裁判字號：臺北高等行政法院92年交訴字第1號判決
裁判日期：民國94年05月12日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決
92年度交訴字第1號原告甲○○○訴訟代理人乙○○被告國防部海軍總司令部代表人 苗永慶 （總司令）訴訟代理人 徐克銘 律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國88年11月9日台88訴字第41285號再訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院91年度判字第2112號判決發交本院審理後判決如下：
主文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告原居住之海光三村與勝利新村、四知十四村等3村依國軍老舊眷村改建計畫係遷建至外興隆營區改建基地，惟因眷舍老舊不堪居住，且部分眷戶亦陳請依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第22條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅，乃經眷戶簽訂遷建申請書完成法院認證後，於85年10月間交屋進住上開國宅。嗣因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過及外興隆營區改建基地涉及要塞管制區等問題，致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥，經國防部商採以修訂眷改條例施行細則（以下簡稱施行細則）第9條、第19條之方式，更改發放輔助購宅款標準，被告遂依規定分別與原眷戶重新認證（放棄原認證之權利，改依新法之標準），並於88年1月13日及19日發布公告，限公告1個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應按85年經臺灣高雄地方法院公證處認證之「認證書
」內載之「申請書」第1頁之「左營外興隆營區改建基地」規劃估算之房地總價80%價格，發放輔助購宅款新台幣3,820,000元整予原告，並自86年6月30日起至清償日止按年息5%計算之利息支付。
⒊被告應歸墊原告依其歸墊承諾而墊繳之房地總價15%之「自備款」新台幣526,088元及利息新台幣160,083元整。
⒋搬遷費新台幣10,000元及自行增建房屋之拆遷補償費依「國軍老舊眷村改建條例」之規定辦理發放。
⒌請為被告機關敗訴之判決。
⒍訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告主張之理由：
⒈本件原告追加聲明與原請求基礎（即輔助購宅款、墊繳款
項及眷村改建除輔助購宅款外，原眷戶尚有獲得搬遷輔助費及自行增建房屋之拆遷補償費等之獲得及歸墊之權益）相同，亦不致延滯訴訟程序或影響被告之攻擊、防禦權，依行政訴訟法第111條第3項第2款「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：．．．2.訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」規定，應予准許。
⒉按「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條
所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」、「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」，分別為行政程序法第120條第1項、第126條第1項所明定。
⒊查被告87年12月22日揚眷字第3151號公告（以下簡稱被
告87年公告）除就列管之高雄市左營海光三村、勝利新村眷戶之搬遷及地上物拆除等事項公告週知請求配合外，尚載明「請未依前項配合辦理之眷戶，自即日起1個月內洽列管單位表達配合之意願並辦理法院認證，逾期則法註銷原眷戶資格」等語，由於註銷將使原告喪失原眷戶身分，不僅剝奪領取輔助購宅款之權益，甚將遭被告聲請管轄法院裁定無償強制拆屋，是被告87年公告直接對外發生法律效果，非僅屬單純之事實敘述或觀念通知至明。又被告答辯略以系爭改建計畫之性質為行政程序法第163條規定之行政計畫，與行政處分尚屬有間云云，經查行政計畫係指行政機關為達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。