裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第7067號判決
裁判日期：民國91年08月21日
裁判案由：收回被徵收土地
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第七○六七號
原告乙○○
丙○○原告甲○○（兼右二人訴訟代理人）被告臺北市政府地政處代表人宋清泉處長）訴訟代理人丁○○
戊○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服臺北市政府中華民國九十年十一月二十八日府訴字第九０一八０六八八０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：
Ａ、被告前為興辦臺北市市立動物園（以下簡稱動物園）遷建工程，需用臺北市木柵區（○○○區○○○○段共七八一筆土地（其中包含坡內坑段猴山坑小段三０─三、三七六─一、三八一地號等原告所有之三筆土地在內），經行政院於民國（下同）六十八年三月二十日作成臺內地字第六九六０號函准予徵收，被告並以六十八年四月十六日北市地四字第一二二六九號公告徵收，原告甲○○、乙○○於同年五月二十六日具領補償地價完竣，原告丙○○補償地價部分則於同年八月一日辦理提存在案，完成徵收補償之法定程序。
Ｂ、系爭三筆土地嗣於七十四年間公告，而與其他多筆土地合併為坡內坑段頭廷魁小段二四六地號，重測後變更為頭廷段四小段八七地號，嗣於七十九年間分割出八七─一地號（上開三筆原屬原告三人所有之土地均包含在該八七─一地號土地範圍內），至於剩餘之八七地號土地則於八十年間復合併於同小段八五地號（與本案無關）。
Ｃ、原告甲○○於八十年六月二十七日以動物園十餘年間任由系爭土地荒廢為由，申請收回其系爭土地；而系爭八七─一地號土地經臺北市政府於七十八年十一月六日府工二字第三七三一三０號公告之「變更臺北市南港區、木柵區、大安區部分土地為高速公路用地計畫案」，以都市計畫變更方式，變更用途為交通用地（即北部第二高速公路木柵段部分），經交通部台灣區國道新建工程局報奉行政院八十年八月七日台內地字第八０七四六四二號函核准無償撥用，作為興建北部第二高速公路使用。案經行政院以八十年八月十三日臺內地字第八０七四七七０號函核定不予發還系爭土地，被告乃以八十年八月十七日北市地四字第三二三二０號函復原告甲○○不予發還。
Ｄ、原告等嗣以系爭土地未依原核准徵收用途使用為由，於八十六年十二月三十日再次申請收回該等土地，八十七年間又重複提出申請；經被告會同相關單位會勘後擬具處理意見，報奉行政院八十七年七月三日台內地字第八七０七一七二號函核定不予發還，被告並以八十七年七月十六日北市地四字第八七二一八三七四００號函復原告不予發還，上開函並於隔日即同年月十七日送達原告。
Ｅ、惟原告等又以九十年三月二十八日聲請書再次申請收回系爭土地，案經被告以九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函復原告，該函意旨略為：「主旨：有關‧‧‧台端等三人申請發還本市市立動物園遷建工程徵收之本市○○區○○○段猴山坑小段三０─三、三七六─一、三八一地號等三筆土地乙案，請查照。說明‧‧‧三、台端等於八十六年‧‧‧及八十七年‧‧‧具函提出申請依照土地法第二百十九條第二款之規定照原徵收價額買回首揭土地，其○○○區○○○段猴山坑小段三０─三地號土地，原所有權人甲○○先生已於八十年六月二十六日申請發還，上開兩申請案均經本處會同有關單位派員實地勘查土地現況，作成會勘結論並擬具處理意見，分別報奉行政院八十年八月十三日臺內地字第八０七四七七０號函、八十七年七月三日台內地字第八七０七一七二號函核定不予發還，並經本處以八十年八月十七日北市地四字第三二三二０號函、八十七年七月十六日北市地四字第八七二一八三七四００號函復台端等在案，嗣後台端等多次提出聲請，本處及臺北市立動物園均依聲請內容詳予說明函復，台端等如認為上開核定不予發還土地之行政處分有違法或不當，致遭受權利或利益之損害，自應依訴願法及行政訴訟法之相關定，提起行政救濟，以資解決。‧‧‧」。
