施行前，經各種公務人員特種考試及格，受特考特用永久限制轉調人員，除本法第四條（按：指取才困難高科技或稀少性工作類科之技術人員）及第二十三條（按：指八十八年以後之特種考試退除役軍人轉任公務員考試）之規定者外，於考試錄取訓練期滿成績及格取得考試及格資格之日起實際任職滿六年後，得轉調申請舉辨特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職」再者，考試院第九屆第二八二次會議決議：（一）「公務人員任用法」第十三條及第十八條有關特考特用限制轉調規定未配合「公務人員考試法」第三條規定修正前，各等級特種考試及格人員之任用及調任，仍依『公務人員考試法規』規定辦理（二）八十五年至九十年間依「公務人員考試法」第三條辦理之特種考試及格人員，其任用及調任，依「公務人員考試法施行細則」第六條所規定辦理（銓敘部九十一年七月一日部地一字第O九一五一三O三九四號函參照，[證十六]）。
詳言之，考試院認為除八十五年至九十年間依「公務人員考試法」第三條辦理之特種考試及格人員，其任用及調任，本法修正施行前，依「公務人員考試法施行細則」第六條所規定辦理，亦即經各種公務人員特種考試及格，受特考特用永久限制轉調人員，除公務人員考試法第四條及第二十三條之規定者外，於考試錄取訓練期滿成績及格取得考試及格資格之日起實際任職滿六年後，得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職。本人自八十三年特種考試外事警察人員乙、丙等考試及格，經銓敘合格實授警察官，非屬八十五年至九十年間依「公務人員考試法」第三條辨理之特種考試及格人員，亦非公務人員考試法第四條及第，一十三條所規範之人員，且實際任職滿六年，符合現行公務人員考試法第三條及其施行細則第六條之規定，依上開考試院之決議，自得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職。
六、從本案之行政處分及過程觀之，該項行政處分之類型乃學理上所稱「多階段行政處分」，非有二行政機關之協力，一個完整的行政處分不可能完成。本人因本次人事事件（涉及身分權及俸給權），分別向行政院勞工委員會職業訓練局請求核發派令及請求考試院銓敘部同意本人銓敘（非直接審定銓敘合格）之兩行政處分，然均遭上開機關拒絕，本人不服提起救濟，亦分別遭行政院勞工委員會以九十二年三月五日勞訴字第O0000000O一之二號函及行政院勞工委員會職業訓練局九十二年三月十七日職人字第Z000000000號函暨銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第Z000000000號函及銓敘部九十二年四月十七日部復字第O00000000號函駁回本人之訴願請求。
七、另銓敘部於九十二年四月十七日以部復字第O00000000號函，回覆本人，其決定「復審不受理」。然觀諸本案銓敘部「審議之事實」顯與「發生之事實」認定並不相同，行政院勞工委員會職業訓練局依據銓敘部九十一年十一月二十九部特三字第0912199701號書函及九十一年十二月十一日部銓三字第0912203846號函所敘內容為由（其理由簡略內容為：警察受特考特用永久限制轉調之限制，不論何時考試通過均受限制），駁回本人請求核發派令之訴願請求。而銓敘部認為本人係對銓敘部九十一年十一月二十九部特三字第0912199701號書函不服，而提起之救濟，其實本人所救濟之內容為【銓敘部不得以各種函令先行限制本人調任一般行政職務後，再以無用人機關先行派代故無法同意銓敘為理由，駁回本人之訴願請求】，非僅對銓敘部九十一年十一月二十九部特三字第0912199701號書函不服，在此合先敘明，再者，銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第0912203846號函內容已明確駁回本人之調任，該復審所評斷之基礎事實顯然有誤，至其所主張之理由自難令人折服。
八、再者，復審決定書上所載理由欄第一點認為，銓敘部九十一年十一月二十九部特三字第0912199701號書函，係屬機關間之行文，非屬行政處分，無法提請救濟。
然本人之不服事實乃是【銓敘部不得以各種函令先行限制本人調任一般行政職務後，再以無用人機關先行派代故無法同意銓敘為理由，駁回本人之訴願請求】，而相關之書函（指與本人有關之公文「包括副本」均告知本人無法調任一般行政職系專員，依據行政法院七十七年判字第二O五四號判決認為「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」，又從行政處分之六大要素（即行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性）觀之，本人之請求及行政機關之回復（勞委會及銓敘部），符合上開六大要素，爰此，銓敘部駁回本人之訴願，自難謂合法。又決定書理由二所主張之「商調程序未完成，無派代或銓敘審定事宜，自無法作成調任職訓局專員職務銓敘審定之准駁處分」，從證據所載之內容及銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第0912203846號函之內容觀之，銓敘部已先行發文給各行政機關命各機關不得派任通過警察特考人員擔任一般行政機關之一般行政職務，行政院勞工委員會職業訓練局亦曾請示銓敘部得否針對本人給予核發派令，但銓敘部函復職訓局表示本人不得調任職訓局，自然職訓局不會核發派令，銓敘部自無法作成調任職訓局專員職務銓敘審定之准駁。就在此雙重封鎖之下，本人的權益就在[救濟不合法]當中被埋沒了，因為永遠也無法進行實質審理。