本件被告原規劃並公告之「外興隆營區改建基地案」（以下簡稱外興隆案）確屬行政計畫，惟嗣因其故意或重大過失，竟於勘選外興隆營區改建基地作為本件眷村改建計畫，眷戶亦依法完成認證後，藉口該基地與要塞管制區牴觸，無法發包興建，而於87年9月16日修正施行細則第9條，並增訂第19條第4項，變更原改建計畫為翠峰國宅案，顯已違反法律不得溯及既往原則，是該改建計畫既無適法性，被告87年公告自亦難謂適法。況行政計畫一經核准即係「確定計畫裁決」，性質上為行政機關就特定具體事件所為之單方行政行為，其相對人為特定人或可得特定之多數人，且對外直接發生法律效果，屬一種設定法律關係而具形成性質之行政處分（參閱 翁岳生 編「行政法」第13章行政計畫之確定計畫裁決），並非如被告所辯之該「行政計畫與行政處分尚屬有間」，是被告所稱自不足採。
⒋次查原告於85年9月7日完成認證，該認證書雖以私文書為
名義，然仍基於公法上給付關係所為，不同於一般之純粹基於私權事實而為之認證，自不得以認證書內無相對人為由，否定認證書之法律效果，被告自當依認證之申請書所載之第1項「管理單位按左營外興隆營區改建基地規劃估算之房地總價80%價格」，發放輔助購宅款3,820,000元予原告。茲被告辯稱系爭認證之申請書係制式定稿，並非與原告協議、磋商而來，顯與契約應由雙方本於平等立場及意思自由原則有違，而其內容亦由行政機關本於高權地位逕依眷改條例訂定，殊與以意思合致為基礎之契約成立情形不同等語，經查系爭認證之申請書由被告以「制式定稿」之方式制作，即屬單方行政行為，被告於本件眷村改建規劃階段即改建前，除辦理多次說明會外，亦以被告規劃之外興隆案與眷戶達成協議、磋商之共識，並於85年8月19日經國防部部長核准改建，是被告所稱核與事實不合，自不足採。
⒌且按眷改條例第5條「原眷戶享有承購依本條例興建之住
宅及由政府給與輔助購宅款之權益」、第20條第1項「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額之69.3%為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之」、第20條第3項「原眷戶可獲得之輔助購宅款，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之」等規定，為主管機關辦理眷村改建，預估核定輔助購宅款之金額之相關規定。本件被告既已依眷改條例第20條第1項及第3項規定預估系爭輔助購宅款金額為新台幣（下同）3,820,000元，原告亦已同意改建，並經臺灣高雄地方法院（以下簡稱高雄地院）公證處完成認證，被告即應依認證事項執行眷村改建，不得逕依職權變更系爭輔助購宅款金額。況依前揭眷改條例規定，預估核發眷戶所能獲得之輔助購宅款金額，應於眷村改建之規劃階段（即改建遷村前）以書面向原眷戶說明，俾眷戶參考是否選擇同意改建，蓋依眷改條例第22條規定，眷戶是否同意改建，尚有選擇權，即未達原眷戶3/4以上同意，不辦理改建，施行細則第20條第2項亦定有明文，故被告預估核定系爭輔助購宅款金額後即不得再予以變更，否則眷戶將無從參考是否選擇同意改建，眷村改建計畫亦將無法推行。茲被告以外興隆營區改建基地牴觸要塞管制區為由，增訂施行細則第19條第4項規定，並變更改建計畫，致眷戶之輔助購宅款遭刪減856,000元，不僅侵害眷戶領取政府給予輔助購宅款之權益，業已剝奪眷改條例第22條賦予眷戶得選擇是否改建之權益。雖被告辯稱當時由於改建工程並未發包、尚未決算致無從計算其住宅興建成本，而其依眷改條例第20條第3項規定所為之書面資料亦僅載明係「估算」，並非精確之輔助購宅款額度等語，惟查眷改條例第
20條第3項規定輔助購宅款應於眷村改建前之規劃階段「預估」，而非係於發包後始依決標價格計算，且被告所稱「輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」等語乃施行細則第19條第2項所明定，然施行細則第19條條第1項「．．．經核定發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。」、第2項「輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」、第3項「原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。」及第4項「．．．自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依．．．完工決算後之房地總價計算之。」等規定之共同處卻係原眷戶須於發放輔助購宅款前騰空眷舍，以利發包、施工，俾完工計算輔助購宅款，顯已違反眷改條例第21條「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者」規定，是被告以與眷改條例牴觸之施行細則作為依據計算之輔助購宅款，自應無效。綜上所述，被告擅自依職權變更輔助購宅款之金額，違反前揭眷改條例規定，於法不合。
