臺灣橋頭地方法院106年度簡字第27號判決

裁判字號：臺灣橋頭地方法院106年簡字第27號判決

裁判日期：民國106年11月10日

裁判案由：廢棄物清理法

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決106年度簡字第27號
民國106年10月20日辯論終結原告 張簡瑞穗 被告高雄市政府環境保護局代表人 蔡孟裕 訴訟代理人 邱義雄
陳明進 郭宸睿 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國
106年3月9日高市府法訴字第10630173200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時原一併請求賠償其精神及名譽損失，嗣於言詞辯論期日當庭撤回該部分之請求（參本院卷第138頁），而將其訴之聲明更正為如主文所示，經核此部分與行政訴訟法第113條第1項前段之規定相符，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告所屬新興區清潔隊查報人員於民國105年10月20日8時37分許，前往高雄市○○區○○○路○○○號建物（下稱系爭建物）稽查時，發現系爭建物前方土地置放花盆底盤之積水容器（下稱系爭積水容器），並未妥善清除及管理，致孳生病媒蚊（孑孓）之情形。嗣被告查得系爭建物為原告所有，乃以同年11月1日高市環局告字第H245658號舉發通知書（下稱系爭舉發通知書）予以舉發，並給予陳述意見之機會。雖原告於同年月11日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實明確，爰依同法第50條第3款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點等規定，於105年11月21日以高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,500元之行政處分（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：被告所屬稽查人員 郭辰睿 、 葉惠珍 、 劉淑萍 係被告之廢棄物清理技術人員，未符合廢棄物清理專業技術人員之資格，於105年10月20日8時37分明知依據廢棄物清理專業技術人員管理辦法第13條、第16條規定，於從事廢棄物清除處理工作時，應親自到場查驗，並在其業務上製作之紀錄表上親自簽章，但其均未親自簽章，顯然違反上開規定。又本件自105年10月20日發生至今，被告未執行「登革熱投藥、撲殺」等動作，且事實上亦無登革熱傳染病例產生，足證本件被告所採證之資料為「不實採證」，且該系爭積水容器之盆裁係原告所有，亦不符合廢棄物清理法中「廢棄物」之定義。另本件被告人員於現場稽查時，原告在屋內，被告竟未按鈴通知原告，其稽查程序顯然違法，且本件開單告發之人與實際稽查之人並非同一人，告發事實亦有虛偽記載，顯未踐行正當行政程序。另本件僅依據「採證光碟」為不實舉發，實有栽贓、污衊原告有「污染環境、未妥善處理、孳生病媒蚊」之事實。再者，本件「舉發單」與「裁處書」均為行政處分，被告就同一事實，開立「舉發單」及「裁處書」，違反一事不二罰原則。此外，本件被告之承辦人員於訴願決定書等業務上作成之文書有下列虛偽之記載：⑴「登革熱孑孓呼吸管短，肉眼可明顯區別分辨」;⑵「花盆外側離地面有近１公分高之水痕，與積水容器內積水高度相仿」;⑶「按現行法規中，並無規定於行政文書上，稽查人員或檢舉人與舉發人必須同一人之相關規定。實務‧‧‧上非同一人亦屬常態」。故原處分具有上述之瑕疵等語。原告爰聲明：訴願決定及原處分撤銷。
四、被告則以：