Ｆ、原告不服上開北市地四字第九０二一一四一五００號函，乃於九十年六月十一日向臺北市政府提起訴願，案經該府作成九十年十一月二十八日府訴字第九０一八０六八八０一號訴願決定書，以原告不服之前揭被告九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函，核其內容係就原告之前於八十年、八十六年及八十七年間請求收回被徵收土地事件，將被告函復之結果及所據之行政院歷次核定不予發還之結論重行告知，且仍維持前原處分之結果，未有所變更，核屬觀念通知，非對原告所為之行政處分，參照訴願法第一條、第三條第一項之規定，以及（改制前）行政法院五十三年度判字第二三０號判例、五十六年度判字第二一八號判例、五十六年度判字第三五五號判決、五十八年度判字第九八號判決、最高行政法院九十年度裁字第一二０號裁定等裁判意旨，乃依訴願法第七十七條第八款，作成不受理之訴願決定。
Ｇ、原告猶仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、求為判決命被告返還原告土地。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、臺北市政府使用系爭土地之進度異常落後，並不符合司法院釋字第二三六號解釋作成其未依計畫使用系爭土地之理由。
２、其次，臺北市政府於遷建動物園之前，亦未從事詳盡規劃，而盲目徵收大筆土地，卻僅使用其中三分之一，其他三分之二卻係用於七十二年六月以後之擴建計畫，該府卻未編列擴建計畫之預算，以致原應用於擴建計畫之土地，任其荒廢十年以上，如此顯然違背土地法之立法精神。
３、動物園方面，亦未在系爭土地進行「南美雨林動物展示區」之規劃建設，而稱系爭土地乃所謂「綠地」，仍對該土地有所利用，以推卸責任。
４、動物園既未「實質」使用系爭土地，並因而導致該土地變更為交通用地，則原告請求收回被徵收土地自屬有理由，而被告九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函卻扭曲事實侵害原告合法權益，原告始就該函提起訴願，以謀救濟。
Ｂ、被告部分：
１、程序部分
ａ、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。‧‧‧」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第一條第一項、第三條第一項、第七十七條第八款分別定有明文。
ｂ、查所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項、行政程序法第九十二條規定甚明，至若行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願、行政訴訟，改制前之行政法院六十二年度裁字第四十一號判例、四十四年判字第十八號判例可資參照。
ｃ、本件原告二次提出申請收回系爭土地，均經被告報奉原徵收核准機關行政院核定不予發還，並分別函復在案，是以原告申請收回系爭土地所作成之行政處分，於上開二次行政院核定並由被告函復原告時即已發生效力，原告等如認為上開核定不予發還土地之行政處分有違法或不當，致遭受權利或利益之損害，自應依當時訴願法之相關規定，於行政處分書達到之次日起三十日內提起訴願，以資解決，惟原告等卻捨行政救濟途徑而多次提出收回聲請，被告依其歷次聲請所作之函復及九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函僅係將行政院歷次核定不予發還之結論重行告知，並未變更前處分之結果，為有所變更，乃屬事實之說明，要不因該項說明而對原告等之權益發生具體之法律上效果，自非行政處分，揆諸前揭規定及判例意旨，被告九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函及台北市政府訴字第九０一八０六八八０一號訴願決定，於法並無不合。
２、實體部分：
ａ、土地法第二百十九條：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。‧‧‧第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權或使用人者，不得聲請收回土地。‧‧‧」、都市計畫法第八十三條第一項「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。」司法院大法官釋字第二三六號解釋：「土地法第二百十九條規定『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」行政法院六十八年判字第五十二號判例：「土地法第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」行政院五十三年六月三十日台內字第四五三四號函釋：「‧‧‧（一）查土地法第二百十九條內所稱『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作‧‧‧」。