⒍又被告於85年8月2日依眷改條例第20條第3項規定，制作
預估輔助購宅款金額之書面說明發予眷戶，由眷戶依眷改條例第22條「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」規定，同意改建，並依施行細則第20條第1項規定，於85年9月完成法院認證。惟被告嗣於87年9月16日增訂施行細則第19條第4項，將原有利於眷戶之外興隆案（無須負擔自備款）變更為不利眷戶之翠峰國宅案（須負擔房地總價20%之自備款），眷戶不從，被告遂於88年1月13日及19日發布公告，要求眷戶依眷改條例第22條規定重為認證。經查被告87年公告引用眷改條例第22條之日期為87年12月22日，距眷戶於85年9月間所為之第1次認證已逾2年，並非該條明定之規劃階段，自無合法適用該條之餘地，是被告所稱「系爭公告所謂認證等事宜，不外被告於改建計畫規劃定案後，依眷改條例第22條規定，．．．請求渠等進行意願表示及相關認證作業」云云，顯與事實不合。
⒎再查系爭眷村改建計畫業經國防部部長於85年8月19日以
祥祉字第08886號函核准遷購翠峰國宅，其性質即屬「確定行政計畫之裁決」，而行政計畫裁決一經確定便不得訴請撤銷，亦不得中止計畫之實施或廢棄、變更有關工作物及停止該工作物之利用，具有「擔保效力」，故行政計畫一旦確定，行政機關即負有貫徹之義務，人民取得「計畫存續請求權」與「計畫遵循請求權」（參照「行政程序法要義」， 李惠宗 著，2003年9月，五南出版）。準此，行政計畫若具行政處分（如本件眷村改建之確定計畫裁決）性質，因具有拘束性，人民對其信賴自應受到保護，倘人民因該確定行政計畫之裁決而受有財產上之損失時（如系爭遭非法刪減已經法院認證之輔助購宅款856,000元及不依歸墊承諾歸墊原眷戶墊繳之自備款），主管機關應給予相當之補償。本件被告違反其與高雄市政府於76年12月20日第1次協調會所作之「本案涉及龜山要塞管制區作業規定而應俟龜山要塞管制區開放或解禁後始得辦理」結論，於該要塞管制區未開放或解禁前辦理眷村改建，待眷戶至法院完成認證，再以原認證之外興隆案牴觸要塞管制區不能發包計算輔助購宅款為由，於原眷戶完成認證並遷入翠峰國宅2年後藉增訂施行細則第19條第4項，將原有利眷戶之外興隆案（無須負擔自備款），竄改為不利眷戶之翠峰國宅案（須繳交房地總價20%之自備款），致原告之輔助購宅款遭非法刪減856,000元，且被告於87年9月16日修改施行細則，卻遲至87年10月24日始召開說明會，未踐行行政訴訟法第164條規定之聽證程序，完全置眷戶權益於不顧，亦有違誤。綜上所述，被告因故意或重大過失，致原告因信賴被告之歸墊承諾而墊繳房地總價15%之自備款，並依被告之書面說明（即原眷戶所能獲得之輔助購宅款金額）同意改建而完成法院之認證，即有信賴保護之情事，被告應給予相當損害之補償。
⒏另原告聲明人證之詢問事項，乃係通知證人 陳鳳珠 證明被
告所為之第2次非法認證，所謂達3/4以上係以脅迫在先、強制在後之非法方式達成及證明被告著眷戶為配合國宅處之作業規定，先墊繳房地總價15%之自備款，俟87年眷改特別預算於立法院完成三讀後，即連本帶利歸墊原眷戶之事實。而聲請調查人證係當事人之程序上之權利，法院應經調查而為裁判，不能於當事人最初提出聲明人證時，即不予調查。參照行政法院（現改制為最高行政法院）54年台上字第1944號判決「證據之證明力雖由法院自由判斷之，要必先有相當之調查始有自由判斷可言，故審理事實之法院對於案內之一切證據如未能踐行調查程序，即不得遽為被告有利或不利之認定」意旨，本件若不予准許傳訊證人，即屬前開判決意旨所指摘之情事。且基於當事人處分權主義，承審法官亦不能將本件原告聲請訊問人證之事項本於己意而任意變更為「聲請傳訊證人陳鳳珠，無非係為證明嗣後如果未被取消原眷戶資格，參與改建計畫之相關事項，惟原告眷戶資格被註銷（按：原告於提起本件撤銷訴訟前，遭被告非法註銷原眷戶資格，已因監察院糾正被告而恢復原眷戶之資格，並非如法官所稱之被註銷）一節，仍在爭訟中，是以該部分於未確定前，原告就被告眷舍改變計畫及參與該計畫等相關事項一節，並無置喙之餘地」云云，蓋聲請人證係當事人聲明證據之方法，亦屬訴訟法上之程序權利，法院豈能擅將訊問事項本於己意而任意變更？是原告既已再次於94年4月28日向鈞院提起聲明人證，即應依法傳訊證人，並依原告聲明之詢問人證事項通知該證人到場作證，否則即於法不合。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。」，