九、其次，公務人員保障法第十八條規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審」，從積極的行政處分與消極的行政處分觀之，系爭標的乃消極之行政處分（即拒絕行政處分之作成）與復審規定（積極之行政處分）有間，其救濟程序應為向銓敘部訴願後，再向高等行政法院提起行政訴訟，非為復審決定書所載，向銓敘部請求復審、再復審，在此併予敘明。
十、最後，銓敘部於做出決定之前未依照行政程序法第一百零二條之規定，給予本人有陳述意見之權利，顯然於作成決定之程序上有瑕疵。
被告主張：
甲、程序部分：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二項定有明文。次按「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」、「公務人員不服復審機關所為之復審決定，得於收受復審決定書之次日起三十日內，向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審。」、「公務人員保障暨培訓委員會之再復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起二個月內，依法向司法機關請求救濟。」、「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」公務人員保障法第十八條、第十九條第一項、第二十一條第一項及第二十二條亦有明文。依前揭規定，公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，須以提起相當於訴願程序之復審、再復審程序或訴願程序為前置程序，如未經復審、再復審或訴願程序，逕對之提起行政訴訟，即屬起訴不備要件。本件原告係對被告九十一年十二月十九日職人字第○九一○○五七二三九號函及九十二年三月十七日職人字第○九二○○一二○三三號函不服，惟該部分原告並未經復審、再復審程序或訴願程序，而逕於行政訴訟中對該部分表示不服，則其起訴已不備要件，且此項欠缺無法補正，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，應以裁定駁回之。
乙、實體部分：
（一）緣原告應徵被告（以下簡稱本局）薦任第七職等至第八職等一般行政職系專員職務，經本局甄審委員會面試，發函臺北市政府警察局商調（參原處分卷第一頁），該局函復原告係中央警察大學五十九期外事系畢業，八十三年特種考試外事警察人員乙、丙等考試及格，渠調任本局一般行政職系專員職務，依銓敘部九十一年五月十五日部地一字第０九一五一三０二０五號書函暨九十年二月十三日考選部選規字第０九０００００七九五號函銓敘部九十法二字第一九八六九二五號函會同修正發布「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」等相關規定，應未具法定銓敘資格，建請本局再行審酌為宜（參原處分卷第十一頁）。經本局再行審酌相關法規，原告確未具一般行政職系職務任用資格，爰未再商調。原告向本局陳情，不服本局九十一年十二月十九日職人字第０九一００五七二三九號書函未核發其人事派令（參原處分卷第五五頁），復向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）提出訴願，勞委會函詢公務人員保障暨培訓委員會後，責由本局依公務人員保障法第二十三條規定辦理，原告不服本局九十二年三月十七日職人字第０九二００一二０三三號函駁回其核發一般行政職系專員職務派令之請求（參原處分卷第一六四頁）。
（二）按依公務人員任用法第二十二條規定，各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之。但指名商調特種考試及格人員時，仍應受第十三條第五項及第十八條第三項任用規定之限制。上開商調作業規定係屬機關之間徵詢意見、協商溝通程序，仍需依據相關人事法令規定辦理。
