裁判字號：臺中高等行政法院98年訴字第315號判決
裁判日期：民國99年04月20日
裁判案由：採取土石
臺中高等行政法院判決
98年度訴字第315號99年4月13日辯論終結原告甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年7月1日經訴字第09806114470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告機關所屬聯合稽查取締小組人員會同彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所員警於民國（下同）97年11月20日下午1時許，查獲原告未經申請許可，擅自於彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號農牧用地（下稱系爭土地）上採取土石並外運之情事，除當場拍照存證與製作現場勘查紀錄外，並通知原告及挖土機司機 詹萬能 等人至漢寶派出所製作調查筆錄。嗣經彰化縣警察局芳苑分局以97年11月29日芳警分偵字第0970021263號函請被告機關依法裁處。被告機關遂以原告未經許可擅自採取土石之行為，有違土石採取法第36條規定，以98年2月5日府水石字第0980025456號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並限於文到7日內辦理整復及清除其設施及禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地雖屬農牧用地，然因四周同為農牧用地之他人土地，亦有部分作為養蜆之養殖池用，故原告於97年11月間基於整地作為養蜆之養殖池用，於系爭土地實施整地，除將所開挖部分土石作為養殖池堤岸外，因有多餘砂石，無法堆置於系爭土地上，始暫時堆放在系爭土地毗鄰之原告所有土地上，待將來系爭土地回復農用時，再設法回填，此從所開挖之範圍寬度約9公尺、長度約17公尺、深度約1.4公尺，完全符合養殖蜆之適當深度，可得印證，故原告所為與濫採土石或濫採土石販賣之情形不同。按在自有土地上採取土石或實施整地，並不當然違反土石採取法第36條之規定，倘採取土石供自用或實施整地，且所採取土石數量，並未超過中央主管機關所規定數量，即無須申請許可，此有土石採取法第3條第1項第1款、第2款「採取少量土石供自用者」「實施整地與工程就地取材者」之規定，故原告所為應符合上揭規定而無須申請土石採取許可。原告為農民，長期於家鄉從事養殖及農耕行為，不知在自家土地上實施整地之行為會構成違法，亦不知採取土石超過多少數量須申請許可，按行政機關所為之行政行為應符合行政程序法第7條規定之比例原則，被告如能先告知原告實施整地採取土石數量之相關規定，或令原告依法申請許可後，原告如仍明知故犯，再依法處罰，始符合比例原則。本件被告所為裁罰已違反比例原則。原告請求事後補申請許可等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）查原告未經許可，於97年11月20日在彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號土地上擅自採取土石，案經被告會同彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所查獲，此有被告現場勘查紀錄及警方調查筆錄在卷足稽，違規事實洵屬明確，被告依土石採取法第36條規定裁處100萬元，並無違誤。
（二）原告辯稱系爭土地周邊為蜆養殖池，開挖深度為養殖蜆之適當深度，係實施整地而採取少量土石供農業設施之用，且所載運之6台車（按應為5台車之誤）土方為自用農耕使用並無轉售營利行為，符合土石採取法第3條第1項第1款、第2款免取得土石採取許可，採取少量土石及實施整地之情形云云。惟查土石採取法第3條第1項各款情形，針對土石採取地點、面積、數量、期間業已訂定「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，依前開管理辦法第2條第1項前段規定「依本法第三條第一項第一款規定少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以二立方公尺為限。」及第3條規定「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。」本件原告以挖土機開挖，並非以人工採取，其開挖長度約17公尺、寬度9公尺，深度約1.4公尺，並運出土石35立方公尺，且毗鄰無養殖池，現場並已設置擋土牆，當無開挖土方必要，系爭土地編定為農牧用地，作養殖池使用亦不符土地編定容許使用項目，難認係作整地行為，原告所辯不足採據，被告依法裁罰，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定裁罰，是否合法。原告主張於系爭土地實施整地係為作養殖池使用，並無採取土石之故意，是否可採。