為行政訴訟法第111條第1項所明定。經查原告於原起訴時僅係為撤銷訴訟，詎本件歷經判決並上訴最高法院發交後，竟率爾追加請求訴之聲明第2項至第4項，則其法律關係與前述所稱「原處分」顯然有異，非但無涉於原法律關係之釐清，亦非同一紛爭而有一次解決之必要，洵非適法，合先敘明。
⒉按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，為行政訴訟法第4條第1項所明定。足見撤銷訴訟之提起，應限於對中央或地方機關所為之「行政處分」始得為之。又所謂行政處分究指為何，行政訴訟法中雖未明定，惟依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，洵指中央或地方行政機關「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。是倘係單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律上效果，固非行政處分，如主管官署之通知，並非對人民之請求有所准駁，於法律上仍無何種效果因之發生，亦即積極或消極之行政處分，均不存在，則人民對之提起訴願及行政訴訟，即非法之所許。此有行政法院48年判字第70號、52年判字第269號、54年判字第277號及62年裁字第41號判例意旨可資參照。
⒊查被告87年公告，係為就列管之高雄市左營區海光三村、
勝利新村眷戶之搬遷及地上物拆除等事公告週知請求配合，其法律性質應屬「單純的事實之敘述」或「觀念通知」，並非「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，亦即非對人民之請求有所准駁，於法律上並未產生任何效果，故無論係積極或消極之行政處分均不存在。而原告提起本件訴訟之理由不外渠等前以海光三村之國軍老舊眷改（遷）建計畫係規劃遷建至外興隆營區改建基地，詎因該基地涉及要塞保壘地帶法等法令限制無從依原規劃計畫進行，從而改變原改建計畫為領取輔助購宅款自行購宅之方式，並與高雄市政府協調提供翠峰國宅以供眷戶價購，惟查各該所謂國軍老舊眷村改（遷）建計畫，不外係國防部為達成眷村改建之特定目的，事前就其有關方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，其性質屬行政程序法第163條所稱之行政計畫，與行政處分尚屬有間，揆諸前揭法條規定及判例意旨，原告自不得對之提起行政訴訟。
⒋次查76年間高雄市政府因選定左營蓮池潭東側（左營1號
公園預定地）規劃興建「民俗技藝園」，而於76年12月20日就該事項召開第一次協調會，會中作成之結論包括小龜山要塞區是否開放或解禁應提軍政協調會報決定及辦理遷村意願調查等事項，嗣並於76年12月30日舉辦會勘，有高雄市政府開會通知單及被告之電話紀錄可稽。於上開會議中，高雄市政府提出擬以優惠標準配售果貿社區所餘國宅，惟同時亦提出因本件涉及龜山要塞管制區作業規定，故應俟龜山要塞管制區管制開放或解禁後始得辦理，此亦有被告76年12月31日之簽呈暨其附件為憑。嗣高雄市政府於77年11月9日召開之協調會中作成結論，亦即拆遷戶按該地區遷建優惠方式辦理，並請國宅處考量覓地興建國宅配售，而有關補償事宜則由高雄市政府工務新建工程處依相關資料詳實核估。迄至80年12月10日，高雄市政府復召開協調會，會中決議正興建中之果貿二期國宅應確按計畫或提早興建完成，以利眷村戶之搬遷，而眷村戶補償標準則依「台灣地區地方政府舉辦公工程拆除陸軍列管眷舍補償作業要點」（以下簡稱賠償作業要點）相關規定辦理。然因依補償作業要點所得之補償，相較於眷改條例85年間公布施行前之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」所定依地價69.3%所得者為低，從而協調財政部與高雄市政府間研商擬採有償撥用方式辦理，惟財政部於82年10月28日以台財產2字第82022919號函檢送會議紀錄所載之結論，僅作成由高雄市政府與軍方先行協調獲致結論後再函告國有財產局。