裁判字號：最高行政法院105年判字第102號判決
裁判日期：民國105年03月04日
裁判案由：文化資產保存
最高行政法院判決
105年度判字第102號上訴人高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 洪國欽 律師
陳子操 律師 李倬銘 律師被上訴人 李育英 訴訟代理人 許永展 律師
林石猛 律師 蔡琇如 律師
參加人 李建南
李建億 李信利 李文楷 李清江 李承達 李和順 李文章 李育嘉 陳 李秀華 李信吉 李吉雄 上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國104年9月30日高雄高等行政法院102年度訴字第435號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國101年11月16日就其與其他 李氏 家族共有之坐落高雄市○○段○○段○○○○○○號上門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」，向上訴人申請登錄為歷史建築。經上訴人所屬高雄市古蹟歷史建築聚落文化景觀審議委員會（下稱文資審議委員會）於102年3月12日召開102年度第2次會議（下稱102年3月12日審議）決議：「內惟李氏祖厝…不予登錄為歷史建築。」並以102年3月21日高市府文資字第10230385100號函（下稱原處分）檢送上開會議紀錄予被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人就被上訴人101年11月16日申請門牌高雄市○○區○○路○○○號『內惟李氏祖厝』登錄歷史建築之申請案，應依本判決之法律見解另為適法之處分。被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人不服，提起上訴（按：本件原判決將訴願決定及原處分均撤銷，惟認案件事證尚未臻明確，僅判命上訴人應遵照原判決之法律見解對於被上訴人之系爭申請案另為適法之處分，而駁回被上訴人在原審其餘之訴部分，與原判決被上訴人勝訴部分間係單一之課予義務訴訟，於審酌行政訴訟法第200條各款所列方式之裁判前有不可分之性質，上訴人聲明求為原判決廢棄，被上訴人在原審之訴駁回，程序上即無不合）。
二、被上訴人起訴主張：（一）依文化資產保存法（下稱文資法）第15條第3項文義，建造物所有人即享有申請登錄歷史建築之公法上請求權。本件「內惟李氏祖厝」依年代久遠之家族協議，按建造物本體結構之各部分，分歸各房。被上訴人為「內惟李氏古厝」之共有人，且為其管理人，並徵得過半數共有人及坐落土地所有人之同意，提出本件申請案，以期永久保存作為高雄市內惟居民歷史、文化及認同的共同文化資產。縱認文資法第15條第3項申請登錄歷史建築所欲保護之文化資產權，並非權利，然依司法院釋字第469號解釋「保護規範理論」，可得知該法條亦有保障歷史建造物所有權人申請登錄歷史建築之意旨時，亦為「法律保護之利益」，被上訴人主張其權益受損害，自具有公法上請求權。（二）依文資法第9條第2項、第15條第3項，並無應由全體共有人一同申請或應得全體共有人同意之規定，且文化資產因年代久遠，繼承及共有狀態複雜可想而知，倘必以獲得全體共有人同意方可申請登錄為文化資產，必使立法目的無法達成。是無論從文義及立法目的以觀，均難認文資法第15條第3項之請求權為全體共有人共有之權利，自無須全體共有人一同申請或一同起訴。（三）上訴人自承本件102年3月12日審議，係以另案被上訴人之古蹟指定申請案於100年6月9日所為之現場勘驗代替，顯屬重大明顯瑕疵。（四）102年3月12日之歷史建築登錄審查表部分委員不附理由、部分委員意見前後矛盾，足認該次並未達2/3以上之委員同意不予登錄。且102年3月12日審議會審議方式違反會議規範第55條、第57條、高市審議會要點第6點重度表決等規定。該審議會之會議記錄無載表決方法、結果，亦違反會議規範第11條第1項第11款規定。（五）觀諸102年3月12日之歷史建築登錄審查表，及上訴人102年3月12日會議決議之理由，均著重考量「當地交通、排水」或「地方交通及地區發展」，並以此為由否准登錄為歷史建築。然當地交通、排水、地區發展等事由均偏離於歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條所列舉之審查基準，顯係出於與事務無關之考量，有違歷史建築之價值判斷標準，更非專業判斷，而有重大的判斷瑕疵等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人就被上訴人於101年11月16日申請登錄內惟李氏祖厝為歷史建築乙案，應作成「准予登錄為歷史建築」之行政處分。