五、經查：
（一）按「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：採取少量土石供自用者。實施整地與工程就地取材者。．．．。（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除設施。．．．」，土石採取法（以下稱本法）第3條、第36條定有明文。次按「依本法第三條第一項第一款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以二立方公尺為限。」「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。」分別為採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（依本法第3條第2項授權訂定）第2條第1項前段、第3條第1項所規定。
（二）本件被告機關以原告未經申請許可，擅自於彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號農牧用地上採取土石，乃依首揭土石採取法第36條之規定，裁處原告「罰鍰新臺幣100萬元整。違規情事，限於文到7日內辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施及機具。禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運」之處分。原告不服，提起訴願主張，系爭土地周邊均為蜆之養殖池，被告機關查獲當時，現場開挖範圍是養殖之適當深度，而貨車司機載運至附近農地之土石亦非原告載運轉售所營利，可見原告是實施整地而採取少量土石供農業設施之用，並無盜採土石之犯意，應符合土石採取法第3條但書第1款及第2款之情形，惟被告機關逕自裁罰100萬元整之處分，實為不妥，請求撤銷原處分等語。訴願決定以：被告機關所屬聯合稽查取締小組人員會同彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所員警於97年11月20日下午1時許查獲本件原告未經申請許可，擅自於其弟 許正祿 之位於彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號農牧用地上採取土石，且由警局原告之調查筆錄及稽查照片可見，系爭土地現場留有挖土機1部，經丈量該違規開挖範圍長約17公尺，寬約9公尺，深約1.4公尺，所開挖土石除堆置於挖土機旁，並有一車號000-00貨車正將系爭土地所採取之砂石傾倒於彰化縣○○鄉○○村○○路○○段○○○○號土地上，從而，原告未經申請許可採取且土石採取總量數額顯逾「採取少量土石供自用」之2立方公尺上限，自無土石採取法第3條第1項第1款規定之適用；又原告自行雇工於系爭農牧用地上採取土石，並未依「採取土石免申辦土石採取許可辦法」第3條之規定先經目的事業主管機關許可，且如前述原告違規開挖範圍，並有外運之行為，依一般論理與經驗法則，難謂為土石採取法第3條第1項第2款之「整地行為」等情，因認被告機關原處分並無違誤，駁回原告訴願。揆諸首揭規定，雖非無見。
（三）惟查：
１、按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法」，為土石採取法（以下稱本法）第1條所明定。本法規定凡六章（共53條），依序為總則（規定立法目的、主管機關、用詞定義）；土石採取之許可（按序為第一節「申請許可之條件」、第二節「申請書圖件」、第三節「審核及登記」、第四節「展限」及第五節「開工、減區、更正、消滅」）；土石採取場安全；監督；罰則與附則。從上開本法立法意旨、法律章節及條文規定整體觀之，本法係規範以採取土石為主體之行為甚明。是依本法第3條第1項規定，採取土石，固應依本法取得土石採取許可，惟對於其他非以採取土石為主體者，自非本法所規範之對象。申言之，採取土石，固無庸業經行為人將所採取之土石運出為必要，然採取土石意在供行為人使用，從而自應審究行為人採取該土石其主觀之意圖為何，倘僅係因整地以方便工程之運作，除應受相關法令限制外，尚與違反本法第3條第1項要件不符（最高行政法院95年度判字第1336號、98年度判字第113號判決參照）。