裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1142號判決
裁判日期：民國93年04月13日
裁判案由：公司法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一一四二號
原告隆大營造股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人己○○被告經濟部代表人 林義夫 部長）訴訟代理人乙○○
戊○○被告參加人內政部代表人 蘇嘉全 部長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因公司法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十二月三十一日院臺訴字第○九一○○九二三九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告於民國（以下同）九十一年五月二十一日以其為開拓業務並因應我國加入ＷＴＯ後經營情勢之變化，除原先登記所營事業：營造業外，申請增加住宅及大樓開發租售業、工業廠房開發租售業、投資興建公共建設業、水泥、石灰及其製品批發業、磁磚、貼面石材批發業、金屬建材批發業等六項，向經濟部申請變更所營事業預查登記。案經經濟部審核結果，以依據營造業管理規則第三條營造業應專業經營之規定，未便准予保留。原告不服，以依九十年十一月十二日公司法修正內容，經濟部欲開放公司經營範圍及所營事業之政策甚明，九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條增列營造業應專業經營之規定，逾越法律授權，有違憲法保障人民權利意旨，且專業經營究係何指並不明確，況國內多家知名營造業者除經營土木工程及建築工程之營造業務外，尚登記經營建築材料之設廠製造或加工產銷等其他業務，經濟部何以准許該等業者兼營其他業務，卻不准其增加所營事業項目，違反憲法第七條平等原則，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條增列營造業應專業經營之規定，有無逾越建築法第十五條第二項之法律授權？原告主張：
一、按公司法於九十年十一月十二日正式修訂公布。原公司第十五條第一項：「公司不得經營登記營業範圍外之業務」之規定業已刪除。而修正公司法第十八條第二項又規定：「公司所營之事業除許可業務應載明於章程外，其餘不受限制」，是以原告申請增列前開所營事業範圍各項，於法並無不合。
二、被告否准原告申請之唯一理由係因其依據九十一年五月三日修正公布之營造業管理規則第三條有「增列」營造業應專業經營之規定。惟查營造業管理規則係依據建築法第十五條：「營造業應設置專任工程人員，負承攬工程之施工責任」、「營造業之管理規則由內政部定之」，而該規定並無授權內政部在訂定營造業管理規則時，得限制營造業「應專業經營」。由於限制營造業應專業經營係「對人民權利之限制」。依據司法院大法官會議釋字第三九四號解釋：「但究涉及人民權利之限制，‧‧‧應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規，亦須為具體明確之規定，始符合憲法第二十三條法律保留之意旨。」可知內政部在九十一年五月三日在營造業管理規則第三條「增訂」營造業「應專業經營」乙節，顯然違逾建築法第十五條之授權，已經抵觸上開大法官會議釋字第三九四號解釋之意旨，應屬無效。被告依據該無效之規定，否准原告增列所營事業預查登記之申請，造成侵害憲法保障人民權益之結果，則被告之處分應屬無效。
原告又查得八十八年二月三日公布並於九十年一月一日施行之「行政程序法」第一條、第一五○條及第一五八條更直接有原告主張之規定。依前開行政程序法之規定摘錄相關要點如下：
（一）第一條：為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民之權益‧‧‧特制定本法。
（二）第一五○條：‧‧‧法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍‧‧‧。
（三）第一五八條：法規命令，有下列情形之一者，無效：‧‧‧二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。
（四）前開行政程序法之規定已自九十年一月一日施行。而內政部制定營造業管理規則所依據之建築法第十五條第二項並無任何授權之增列，而內政部竟於九十一年五月三日擅自在營造業管理規則第三條增列營造業「並應專業經營」之規定。因該規定已經對原告之自由、權利有所剝奪或限制，依前開第一百五十八條之規定，顯屬無效，應無疑義。
三、被告對國內有好幾家同樣是經營營造業的知名營造業者，如大陸工程公司、太平洋建設公司、榮民工程公司、達欣工程公司‧‧‧都核准除了經營營造業外，尚核准經營「建築材料之設廠或加工產銷」、「建材買賣進出口」、「國民住宅、商業大樓之興建及出租出售」、「土地開發」、「預鑄房屋」‧‧‧不一而足，皆屬直接經營，且「營造業務」其上開各種業務並列不駁。被告否准原告之申請（其所依據營造業管理規則第三條「增訂」營造業應專營部分應屬無效，已如前述），卻核准前開公司之申請，顯已違背憲法第七條（法律之前人人平等）之規定，則被告之處分應屬無效。