（一）按登革熱病媒蚊為埃及斑蚊及白線斑蚊，而斑蚊幼蟲（孑孓）特徵為呼吸管短、靜止於水中時身體與水面垂直、蠕動緩慢上升，與其他蚊類外型及特徵有顯著差異，受過登革熱防治基本訓練者以肉眼即可明顯區別，倘在蛹期則肉眼不易區分。被告所屬之查報員皆受過專業訓練，其經驗及知識足以辨識蚊類幼蟲，故經被告查報員判斷積水容器或積水處所孳生之孑孓為埃及斑蚊及白線斑蚊之幼蟲，即符合上開處罰要件。況「病媒」一詞，係指將病原體自一宿主帶至另一宿主之攜帶者而言，亦即病原體之媒介生物，能將病原體由一患者或帶菌者傳至健康者，而使之患病或帶菌，蚊子即屬於病媒之一種。依據高雄市政府101年4月5日高市府環稽字第10133176201號公告（下稱高雄市政府101年4月5日公告）略以：「‧‧‧在指定清除地區內有下列行為之ㄧ者為污染環境行為：‧‧‧（七）、室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。‧‧‧」，其內容載明污染環境行為包含「致孳生病媒蚊孑孓」，並不限於登革熱之病媒蚊，原告所居住之系爭建物前之積水容器內，既已孳生蚊子之幼蟲孑孓，即符合廢棄物清理法第27條第11款所定高雄市政府公告之污染環境行為。職是，被告查報員於系爭建物前發現有積水容器未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓之情形，此有存證照片及錄影光碟等附卷足資證明，原告之違規事實洵堪認定。
（二）次按廢棄物清理法既經公布施行，即發生法規範之效力，人民即應遵守，行為人一經查獲有違規行為，即應受罰。在本市指定清除地區內嚴禁有因未妥善管理或清除室內外花瓶、桶子或其他積水容器等積水處，致孳生病媒蚊孑孓之污染環境行為，為廢棄物清理法第27條第11款規定及高雄市政府101年4月5日公告所揭明。原告為系爭建物之所有人，對於周邊環境衛生之維護即負有管理及注意義務，卻放任系爭積水容器內有積水而未妥善清除，致孳生病媒蚊孑孓，顯未善盡管理維護之責，而有影響環境衛生之事實。本件係被告所轄清潔隊專案臨時人員前往系爭建物前稽查，並從系爭積水容器內採樣，該等人員並非原告所指「廢棄物清理技術人員」，故原告主張本件被告所屬查報員應依「廢棄物清理技術人員管理辦法」第13條、第16條規定辦理云云，明顯有所誤解。
（三）又原告未就其所陳提出任何佐證資料以實其說，且未證明系爭積水容器並非其所有（管理），原告起訴狀全文亦多屬個人主觀認知及臆測，顯係為求免責而推諉塞責之詞。而觀諸佐證光碟影片，其採證過程並未中斷，系爭積水容器所置放之處，地板有明顯泥痕，足見該盆栽原置於該處，儼然非短時間內所放置；又該盆栽之底盤有青苔若干，原置盆栽處之圓形痕跡內則無青苔滋生，而花盆（器）外圍有目測高度近1公分之水痕，與該底盤內之積水高度相仿，且該底盤積水雖淺，然已足令孑孓生長。爰此，該花盆與底盤原為上下置放一起且系放置於系爭建物之事實，洵堪認定。然因被告所屬稽查員為採證本件之違規事實而有所移動，並非原告所指有偽造之嫌。末按，依現行行政法規，並無實際發現違規之人與舉發人必須為同一人之相關規定；且實務上調查證據者或實際發現違規之人（例如檢舉人、專案臨時人員、查報員等）與舉發人或審核、繕製舉發通知書者（例如查報員、文書人員等）非同一人亦屬常態；而本件係被告基於分工而由所屬人員分別依法調查證據；及繕製舉發通知書並命原告陳述意見之行政行為，核屬被告依實際業務需要所為之內部分工，並無違法之虞。
（四）另按廢棄物清理法第67條第1項規定：「對於違反本法之行為，民眾得敘明事實或檢具證據資料，向所在地執行機關或主管機關檢舉。」且高雄市政府亦訂定有「高雄市民眾檢舉違反廢棄物清理法案件獎勵辦法」，可知民眾亦得為實際發現違規之人，惟認定違規事實並繕製舉發通知書者仍為原處分機關，依此情狀，實際發現違規事實之人與繕製舉發通知書之人未必是同一人。原告固以高雄高等行政法院94年度簡字第232號判決略以：「‧‧‧本件被告開立之告發單，以非實際發現違規之人為告發人，告發單上之簽名又非告發人丁○○所自簽，即有未經踐行合法正當行政程序之瑕疵‧‧‧」主張其所論述。惟觀諸該判決之爭點及意旨，與本件有所不同。查本件之現場實際發現違規之人共3名，均為被告所轄清潔隊專案臨時人員，並負責稽查及採樣工作；而系爭舉發通知書確實蓋有該清潔隊3名查報員之職名單，該3名查報員係依「高雄市政府環境保護局各區清潔隊環境衛生查報員遴選要點」辦理遴選後，執行查察及取締工作，本件於前端稽查相關作業完成後，該3名經受專業訓練合格並取得稽查證，足具專業知識能力並執行病媒蚊取締之查報員，加以審核，並於判斷違規情節後，核認原告違規事實明確，依法予以舉發，且在舉發通知上蓋職名章，以示負責，係被告依職權所為之分工所致，依法並無不合。