經濟部礦務局93年11月9日礦局石二字第09300233060號亦函釋：「說明查土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依該法第3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，對於其他非以採取土石為主體者，自非該法所規範之對象，爰該法第3條第1項第2款規定『實施整地及工程就地取材者』為應取得土石採取許可之例外。準此，有關上開『整地』之認定標準，原則上應視是否以採取土石為主體判斷之，其範圍包括建築整地、工程整地、農業整地及其他非以採取土石為主體之整地行為．．．。」經濟部93年12月7日函釋：「『土石採取法』第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條但書所列5款『採取少量土石供自用者。實施整地與工程就地取材者。礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。因天災事變緊急搶修公共工程所需者。政府機關辦理重要工程所需者。（本院按：97年1月9日修正公布增列第六款：
磚、瓦或窯業，開採土石自用者）』情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用『土石採取法』第36條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設置處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。」在案可資參照。
２、本件系爭彰化縣○○鄉○○○段○○○○○○○號土地：「地目：田；使用分區：一般農業區；使用地類別：農牧用地」，依「非都市土地使用管制規則」（為依區域計畫法第15條第1項授權訂定）第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，一般農業區農牧用地容許作養殖設施使用，需經目的事業主管機關使用地主管機關及有關機關許可使用。行政院農業委員會（下稱農委會）為審查農業用地容許使用，並依「農業發展條例」第8條之1第3項規定，訂定「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」等情，有土地登記公務用謄本及農委會99年1月27日農漁字第0990104311號函在卷（本院卷第85、95頁）可稽。而原告於彰化縣警察局芳苑分局漢寶派出所查獲當日調查時供稱：「（你於何時？何地？挖取何物？）我於97年11月10日開始在彰化縣○○鄉○○○段地號0000-000
0、地目：田、『挖取砂石整地』。（該彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000、地目：田，是何人所有？何人經營？）是我弟弟許正祿所有。是我在經營的。（警方於97年11月20日上午9時30分許在○○○鄉○○○段地號0000-0000尾隨一部775-HQ營業大貨車、車上所載運之砂土是何人所有？）是我所有。（該775-HQ營業大貨車之砂土要載運至何處？）因我朋友 陳英歷 向我表示要填補農田之用，所以我就將砂土載運○○○鄉○○村○○路○○段141地號。（你何時載運砂土○○○鄉○○村○○路○○段○○○○號，共幾台？）共5台、數量大約35米。（上述載運5台砂土是否都是今天從彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000載運○○○鄉○○村○○路○○段○○○○號？是否有買賣之行為？）是。沒有。（彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000在現場駕駛挖土機是何人？駕駛775-HQ營業大貨車是何人？是否你所雇請？每日工資為何？）挖土機駕駛人為詹萬能．．．，775-HQ營業大貨車駕駛為 黃建源 。是我所聘雇的，挖土機駕駛每小時新臺幣1,200元，營業大貨車駕駛每天新台幣6,500元。（所雇請之營運大貨車為何會將砂土載離該地？）『因為我所要經營之漁塭四周需築擋土牆及一些低窪地區須要該營運大貨車搬運工作，恰好我朋友向我要砂土、所以營運大貨車才會將砂土運離該地。』（你是否知悉砂土不能隨便挖掘並搬遷至別處？）我不知道。『（你要針○○○鄉○○○段地號0000-0000整地，是否有向縣府及相關單位申請？）還沒有申請。』（你有無其他意見補充？）『因為我趕著經營魚塭所以忽略了要向相關單位申請許可，我並沒有盜賣砂石之意思』」等語（本院卷第26至29頁）；其於98年2月16日提起訴願時，亦表明前揭行為係為「開挖養蜆養殖池」，「開挖之範圍寬度約9公尺、長度約17公尺、深度約1.4公尺為養殖蜆之適當深度．．．確實是實施整地而採取少量砂石供農業設施之用，且並無盜採砂石之犯意」等語（訴願卷第3、4頁）。