四、被告辯稱，理由三各公司之「所營事業登記」均在九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條增列營造業應專業經營之前，原告自不得比附援引而認本件申請案應為相同之認定（訴願決定理由中第三頁末三行至第四頁第三行所載）乙節。查本案原告在九十一年五月二十一日申請之前，早已在九十一年四月十六日向被告提出「主旨：為開拓業務並因應加入ＷＴＯ後經營情勢變化，本公司擬參照修正公司法開放之精神增加營業項目，俾利永續經營，是否可行，函請釋示」之申請函，於說明五「已表示」擬比照前列知名營造公司，增加上開「營造業務」之外「其他業務」。則應視為原告已在五月三日提出申請。或依被告前述所辯稱之期限，被告於九十一年四月二十四日回覆時，理應核「許可」。但被告竟要原告依內政部九十一年四月二日台內營字第○九一○○八二八八八號函：「‧‧‧仍請惠予維持限制其為專業經營」。誤導原告無從即時提出申請，被告已誤導原告，以為當時已經不准申請之作法顯有行政偏失。請貴院以原告在九十一年四月十六日已提出表示增加所營事業項目之日期，視為已提出申請之日期，以免行政機關取巧，造成損害人民權益之結果。
五、按營造業管理規則雖依建築法第十五條授權訂定，惟該授權並未限制營造業應專業經營，否則就不可能有所列大陸工程、榮民工程、達新工程‧‧‧等營造公司兼營建材製造或買賣、國民住宅商業大樓之興建及出租出售‧‧‧等業務核准登記。九十一年五月三日內政部任營造業管理規則第三條增定「應專業經營」時，其授權之法源建築法第十五條並無追加授權。顯然九十一年五月三日增訂「應專業經營」部分已逾越法律授權，違反行政程序法第一百五十條之規定。
六、再者，原告增列所營事業係屬人民營業自由之權利。而上述營造業管理規則在無法律授權下，於九十一年五月三日增訂「應專業經營」來剝奪或限制人民的自由、權利，依行政程序法第一五八條之規定，應屬無效。主管機關（被告）沿用其未獲法律授權所發布之法規命令，有違憲法第二十三條之法律保留原則（請參閱司法院大法官釋字第五一四號暨第五七○號解釋），應不予援用。
七、主張依法行政。依憲法第二十三條及司法院大法官解釋第五一七、五七○號解釋，人民營業自由權利之限制，應以法律訂之（或法律明確之授權以行政命令補充規定，參保險法第一六七之二及一七七條），即使法律有規定，若違反「比例原則」亦應無效。
八、本案內政部於九十一年五月三日修正營造業管理規則，增訂營造業「應專業經營」不知所指為何？（參銀行法第二十九條所指專業經營為非銀行不得經營收受存款等銀行業務，則此處之專業經營，似指非營造業不得經營建築及土木工程，則與原告申請增加其他營業項目並不衝突）若其意為經營營造業就不得兼營其他非特許之營業則屬對人民營業自由權利之限制，依前述「法律保留」之原則應以法律訂之，或明確授權以行政命令補充之規定之。而內政部訂定之營造業管理規則之法源，建築法第十五條對於營造業「應專業經營」乙節，其目的、內容及範圍並無具體明確之授權。
被告主張：
一、按公司名稱及業務，於公司登記前應先申請核准，並保留一定期間；其審核準則，由中央主管機關定之，為公司法第十八條第四項所規定。公司所營事業，有一、違反公序良俗。二、為專門職業技術人員執業範圍者。三、性質上非屬營利事業者。四、政府依法實施專營者。五、其他法令另有規定者，不得為預查登記，為依公司法第十八條第四項規定訂定之公司名稱及業務預查審核準則第十二條所規定。次按「本規則所稱營造業，係指承攬營繕工程之營造廠商，其營業項目為經營建築及土木工程，並應專業經營。」為九十一年五月三日修正之營造業管理規則第三條所規定。查原告原登記所營事業：營造業，核屬營造業管理規則規範之對象。本件變更所營事業預查申請案，被告以原告申請新增住宅及大樓開發租售業、工業廠房開發租售業、投資興建公共建設業、水泥、石灰及其製品批發業、磁磚、貼面石材批發業、金屬建材批發業等六項，違反營造業管理規則第三條營造業應專業經營之規定，依首揭公司名稱及業務預查審核準則第十二條第五款規定，自不得為預查登記，乃未准保留，並無不當。
二、至原告所舉大陸工程公司、太平洋建設公司、榮民工程公司、達欣工程公司等除登記經營營造業外，尚包括其他業務云云，按上開公司所營事業登記均在九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條明訂營造業應專業經營之前，自不得比附援引而認定本件申請案應為相同之認定。
三、原告訴稱九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條增列營造業應專業經營之規定，逾越法律授權，有違憲法保障人民權利意旨云云，按建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範（司法院釋字第五三八號解釋參照），九十一年五月三日修正之營造業管理規則增列營造業應專業經營之規定，應係主管機關依其行政專業就營造業登記之要件事項所為之規範，尚難謂有逾越法律授權情事。