是本件稽查舉發程序與原告所提上開判決有若干不同之處；又本件並非現場予以舉發，而係事後繕製舉發通知書，並無實際發現違規之人與舉發人為同一人之必要性，此乃團隊分工合作所必然。且查，本件並無原告所提案例中所載「非自簽」或「代為簽名」等未經踐行合法正當行政程序之瑕疵，故原告尚難比附援引並欲求阻卻責任。另查，本件查報員以簽章完備系爭舉發通知書之格式，就該公文書外觀上備具機關名銜、關防，且蓋用舉發單位戳章，並詳細記載違反之事實及法令依據等項綜合以觀，難謂有何程序上之瑕疵存在，是原告此部分主張，誠難資為本件有利之論據。
（五）另有關被告查報員之遴選，係依據「高雄市政府環境保護局各區清潔隊環境衛生查報員遴選要點」辦理，依據該遴選要點第4點規定，訓練期滿成績及格者，發給稽查證，擔任查報員工作，並依該要點第6點規定，負責查察該轄區內違反環境保護法令之行為，並執行取締人民陳情或檢舉之案件。原告主張「查報員」應適用技師法、環境檢驗測定機構管理辦法及環境工程技師簽證規則等法令云云，顯有誤會。又依衛生福利部105年9月7日部授疾字第1050201093號函所示，為協助登革熱防治工作，該部函報行政院申請動支105年度中央政府總預算第二預備金，奉行政院同意動支中央特別統籌分配稅款支應。嗣後高雄市政府以105年9月10日高市府衛疾管字第10536952400號函知被告有關衛生福利部同意補助本市登革熱防治經費相關事宜。而本件執行系爭監測孳生源清除之臨時人員，係由被告依前揭相關經費所招募，並賦予公權力受託行使孳生源清除工作、病媒蚊密度調查工作、其他登革熱緊急防治相關工作及其他臨時交辦事項，且以各面試單位所轄行政區或被告指定地點為工作地點，此亦有「高雄市政府環境保護局105年度登革熱病媒蚊監測孳生源清除臨時人員招募公告」足稽。是以，本件臨時人員受託執行監測孳生源清除及採樣等工作，進而錄影蒐證，並回報孳生源發生地點，而查報員依據臨時人員所回報之事證予以判斷是否予以舉發，核屬有據，乃被告內部分工合作及行政裁量之範疇，不容原告誣指違法。
（六）又本件係依據廢棄物清理法第27條第11款及第50條第3款規定，予以「按次」處分，並無勸告先行之規定，乃逕予舉發，續予裁處，此與行政執行法第2條及27條規定有關行為或不行為義務之限定期間履行無涉，故亦無行政執行法第5條第3項之適用。且本件稽查人員於稽查當時，該住家大門深鎖，並不見住戶或原告，故未現場予以舉發，被告爰依行政程序法102條規定，以系爭舉發通知書命原告陳述意見，續予裁處，自合於規定。另系爭容器積水多寡或是否乾枯，端視所放置地點（屋簷下或太陽直射）、天氣陰晴及澆水狀態等等因素而有不同結果，不應一概而論。倘原告勤於澆水，則持續積水應是必然之結果；而水量多寡係相對概念，觀諸佐證影片，系爭積水容器之水量明顯已足令孑孓生長。且本件係依據廢棄物清理法第27條第11款、第50條第3款；及高雄市政府101年4月5日公告之規定辦理，係屬行為罰，一經查獲違規事實，並查得行為人，原告即得逕予舉發及裁處，並無勸告先行程序，亦無公害糾紛處理法第2條第1項規定；及原告主張「環保公害事件蒐證標準作業程序」四（一）有關拍照或攝影範圍至少為事件發生地點半徑一公里內區域之適用。
（七）綜上，原告對本件之處分、相關法令及違規情節，多有誤解之處，且其就本件證據及認定事實等之指摘，亦有所不當。故本件之裁處並無任何不適用法規、適用法規不當或無效之情形，揆諸首開規定及說明，原告所陳並不可採。從而，依據行政程序法第43條規定，被告於斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，核認原告違規事實明確，並依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條第3款規定，予以舉發，續以系爭裁處書予以處分，尚無違誤。