迄至85年8月8日，高雄市政府終以宅3字第41698號函同意提供翠峰社區國宅522戶交國防部以成本價售海光三村等原眷戶，原址土地則專案讓售予市政府，被告遂承國防部之指示，依眷改條例第20條第3項規定擬訂書面資料向包括原告在內之原眷戶說明之，其中關於各類坪型輔助購宅款標準係依眷改條例之規定，並以原規劃之外興隆營區改建基地為據估算。另為調查眷戶配合之意願，該書面資料並有附申請書一式，要求配合之眷戶執以向法院辦理認證，本件原告於詳閱說明資料後，亦已於85年9月7日執該申請書辦理認證。迨上開遷建計畫於調查意願完畢後，為顧全眷戶權益，於外興隆營區改建基地發包並計算核撥輔助購宅款前，便將配售之翠峰國宅房舍交付予各該眷戶，惟於交屋且進住後，因外興隆營區改建基地遲遲無法解決關於要塞管制區之法令限制而無法發包，致海光三村已遷入翠峰國宅之住戶無法領取輔助購宅款，為圖儘速解決，便修訂施行細則第18條、第19條，允以遷建之國宅房地總價為計算基準，而被告為探知眷戶對此一儘速解決僵局作法之配合意願，遂又承國防部之指示，於87年10月24日再次備具書面資料向眷戶說明之，並請眷戶就其表示之意願向法院辦理認證。
⒌茲原告主要爭執者係85年辦理之第1次說明內容與87年辦
理之第2次說明內容所載輔助購宅款金額有所落差，故請求被告依第1次說明資料內所載金額給付之，惟查原眷戶得領取輔助購宅款金額之計算，係依眷改條例第20條第1項「以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3%為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。」、第2項「前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20%為限，其有不足部分，由改建基金補助。」等規定，而住宅興建成本則係依眷改條例施行細則第19條第1項「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。」、第2項「前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。」等規定，準此，兩造所爭執之前開說明資料，依眷改條例第20條第3項規定，係用於「規劃階段」向眷戶說明，當時改建工程既未發包亦未決算，自無從計算其住宅興建成本，故該說明資料所載僅係「估算」而非精確之輔助購宅款之額度。有鑒於本件之所以復重行辦理意願調整，實係因原規劃之外興隆營區改建基地因涉及法令而遲遲無法發包動工，致原告等海光三村已經輔導遷購高雄市政府興建國宅者無法領取輔助購宅款繳付房價，國防部爰於87年9月6日增訂施行細則第19條第4項「經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有3/4以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。」規定，並修訂改建計畫以翠峰國宅之房地總價為計算依據，俾利及早核算輔助購宅款並發放之。
⒍又為兼顧及眷戶之意願，被告於87年10月24日將修訂之改
建計畫再次以書面資料向眷戶說明，並請眷戶就其表示之意願向法院辦理認證，是系爭公告中所謂認證等事宜，乃被告應國防部囑託，於改建計畫規劃定案後，依眷改條例第22條之規定，為審慎確認原眷戶是否同意改建之意願，從原告本得就新修訂後之改建計畫重新考慮是否同意，惟依眷改條例第22條之規定，原住戶如有3/4以上同意改建，對不同意改建之眷戶，主管機關即得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益並收回該房地，因原告所屬海光三村等村，已有超過3/4以上之原眷戶辦理表達同意依規劃改建並認證完畢，為避免原告等持續觀望、延宕致其權益受損，被告遂於87年公告提請原告注意配合。準此，行政程序法第34條但書所指請求行政機關發動程序之申請，其目的僅在確認當事人是否願依行政機關規劃之行政訴畫配合辦理，以作為後續處理之憑辦依據，洵非得因此即認行政機關應受其拘束，遍觀原告訴狀全旨，完全未究該申請書性質為何，遽以該申請書答辯機關發放輔助購宅款云云，洵屬無稽。況原告前於85年9月7日經高雄地院公證之「申請書」，係制式定稿，並非與原告協議、磋商而來，顯與契約應由雙方本於平等立場及意思自由原則有違，而其內容亦由行政機關本於高權地位逕依眷改條例訂定，殊與以意思合致為基礎之契約成立情形不同。且觀諸該申請書內容，均不脫眷改條例所規範之內容，卻未見當事人間對此一具體法律關係有別法律規定之意思表示在其中，尚難遽以謂其屬行政契約為是。又原告雖簽署該申請書並辦理法院認證，惟該計畫（即按外興隆營區改建基地規劃估算之款項為輔助）已因法令限制而無從執行，並重新規劃遷購翠峰國宅之改建計畫，詎原告迄未配合同意、申請，復仍拒絕交還眷舍，亦未履行該申請書上承諾之事項，竟仍侈言請求答辯機關依該申請書內容為給付，非但於法不法，甚且亦屬無據。