(三）有關原告係應特種考試警察人員外事警察人員考試及格，得否調任一般行政機關疑義，經銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第０九一二二０三八四六號書函略以：「公務人員任用法第十八條第三項規定：『各等級特種考試及格人員之調任，以申請舉辦該特種考試之機關及其所屬機關有關職務為限。但中華民國八十五年一月十七日公務人員考試法修正公布前，各等級特種考試及格人員之調任，依各該考試及任用法規之特別限制行之。』次查特種考試警察人員考試規則第九條第一項規定：『本考試及格人員，依法取得警察官任官資格及警察、消防或海岸巡防機關、學校有關職務任用資格。』復查本部九十一年十一月十一日部特三字第０九一二一七八八一三號令：「．．．二．警察特考及格人員之調任，應依公務人員任用法、公務人員考試法相關規定及其擬任當時適用之『職組暨職系名稱一覽表』、『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定辦理；其依兩表規定已無法初任、調任、轉任或再任之職系，均不得依調任辦法認定其職系專長。．．．」。又查「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」規定，特考警察人員外事警察考試及格人員，得適用『警察行政』及『海巡行政』等職系，在警察、消防、海岸巡防機關任職者尚得適用『一般行政』職系。
（四）雖原告起訴略謂：
１、本人信賴行政院勞工委員會職業訓練局，而參加甄選並獲商調，應有「信賴保護原則」之適用。
２、「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」中，主管機關僅可屬於執行法律之細節性、技術性次要事項為必要之規範，不得逾越母法之規定，若行政機關作此限制權利之規定，則違反「法律保留原則」。
３、公務人員任用法有關特考特用「限制轉調」之規定，違反平等原則。
４、銓敘部以函釋解釋警察人員特考特用之疑義，作為統一限制警察人員之權利義務之基礎或法源，與司法院大法官解釋及中央法規標準法第五條顯然相悖。、、、云云。惟查：
１、公務人員任用法第二十二條規定，各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之。但指名商調特種考試及格人員時，仍應受第十三條第五項及第十八條第三項任用規定之限制。同法施行細則第二十一條：「本法第二十二條所稱如業務需要，得指名商調之，指各機關職務出缺，如因業務需要，需任用其他機關人員時，應經該機關依公務人員陞遷法規規定辦理後，詳細敘明擬調人員之職稱、姓名及擬任之職務，函商原服務機關同意，始得調任」。本局雖發函原告服務機關臺北市政府警察局捷運警察隊之上級主管機關臺北市政府警察局商調原告，據臺北市政府警察局函復原告調任本局一般行政職系專員職務，依銓敘部九十一年五月十五日部地一字第０九一五一三０二０五號書函暨九十年二月十三日考選部選規字第０九０００００七九五號函銓敘部九十法二字第一九八六九二五號函會同修正發布「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」等相關規定，應未具法定銓敘資格，建請本局再行審酌為宜，臺北市政府警察局函文中並無同意原告過調本局之文字（參原處分卷第十一頁），本局未商獲原告原服務機關之上級主管權責機關臺北市政府警察局同意，爰未核發原告人事派令，均係依據上開「公務人員任用法」規定辦理，於法並無不符。
２、公務人員之任用、調任及轉任，係依任用、調任及轉任當時之公務人員任用法、公務人員考試法相關規定及其擬任當時適用之『職組暨職系名稱一覽表』、『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定辦理；本局函詢按銓敘部九十一年十二月十一日部銓三字第０九一二二０三八四六號書函釋復略以：「公務人員任用法第十八條第三項規定：『各等級特種考試及格人員之調任，以申請舉辦該特種考試之機關及其所屬機關有關職務為限。但中華民國八十五年一月十七日公務人員考試法修正公布前，各等級特種考試及格人員之調任，依各該考試及任用法規之特別限制行之。』次查特種考試警察人員考試規則第九條第一項規定：『本考試及格人員，依法取得警察官任官資格及警察、消防或海岸巡防機關、學校有關職務任用資格。』復查本部九十一年十一月十一日部特三字第０九一二一七八八一三號令：「．．．二．警察特考及格人員之調任，應依公務人員任用法、公務人員考試法相關規定及其擬任當時適用之『職組暨職系名稱一覽表』、『依法考試及格人員考試類科適用職系對照表』規定辦理；其依兩表規定已無法初任、調任、轉任或再任之職系，均不得依調任辦法認定其職系專長。．．．」。又查「依法考試及格人員考試類科適用職系對照表」規定，特考警察人員外事警察考試及格人員，得適用『警察行政』及『海巡行政』等職系，在警察、消防、海岸海巡機關任職者尚得適用『一般行政』職系。原告係特種考試警察人員外事警察人員考試及格者，未具備調任警察、消防、海岸巡防機關以外之其他機關擔任「一般行政」職系職務之資格已毋庸置疑。
３、揆諸前開函釋及公務人員任用法規之規定，原告既未具備調任警察、消防、海岸巡防機關以外之其他機關擔任「一般行政」職系職務之資格，且被告機關非警察、消防或海岸巡防機關（學校），原告既未具備任用資格，本局如強行發派即屬違法，為符依法行政規定，本局為保障原告現職之權益，未再商調原告，並未違反作為義務，亦未損害其權利或利益。行政機關依公務人員陞遷法規定辦理甄選，係屬內部選擇符合業務需要人才之程序，並未對當事人作任何承諾，而商調其他機關現職人員，僅係機關間協商溝通、意見徵詢作業，並未副知當事人，且需符合任用法令規定，並獲渠服務機關同意，始准予商調，是以本案當事人並無信賴保護原則適用之問題，併予敘明。
理由