至於罰鍰額度方面，爰參酌裁罰基準編號44之違規事由：「孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境。」予以裁處罰鍰金額1,500元，亦屬允當等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有稽查紀錄（參原處分卷第1頁）、稽查蒐證光碟（參原處分卷第2頁）、現場蒐證照片（參原處分卷第3頁）、地籍查詢資料（參原處分卷第5頁）、戶籍查詢資料（參原處分卷第6頁）、系爭舉發通知書（參原處分卷第7頁）、系爭裁處書（參原處分卷第21頁）、高雄市政府101年4月5日公告（參原處分卷第35-36頁）、衛生署疾病管制局網頁資料（參本院卷第18頁）、高雄市政府105年9月10日高市府衛疾管字第10536952400號函（參本院卷第190頁）、衛生福利部105年9月7日部授疾字第1050201093號函（參本院卷第191頁）、「2016年高雄市運用集蚊器（Gravitrap）監測病媒蚊密度及風險預警系統」計畫（參本院卷第192-193頁）、被告「105年度登革熱病媒監測孳生源清除臨時人員」招募甄試公告（參本院卷第194頁）、高雄市政府105年10月26日高市府衛疾管字第10505696600號函（參本院卷第195頁）、衛生福利部105年9月7日部授疾字第1050201093號函（參本院卷第196頁）、衛生福利部105年10月6日部授疾字第1050007802號函（參本院卷第197頁）、訴願決定書（參本院卷第12-16頁）等件及訴願卷宗分別在卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭執要旨在於：（一）原處分以原告之系爭積水容器未妥善管理、清除，致孳生孑孓，乃依廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定裁處原告1,500元罰鍰，是否適法？（二）本件被告所屬查報員之稽查程序有無違法？
六、本院之判斷：
（一）按廢棄物清理法第3條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」同法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」次按高雄市政府101年4月6日公告載明：「一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、本公告溯及自99年12月25日起生效。」（參原處分卷第34頁）；另高雄市政府101年4月5日公告亦載明：「
一、在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為：‧‧‧（七）室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。‧‧‧二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區。‧‧‧。」（參原處分卷第35-36頁）。又裁罰基準第2點規定︰「依本法裁處罰鍰者，除法規另有規定外，其罰鍰金額依本基準附表所列處分金額及計算方式計算之。‧‧‧。」附表編號44項載明：「違反法條：第27條第11款；法令依據：第50條第3款；違規事由：孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境；處分金額1,500元；計算方式：一、1年內有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之50；計算公式：罰鍰金額＝第1次處分金額＋第1次處分金額×（違反次數－1）÷2」