⒎另本件事實乃被告於首次改建計畫因情事、法令變更等不
可抗力因素，而需改變原先外興隆營區之國軍老舊眷村改建計畫，惟現行法令並未就後續計畫變更所需之要件有所規定，是被告本於行政自由性，於不違反一般行政法原理原則之情形下，應有裁量權。且本件被告決定採取與原改建計畫相同之要件標準，亦即「原眷戶3/4以上同意」及「書面通知」，於法律未有明文規定後續計畫變更所需之要件的前提下，於法似無不妥，是本件並非行政機關恣意變更，況被告已得到原眷戶總數3/4之同意，其變更自應無適法性之問題。故本件主要爭點，僅係原告是否有足夠之信賴利益得請求被告依第1次說明內容給付輔助購宅款。經查行政機關基於行政效率、行政彈性、法令或情事變更之情形時，本得於法律未禁止之前提下，自行變更行政手段以達同一行政目的，惟需兼顧人民之信賴保護利益；按主張信賴利益保護須符合3要件即⑴信賴基礎：必先行政機關有所作為，而使人民就行政機關之行政行為產生信賴。⑵信賴表現：人民單純之期待並不能向國家主張信賴保護，必須有因該信賴所為之特定行為，於該信賴所據以產生之行政行為變更或消滅後，致自身利益受損，方得主張信賴利益之保護。⑶信賴值得保護：人民所產生之該信賴，必須無類似行政程序法第119條之情形，且不以該條所列各款情形為限。就信賴基礎而言，原告所可能據以產生信賴之原行政行為，係行政計畫並非行政處分，其與行政處分之差異在於行政程序法第92條第1項「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」規定，而行政計畫係指行政程序法第163條規定「係行政機關為將來一定期限內達到特定目的所實現一定之構想，事前就達該目的與實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」，故本件老舊眷村改建計畫其性質係行政計畫，應無疑問。另行政處分由於係針對具體事件所直接發生法律效果，其法律效果之發生與處分之對象均非常明確，故於此情形下行政處分之相對人自有權相信行政機關必將照該行政處分之內容行事，所產生之信賴自具有較堅強之基礎，而行政計畫則非屬此種情形。如前所述，行政計畫僅係行政機關自身為達一定之行政目的所事先預為之規劃，於行政計畫規劃完成至該計畫確實實現前，無可避免將經過一段長期時間。此期間內，計畫經評估過後是否仍可能實現或仍有其必要、計畫所依據之法令是否變更、客觀社會經濟條件是否允許、計畫所涉及之對象為何等諸多因素皆無法確定，是人民之信賴基礎自屬過於浮動、薄弱而無保護之必要。尤其第1次輔助款之金額僅為估測金額，其數額是否與實際確定金額相符尚未可知，以此為信賴所據以產生之基礎，自更無保護之必要。次就信賴表現而言，原告所爭執乃兩次計畫之輔助購宅款數額有所不同，惟就此點而言原告益加無主張信賴保護利益之可能。蓋自被告以書面通知各原眷戶第1次改建計畫至後來因法令限制、致使被告不得不再以書面通知計畫有所變更此一期間，原告並無因信賴被告第1次書面資料所公佈之輔助款金額所為之行為，導致其於後來金額變更下，因先前之信賴行為產生任何具體權利或利益受損害。而實務上，大法官許宗力亦曾於司法院大法官會議釋字574號解釋之協同意見書中，比較司法院大法官會議釋字第525號及第529號解釋，而就信賴保護原則有所闡述「法律賦予人民某種權益，向以一定要件事實具備為前提。該要件事實如果是具有持續性，需要當事人分階段逐步去完成、履行之事實關係，且該權益是憑當事人主觀努力可能實現的，只要當事人以取得該權益為目標，而根據當時有效法律進行生活規劃，階段性朝目標前進，則於過程中法律發生變更，或提高門檻、加深達成目標之困難度，或使目標貶值，或廢止規定，使目標之達成根本客觀不能，都會有信賴保護的問題。．．．」，而上述該段闡釋雖係針對法規變更之情形，惟可知係以「當事人需有信賴表現」作為信賴保護之前提。且該司法院大法官會議釋字第574號解釋係針對法規變更，而法規相對於行政計畫而言，已屬較不易有情事變更產生之信賴基礎，尚須相對人有具體信賴表現行為，遑論是行政機關就未來一定期間為完成特定之行政目的內所預先擬定之計畫。況本件原先之輔助款金額，本需俟當時改建計畫之外興隆營區基地發包、建造完成後方得領取，而外興隆營區若欲發包又需俟該要塞管制區之法令鬆綁，此些條件在在為原告所無法依其主觀努力達成者，原告自無從宣稱其有信賴利益之可言。易言之，被告第1次所公佈之輔助款金額對原告而言，充其量僅係一種單純期待之性質，系爭輔助款金額之差異對原告而言，既僅屬單純之期待，且原告復無任何信賴表現行為，使原告於後來金額變更後，產生自身固有利益遭受損害之情事，自無信賴利益保護之可言。再就信賴是否值得保護而言，此要件係於人民具備前述兩要件之情形下，更進一步檢討原告所具備之信賴利益是否別無排除事由，本件原告信賴基礎既已非常薄弱，復無因信賴表現行為致自身利益受損之情事，自無需檢討是否別有排除事由，綜上所述，原告提起本件請求之理由，洵非可採。