ｂ、卷查原核准徵收計畫書所載，預定於六十八年七月開工，七十二年六月完工，系爭動物園遷建工程用地於六十八年徵收時係採「一次徵收」，且規劃時採整體性全部設計，所有徵收土地均在規劃範圍之內，惟考量建蔽率、水土保持、綠帶保留，預算和政策執行等規定，於徵收完成後採分期方式進行各項工程施工，該園營運至今業已十五年，後續工程並陸續進行中，系爭土地於八十年移撥作為興建北部第二高速公路使用時，動物園區已實質進行「使用」應無庸置疑，原告歷次申訴內容一再提及動物園並未如其所稱「實質」使用該土地，顯係誤解。
ｃ、復查系爭動物園遷建工程所徵收之土地均為工程用地，若以土地使用分區而言應正明為「動物園用地」，且今日之動物園已不適再僅以動物加上硬體設施來展現給遊客，在綠地甚為希求的臺北市，綠地是來園遊憩的國民所更需求的，動物園亦期許能做到兼具休憩、教育、生態、保育為目標的動物園，所以不可能將所有土地都予以開發殆盡，故於園區內保留若干區域土地做為生態區，以不干擾該區動植物、昆蟲生長為原則，並提供為動物園舉辦生態營性質活動的生態觀察區；「荒廢」與「生態保存」是利用價值認知上的不同，沒有道路通達，即是希望自然生態能夠保留完整，不受太多干擾的作法，荒野絕非荒廢，反而是更多物種生存的基地，原告指稱「三分之二以上的徵收地仍然被長期荒廢」，與事實不符。
ｄ、又按徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題，行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號函釋有案，系爭土地於七十八年都市計畫變更為交通用地，並於八十年間由交通部台灣區國道新建工程局報奉行政院核准，移撥作為興建北部第二高速公路使用，於法亦無不合。
理由
一、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，為訴願法第十三條所明定。
二、本件原告起訴意旨略以：系爭土地經臺北市政府徵收後，並未依照原定徵收計畫，闢建為臺北市立動物園之「南美雨林動物展示區」，卻任其荒棄不用，且聲稱該土地為所謂「綠地」，以推卸責任，以致該地變更用途為交通用地，後興建為北部第二高速公路之規劃建設。因此，動物園既未「實質」使用系爭土地，則原告請求收回被徵收土地自屬有理由。
三、被告則認為：
Ａ、系爭被告九十年五月十四日北市地四字第九０二一一四一五００號函係將行政院歷次核定不予發還之結論重行告知，並未變更前處分之結果，為有所變更，乃屬事實之說明，不因該項說明而對原告等之權益發生具體之法律上效果，法律定性上非屬行政處分，本件訴訟程序上並不合法。
Ｂ、實體部分，系爭動物園遷建工程用地於六十八年徵收時係採「一次徵收」，且規劃時採整體性全部設計，所有徵收土地均在規劃範圍之內，於徵收完成後採分期方式進行各項工程施工，系爭土地於嗣後移撥作為興建北部第二高速公路使用時，參諸司法院釋字二三六號解釋及相關（改制前）行政法院裁判，動物園區已實質進行「使用」應無庸置疑。又原告反覆主張，動物園將該土地棄置不用長達十年以上，實則「荒廢」與「生態保存」是利用價值認知上的不同，沒有道路通達，即是希望自然生態能夠保留完整，不受太多干擾的作法，荒野絕非荒廢，反而是更多物種生存的基地，原告指稱「三分之二以上的徵收地仍然被長期荒廢」，與事實不符。又系爭土地既已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題。
四、本院之判斷：
Ａ、原處分機關之認定：
１、徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得依土地法第二百十九條規定，收回其土地。又依都市計畫法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地，都市計畫法第八十三條亦有明定。
２、惟有關於徵收及收回土地之程序，都市計畫法並無規定，應適用行為時土地法第二百十九條之規定。而關於收回土地聲請，其受理機關為何？原土地所有權人遭否准收回之決定時，應以何機關為原處分機關？此係本件訴訟進行實體審查之前，首應審酌之課題。
３、依改制前行政法院七十一年十月十三日七十一年十月份庭長評事聯席會議決議見解，固認按照土地法第三條規定之意旨，得向被徵收土地所在地之主管地政機關請求，主管地政機關拒絕其請求收回該土地，依八十九年七月一日前施行之舊訴願法第八條前段規定（現行法為第十三條前段），自應以之為原處分機關。