（二）次按廢棄物清理法第9條第1項前段規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；‧‧‧。」又行政程序法第42條規定：「（第1項）行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。（第2項）勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」另行政罰法第33條規定：「行政機關執行職務之人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」同法第36條第1項規定：「得沒入或可為證據之物，得扣留之。」第37條規定：「對於應扣留物之所有人、持有人或保管人，得要求其提出或交付；無正當理由拒絕提出、交付或抗拒扣留者，得用強制力扣留之。」第38條規定：「（第1項）扣留，應作成紀錄，記載實施之時間、處所、扣留物之名目及其他必要之事項，並由在場之人簽名、蓋章或按指印；其拒絕簽名、蓋章或按指印者，應記明其事由。（第2項）扣留物之所有人、持有人或保管人在場或請求時，應製作收據，記載扣留物之名目，交付之。」
（三）經查，本件被告所屬新興區清潔隊查報人員於105年10月20日8時37分許，前往原告所有之系爭建物稽查時，並未當場製作稽查紀錄，此觀被告之稽查紀錄（參原處分卷第1頁），並非稽查人員現場親筆手寫，而係事後以電腦打字，且其上亦未有原告之簽名可資證明。又經本院當庭勘驗稽查蒐證光碟，發現稽查人員於稽查時，並未按門鈴通知現場住戶（即原告），且本院於言詞辯論期日調查證據時，被告訴訟代理人亦自承：「（法官問：對於原告陳述當時她在樓上，為何稽查當時未按門鈴通知她下樓會同採證？）因為遇過太多次民眾不理性將我們採證容器倒掉，造成稽查的困擾，所以我們會在採證程序完成之後才做告知，但告知非必要程序」等語（參本院卷第204頁）。另參酌上開稽查紀錄表上並未有原告之簽名，堪認本件稽查時，被告並未通知原告一節，應信屬實。
（四）次查，本院又遍查現行環保相關法規，就環保稽查人員於執行廢棄物清理法第27條相關稽查行為時，並無就稽查人員應遵守之事項、所應踐行之程序及稽查之流程所有規範（僅有前開廢棄物清理法第9條第1項，關於就主管機關自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料之規定而已），則就本件之稽查程序，自應回歸適用行政程序法及行政罰法之相關規定。按前揭行政程序法第42條規定，行政機關進行勘驗時應通知當事人到場，而所謂「勘驗」，係指行政機關直接依五官感覺作用，勘查物體之現象及情狀，以其所得結果為證據資料之調查證據之行為。觀諸本件被告稽查系爭積水容器是否孳生病媒蚊（孑孓）之行為，核其性質，係以被告稽查人員之五官感覺作用勘查系爭積水容器，用以作為認定原告是否成立違章行為之調查證據方法，核其性質仍不失勘驗行為之一種，自有上開行政程序法第42條之適用。是以，本件被告查報員於稽查及採樣時，並未通知原告到場，自屬違反行政程序法第42條規定。此外，行政機關執行職務之稽查人員，於執行職務時，應向違章之行為人出示有關執行職務之證明文件或足資辨別之標誌，並告知行為人所違反之法規，於發現可得為證據之物時，可命行為人提出並可扣留之。而扣留證據時，應作成紀錄，記載實施之時間、處所、扣留物之名目及其他必要之事項，並由在場之人簽名、蓋章或按指印；其拒絕簽名、蓋章或按指印者，應記明其事由，此觀諸上開行政罰法第33條、第36條、第37條及第38條等規定，即足自明。惟本件被告所屬查報員於執行稽查勤務時，就其現場採證得為證據之孳生病媒蚊幼體（孑孓），並未現場製作相關紀錄，亦未通知原告在場簽名，並告知原告其所違反之法規，顯然違反上揭行政罰法關於稽查採證之規定，至為灼然。
（五）綜上所述，本件被告之稽查程序既有違反行政程序法第42條、行政罰法第33條、第36條及第38條等規定之情事，原處分即因被告未踐行上開正當法律程序而具有得撤銷之瑕疵。故原告主張被告於本件之稽查程序有違背法令之處，非屬無據。
六、從而，原處分既具有上開未踐行正當法律程序之瑕疵，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年11月10日
行政訴訟庭法官楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000元。中華民國106年11月10日
書記官邱秋珍