理由
一、本件起訴時被告之代表人為 李傑 ，嗣於本件訴訟程序進行中變更為苗永慶，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件原告原係海光三村之眷戶，海光三村與勝利新村、四知十四村等3村依國軍老舊眷村改建計畫係遷建至外興隆營區改建基地，惟因眷舍老舊不堪居住，且部分眷戶亦陳請依眷改條例第22條規定，由眷戶領取輔助購宅款自行購宅之方式遷購翠峰國宅，乃經眷戶簽訂遷建申請書完成法院認證後，於85年10月間交屋進住上開國宅。嗣因國軍老舊眷村改建特別預算尚未通過及外興隆營區改建基地涉及要塞管制區等問題，致眷戶輔助購宅款亦無法計算核撥，國防部商採以修訂施行細則第9條、第19條方式，改發放輔助購宅款之標準。被告乃依新規定分別與原眷戶重新認證（放棄原認證之權利，改依新法之標準），並於88年1月13日及19日發布公告，限公告1個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。原告不服，循序提起訴願及再訴願，一再訴願決定以有關配住眷戶應否完成搬遷或逾期未搬遷而遭註銷原眷戶資格，均屬行政主管機關本於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，依行政法院48年判字第11號判例意旨，原告不得提起訴願，而從程序上駁回。然查特別權力關係乃經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別的義務，諸如公務員關係、軍事勤務關係等，至營造物利用關係，多僅限於學校關係及刑罰執行關係（如監獄與犯人）等，惟其利用者之一般身分之權利義務並不因此而受影響。本件原告係海光三村列管之原眷戶，被告於85年間依眷改條例第22條規定，同意以眷戶領取輔助購宅款自行購宅方式遷購翠峰國宅，經該村眷戶簽訂遷建申請書，完成法院認證後遷購。嗣因故修訂施行細則第9條、第19條，更改發放輔助購宅款之標準，而據以命原眷戶重新認證，並於88年1月13日及19日發布公告，限公告1個月內配合辦理新認證，逾期則依法註銷原眷戶資格並聲請法院強制執行拆除。是本件原告係屬現住眷戶身分，並非軍人或公務人員身分，與被告間並無上下服從之特別權力關係，堪以確定。且系爭眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所謂特別權力關係甚明，縱原告所主張具有原眷戶資格一節為真，其一般身分之權利義務亦非特別權力關係範圍所及，其基本權利並不因此而受影響，殆無疑義。況被告承辦本件眷村改建悉以眷改條例及其施行細則為依據，被告單方通知應就新發放輔助購宅款之標準重新認證，否則註銷原告列管原眷戶身分及輔助購宅權益，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以本件係行政主管機關在眷管行政業務範圍內所為處置，屬特別權力關係所生之事項，並依行政法院已廢止之48年判字第11號判例，認原告不得提起訴願，以程序不合而予以駁回，自有違誤，再訴願決定就此部分未予究明而率予維持，亦難謂合法，原告起訴雖未指摘及此，惟一再訴願決定既屬可議，自無從加予維持。
為免影響原告提起訴願之不變期間，應由本院將訴願、再訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願、再訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由，已無庸審酌，併予敘明。至於原告其餘請求（包括聲請傳訊證人、調查證據等）部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，自無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國94年5月12日
第二庭審判長法官鄭忠仁
法官蕭忠仁法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月12日
書記官林惠堉