４、惟查，前揭決議作成時之土地法第二百十九條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，其中對於受理申請收回土地之機關，並未設有規定。嗣該條文於七十八年十二月二十九日修正為：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第一項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第二項）」，據此，土地法已就收回土地聲請之受理及核准機關，業已予以明定；至依都市計畫法第八十三條規定，收回土地者，亦應同其程序，為法理所當然。
５、本件系爭土地原所有權人即原告等於八十年、八十六年、八十七年及九十年間歷次向被告請求收回系爭土地，斯時前揭決議所適用之法律已有變更，雖該決議未經廢止，仍應適用新法規定為妥適。
Ｂ、被告並非原處分機關，原訴願決定亦有管轄錯誤之違法：
１、次查，行為時土地法第二百十九條第二項業已規定直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准；又「土地法第二百十九條第二項規定，該管市縣地政機關受理申請收回土地如經查明合於同條第一項規定時，應層報原核准徵收機關核定，應無疑義。至市、縣地政機關於受理後，會同相關單位實地勘查，認與規定不符，擬駁回申請者，衡諸土地法第二百十九條之立法意旨，仍應擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定。」亦經內政部八十二年四月十九日臺內地字第八二七九一○二號函釋有案，核與土地法第二百十九條規定意旨相符，應予適用。
２、依據上開規定及函釋意旨，於徵收土地時，依行為時土地法第二百二十二條第二款暨第二百二十七條第一項規定，係以中央地政機關為土地徵收之核准機關；至直轄市或縣（市）政府地政機關則僅於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人，其在法律上之地位乃屬「徵收執行機關」。是故私有土地之所有權人如對關於徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而徵收，抑或應徵收而不徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關，向訴願、再訴願或行政訴訟之法定管轄機關提起之，乃法理之所當然（最高行政法院九十年度八二三號判決參照）；而土地法第二百十九條第二項規定直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額。二者之程序相同，且原徵收核准機關對於收回聲請所為之核准，其性質屬於「廢止」其原核准之徵收處分。
３、因此基於相同之理由，當土地所有權人依土地法第二百十九條規定收回土地，仍應視原核准徵收土地之機關為「原處分機關」。是以有關核准及否准收回土地聲請之主管機關均應為原核准徵收機關，至直轄市及縣（市）主管機關依土地法第三條規定毋寧僅屬訴願法第十三條但書所稱之執行機關。
４、查本件系爭土地係由行政院六十八年三月二十日作成臺內地字第六九六０號函核准徵收，而原告等請求收回系爭土地既經被告分別報奉行政院，以八十年八月十三日臺內地字第八０七四七七０號函、八十七年七月三日台內地字第八七０七一七二號函核定不予發還，並經被告分別函復原告，是原告等不服否准收回之處分，應以行政院為原處分機關，惟本件卻以無核准職權之被告為原處分機關，對之向臺北市政府提起訴願，依首揭說明係屬管轄錯誤。
臺北市政府原應依訴願法第六十一條規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合。原告等起訴雖未指摘及此，惟此係屬應由法院依職權調查之事項，應由本院將訴願決定予以撤銷，由原受理訴願機關另為適法之處理。
五、另訴願決定雖以原告提起訴願主張撤銷之標的非行政處分，而依訴願法第七十七條第八款為訴願不受理之決定，惟原訴願決定機關臺北市政府之訴願決定，無管轄權已如上述，則該部分訴願決定自亦屬無可維持，應併予撤銷。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造有關實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年八月二十一日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年八月二十一日
書記官林麗美