又挖土機司機詹萬能於同日受漢寶派出所警員詢問時供稱：「（警方於97年11月20日（上午）9時30分許在○○○鄉○○村○○路○○段○○○○號，發現一部775-HQ營業大貨車、車上所載之砂土，是何人所有？）該砂土是甲○○所有，並告知我要贈送給他朋友，所以就要我用挖土機將砂土挖起且放置於775-HQ營業大貨車上載運到朋友的農田。（你於今日共挖取砂土幾台、數量共幾米？）我大約挖取砂土5台，數量我不清楚。（你是何人聘雇你？薪資為何？）是甲○○聘雇我的。薪資每小時新臺幣1,200元。（甲○○自何時開始聘雇你？）『自97年11月10日開始聘我，但實際工作大約3-4天左右。』『（在你工作這3-4天期間甲○○是否有將該處砂土載運至它處或盜賣行為？）除了今天贈送他朋友5台之外，甲○○均沒有載運至它處及盜賣情形。』（775-HQ營業大貨車在彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000，其工作性質為何？）該營運大貨車在該處是負責搬運工作」（本院卷第30、31頁）；砂石車司機黃建源同日受草湖派出所員警詢問時供稱：「（警方於97年11月20日9時30分在彰化縣芳新生村新復路草漢段141地號發現一部砂石車車號000-00號正在傾倒砂石，是否實在？）是的。（該砂石車車號000-00號共載運幾車砂石？運費多少？是由何人雇用？）該砂石車車號000-00號共載運五車35米，雇主是甲○○雇請的每車費用800元，五車總共4,000元。（砂石車車號000-00號是何人駕駛？）是由我本人載運的並駕駛。（該五車砂石你要載運到何處傾倒？）我是要載運到彰化縣○○鄉○○村○○路○○段○○○○號傾倒。（你是由何處載運這五車砂石共35米？）是到彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000號載運的」（本院卷第33、34頁）；訴外人陳英歷在同日受草湖派出所員警詢問時供稱：「（警方於97年11月20日（上午）9時30分在彰化縣○○鄉○○村○○路○○段141地號發現由一部砂石車車號000-00號正在傾倒砂土，是否實在？）是的。（該砂石車車號000-00號共載運幾車砂石？運費多少？是由何人雇用？）該砂石車車號000-00號共載運五車35米，對方沒收運費，雇主是由甲○○。（砂石車車號000-00號是由何人駕駛？）是由黃建源。（該五車砂石是由何處載運到你的蔥園傾倒？）是由彰化縣○○鄉○○○段地號0000-0000號載運到我的蔥園內傾倒。『（該砂石土你是要做何用途？砂土有無買賣？）我是因為蔥園地太低要填土用的，砂土無買賣』」（本院卷第35、36頁）各等語。綜合上開原告、詹萬能、黃建源、陳英歷之供述，並參酌被告機關會同漢寶派出所員警於查獲當日下午現場勘查紀錄記載：「現場經丈量挖掘寬9公尺、長17公尺、深度1.4公尺」及勘驗當時現場拍攝之相片顯示系爭開挖後之土地地面平整，且開挖深度均等（本院卷第37、39頁）；暨本院於98年12月10日前往系爭土地勘驗結果，系爭土地勘驗時已作養殖池使用，勘驗當日有工人在系爭養殖池採蜆（本院卷第75頁相片編號11），其北邊並有訴外人養殖池相鄰，有勘驗筆錄、勘驗現場圖、現場相片在卷（本院卷第67至81頁）可憑等各情，足證原告主張前揭開挖行為，係其作為養蜆之養殖池使用，而實施整地，並無採取土石之主觀意圖，其由訴外人黃建源載運5車砂石至訴外人陳英歷前開土地傾倒，係贈送與陳英歷因蔥園太低供其填土用，無買賣沙土等語，核與事實相符，可以採信。徵諸上述說明，自非土石採取法第3條第1項及第36條所規範之對象。被告機關依本法第36條規定為如上處分，於法尚嫌違誤。至原告未依前開「非都市土地使用管制規則」規定向目地事業主管機關及相關機關申請許可使用，即擅自於系爭土地整地作為養殖設施使用，且依上揭「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條第8款規定「申請水產養殖設施之養殖池．．．，該申請場址產生之土資源需要外運，受理申請主管機關不予同意」，亦屬是否違反其他主管法令（如區域計畫法）之問題，尚難憑為本件裁罰之依據。
３、綜上所述，被告機關原處分核有違誤，訴願決定未予糾正，以前開理由遞予維持，亦有未合。原告訴訟論旨均求予撤銷，為有理由。應將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關查明後，另為適法處分，以符法制，並昭折服。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年4月20日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年4月20日
書記官蔡逸媚