一、按「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」、「公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得依本法提出申訴、再申訴。」行為時公務人員保障法第十八條及第二十三條第一項分別定有明文。
二、本件原告係應八十三年特種考試警察人員考試乙等考試外事警察人員考試及格，任臺北市政府警察局捷運警察隊分隊長，前經銓敘部銓敘審定合格實授，核敘警正三階一級年功俸三五○元有案。嗣於九十一年十月九日參加被告薦任第七職等至第八職等一般行政職系專員職缺之甄試，以第一名成績獲錄取，被告於同年十月二十四日發函至市警局進行商調，臺北市政府警察局於同年十一月十一日函復職訓局略以，復審人應未具法定銓敘資格，為期審慎並兼顧復審人權益，爰請被告再行審酌。被告即未再續作商調程序。原告認為已影響其身分權及俸給權，遂於同年十一月十四日向被告提起訴願（兼陳情），請求被告給付同意調任之派令之行政處分，俾再依處分結果，依法提起行政救濟。經被告於九十一年十二月十九日函復，原告不服，於九十一年十二月二十三日向行政院勞工委員會提出訴願，嗣經該會向公務人員保障暨培訓委員會函詢，經該會以九十二年二月二十六日公保字第0000000000Ｂ號函復應得依公務人員保障法所定程序請求救濟，經行政院勞工委員會以九十二年三月五日勞訴字第0000000000－0號函將訴願書及附件移請被告依公務人員保障法第二十三條規定辦理，被告遂依申訴程序處理，並以九十二年三月十七日職人字第0000000000函復原告駁回申訴，並敘明，如不服，得於三十日內向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴。原告不服，於九十二年四月七日向本院起訴。
三、按「公務人員權益之保障，依本法所定復審、再復審、申訴、再申訴之程序為之。」為行為時公務人員保障法第四條所明定，可知公務人員權益保障案件之救濟途徑分為：復審、再復審；申訴、再申訴二種不同程序。前者係指公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，所提起之復審、再復審（同法第十八條、第十九條）；後者指公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，所提起之申訴、再申訴（同法第二十三條第一項）。再按「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」行為時公務人員保障法第七條第二項（現行法第九條）定有明文，復按公務人員陞遷法第二條規定「公務人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。」第五條規定「各機關職務出缺時，除依法申請分發考試及格或依本法得免經甄審之職缺外，應就本機關或他機關具有該職務任用資格之人員，本功績原則評定陞遷。各機關職缺如由本機關人員陞遷時，應辦理甄審。如由他機關人員陞遷時，應公開甄選。」是機關內部職缺，不論係採內陞或外補，應就本機關或他機關具有該職務任用資格之人員，予以評定陞遷，以符合功績制精神。故用人機關依上開規定辦理公開甄選，他機關現職公務人員如對該甄選決定有所不服時，揆諸前揭說明，仍屬基於其公務人員身分所衍生之公法權益爭執，自得依公務人員保障法所定程序請求救濟。查本件原告係因其參加被告薦任第七職等至第八職等一般行政職系專員職缺之甄試，以第一名成績獲錄取，被告原已於同年十月二十四日發函至市警局進行商調，但因臺北市政府警察局於同年十一月十一日函復職訓局略以，復審人應未具法定銓敘資格，請被告再行審酌，被告即未再續作商調程序，原告認為已影響其身分權及俸給權，而進行行政救濟。經查被告之不再進行商調程序並非為服務機關所提供之工作條件及所為之管理有所不當，而係對於原告之甄選程序之中止，使原告未能獲得薦任第七職等至第八職等一般行政職系專員之職缺，其九十一年十二月十九日函復，原告認為違法或不當，致損害其權利或利益，屬行為時公務人員保障法第十八條應提起復審之範圍。原告向行政院勞工委員會提起訴願，本應依行為時法規定，由其自為復審決定，惟其竟以九十二年三月五日勞訴字第0000000000－0號函將訴願書移請被告依公務人員保障法第二十三條申訴程序處理，被告亦以申訴處理而函復申訴駁回，則被告所為之申訴函復，於法自有未合，應由本院予以撤銷，依程序從新原則，由被告移由公務人員保障暨培訓委員會依現行法規定另為復審之處理，俾資適法。
四、又本件因被告所為之申訴函復係不合法，則原告未依其教示提起再申訴，逕行起訴，並不生未依法定程序救濟致起訴為不合法之效果；另本件既應由程序上撤銷被告所為之申訴復函，並由公務人員保障暨培訓委員會另為復審決定，則兩造關於實體上之主張，即無論究之必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年七月二十八日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官劉介中法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年七月二十八日
書記官楊子鋒