四、另原告主張其於九十一年四月十六日（九十一）隆大總字第０六八號函：「為開拓業務並因應加入‧‧‧俾利永續經營，是否可行，函請釋示」，向經濟部申請釋示之日期，為本件申請案申請日期之認定云云，按前揭函文，係原告就營造業是否可再增加其他業務之疑義，函請經濟部解釋，並非公司變更名稱或業務登記預查申請案，原告所訴核不足採。
五、綜上所述，本件申請案未准保留，尚無違反公司法、公司名稱及業務預查審核準則之規定，請判決如訴之聲明。
被告參加人主張：
一、建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，先予敘明。
二、關於營造業之營業項目登記規定限於承攬建築及土木工程，係內政部既已行之有年之規定，前並明定於營造業申請登記須知（八十九年十一月十日台八九內營字第八九八四八七四號函發布）第二點：「營造業屬獨資或合夥者，應以『○○營造廠』為名稱；屬公司組織者，應以『○○營造○○公司』為名稱。營業項目統一登記為『經營建築與土木工程』」。為提昇上揭規定之法規位階，內政部九十一年五月三日修正發布營造業管理規則部分條文，將上揭規定納入修正條文，該修正條文第三條規定，「本規則所稱營造業，係指承攬營繕工程之營造廠商，其營業項目為經營建築及土木工程，並應專業經營」，以資明確。
理由
一、本件被告參加人代表人於九十三年四月九日變更為蘇嘉全，經其聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、按公司名稱及業務，於公司登記前應先申請核准，並保留一定期間；其審核準則，由中央主管機關定之，為公司法第十八條第四項所規定。公司所營之事業，有
一、違反公序良俗。二、為專門職業技術人員執業範圍者。三、性質上非屬營利事業者。四、政府依法實施專營者。五、其他法令另有規定者，不得預為登記，為依公司法第十八條第四項規定訂定之公司名稱及業務預查審核準則第十二條所規定。次按「本規則所稱營造業，係指承攬營繕工程之營造廠商，其營業項目為經營建築及土木工程，並應專業經營。」為九十一年五月三日修正之營造業管理規則第三條所規定。
三、本件原告於九十一年五月二十一日以其為開拓業務並因應我國加入ＷＴＯ後經營情勢之變化，除原先登記所營事業：營造業外，申請增加住宅及大樓開發租售業、工業廠房開發租售業、投資興建公共建設業、水泥、石灰及其製品批發業、磁磚、貼面石材批發業、金屬建材批發業等六項，向經濟部申請變更所營事業預查登記。案經經濟部審核結果，以依據營造業管理規則第三條營造業應專業經營之規定，未便准予保留。原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為九十一年五月三日修正營造業管理規則第三條增列營造業應專業經營之規定，有無逾越建築法第十五條第二項之法律授權？
四、按建築法第十五條第二項規定「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，司法院大法官會議著有釋字第三九四號及第五三八號解釋可參。而關於營造業之營業項目登記規定限於承攬建築及土木工程，係內政部既已行之有年之規定，前並明定於營造業申請登記須知（八十九年十一月十日台八九內營字第八九八四八七四號函發布）第二點：「營造業屬獨資或合夥者，應以『○○營造廠』為名稱；屬公司組織者，應以『○○營造○○公司』為名稱。營業項目統一登記為『經營建築與土木工程』」。為提昇上揭規定之法規位階，內政部九十一年五月三日修正發布營造業管理規則部分條文，將上揭規定納入修正條文，該修正條文第三條規定「本規則所稱營造業，係指承攬營繕工程之營造廠商，其營業項目為經營建築及土木工程，並應專業經營」，以資明確。查國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條固定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然（最高行政法院九十一年度判字第二六三號判決可資參照）。內政部係建築主管機關基於其職權，而營造業所營造之建築物，影響一般人民生命、財產之安全，基於其經營需經許可而非任何人均得經營之限制，依其行政專業之考量，就營造業登記之要件，訂定法規命令認應專業經營，以資規範，揆諸前揭大法官解釋意旨，並無違反法律保留原則，亦難謂有逾越法律授權情事。又營造業法業已於九十二年二月七日公布施行，前開營造業管理規則亦經內政部於九十三年二月二十七日公告廢止在案，併此敘明。
五、原告另主張其於九十一年四月十六日（九十一）隆大總字第０六八號函「為開拓業務並因應加入‧‧‧俾利永續經營，是否可行，函請釋示」，向經濟部申請釋示之日期，為本件申請案申請日期之認定云云，經查，原告該函係就營造業是否可再增加其他業務之疑義，函請被告經濟部解釋，並非公司變更名稱或業務登記預查申請案，原告所稱要無可採。
六、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
中華民國九十三年四月十三日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官劉介中法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年四月十三日
書記官楊子鋒