三、上訴人則以：（一）依文資法第1條規定意旨，其立法目的均係針對公共利益即文化資產之保存與活用，而不涉及一般人民之特定權利或利益。依人民財產權保障之角度，一經主管機關為登錄歷史建築之行政處分，所有人之財產權即受限制，而非如一般課予義務訴訟係要求行政機關作成授益處分。文資法第15條第3項明定之所有人申請權，並非授予建造物所有人享有向該管機關請求登錄為歷史建築之主觀公權利，僅是申請該管機關受理所有人之申請案並依法定程序予以審查之權利。文資法第15條第1項規定，純係基於公益目的，授予行政機關登錄歷史建築之權限，並無同時保護並實現特定人民私益之意旨，故縱依「保護規範理論」，亦無從導出文資法第15條第3項為保護特定個人法律上利益之規定，而得為公法上請求權之依據。（二）本案爭議緣於上訴人欲拓寬道路而有拆除內惟李氏祖厝之疑慮所引起，部分所有權人與被上訴人意見不同。歷史建築之登錄攸關人民之財產權，自應由全體所有人一同申請，被上訴人以共有人身分，單獨提出申請登錄歷史建築，於法不合。（三）內惟李氏祖厝之爭議起緣於98年2月，被上訴人遲至99年12月27日正式提出指定古蹟申請表，於古蹟指定申請案之審查程序中，文資審議委員會業於100年6月9日踐行完成現場勘查程序。會勘時雖係針對內惟李氏祖厝是否具備古蹟價值而為會勘，然古蹟與歷史建築既屬相同概念，且審議委員之成員亦相同，則內惟李氏祖厝是否具備古蹟或歷史建築之意涵，審議委員於100年6月9日會勘後即有定見，嗣被上訴人101年11月16日申請登錄歷史建築之審查程序中，即無再次前往重覆勘查之必要。102年3月12日審議，既係由專家組織之法定組織且合於開會人士出席下，經過審議程序，以共識決方式，作成不予登記歷史建築之決議，無不合正當程序之問題。（四）歷史建築之登錄基準乃涉及高度專業之認定，其法條規定性質上係屬不確定之法律概念；而關於是否歷史建築之認定，依據文資法施行細則規定，得委託文化學術機構或專家學者辦理之，其組成之委員會係獨立行使職權，不受指揮，則應認其審查結果具有判斷餘地，除有恣意等違法判斷外，行政法院對其審查即受有限制。故在未經文資審議委員會作成准予登錄歷史建築處分下，上訴人自不得為之，被上訴人請求上訴人作成准予登錄處分，於法不合等語，資為抗辯。
四、參加人等略以：（一）參加人李承達、李和順均主張：內惟李氏祖厝登錄為歷史建築可使李氏祖宅成為文化資產而永久保存，故同意登錄為歷史建築。（二）參加人李建南、李文章、李信吉均主張：被上訴人僅為內惟李氏祖厝所有權人之一，被上訴人在未通知其他所有權人進行協調、獲得全體同意之情形下，即逕自申請登錄歷史建築，漠視內惟李氏祖厝其他所有權人之保障，有違程序正義，況內惟李氏祖厝已有坍塌之危險，實不應登錄為歷史建築。（三）參加人李吉雄主張：本件宜透過家族協調後再作妥善決定。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）從文資法第15條第3項規定之文義結構觀之，已就特定人之申請資格、機關作為義務有所規範，可認為應屬明確授權所有人享有登錄歷史建築之公法上請求權之法律規定，該主管機關負有依法定程序審查後，作成決定准予登錄歷史建築與否之義務。又參諸文資法第1條規定意旨及94年2月5日修正採相同立法形式之文資法第14條第4項修正理由，益徵其規範目的除保障國民享受文化資產之公益外，亦有保障具體所有權之特定人利益。就各因素予以綜合判斷，可認定文資法第15條第3項係具有保障特定人意旨之法律，所有權人自得依此條規定享有申請登錄歷史建築之公法上請求權。（二）為達成積極維護文化資產保存之立法目的，解釋上自不應增加法律所無之限制，以免造成所有人申請權行使之限制。況歷史建築通常具有共有人數繁多且共有狀態複雜之情形，倘解釋為必須全體共有人同意或一同提出申請，將使文資法第15條第3項幾無適用餘地。文資法第15條第3項所指「建造物所有人」、第9條第2項所指「文化資產所有人」，於體系解釋上，應一致解為共有人各有獨立之登錄歷史建築申請權、訴訟實施權能，並非「依法律之規定必須數人一同申請或一同起訴」，自無須徵得全體所有人同意或全體所有人一同申請。被上訴人為內惟李氏祖厝共有人之一，故被上訴人以內惟李氏祖厝所有人身分單獨向上訴人申請指定登錄歷史建築，與文資法第15條第3項規定要件，尚無不合。（三）原處分有未踐行現場勘查程序之違法：被上訴人於101年11月16日向上訴人提出申請後，上訴人於102年3月5日召開「高雄市鼓山區內惟李氏祖厝提報申請登錄歷史建築」專案小組會議，惟至102年3月12日審議時，並未組成專案小組踐行現場勘查程序並調查蒐集相關資訊。而除就另案古蹟指定申請於100年6月9日現場勘查外，會議紀錄所指「本日出席委員…亦已於開會前自行現勘完成」，究係何審議委員於何時自行前往內惟李氏祖厝現場勘查，上訴人未提出具體實情之主張，亦無法提出任何證明資料，自難以依該語意不明確之記載，採信文資審議委員會另有踐行現場勘查行為。本件歷史建築登錄申請案，自被上訴人於101年11月16日提出申請後，迄於102年3月12日審議決議「不予登錄為歷史建築」止，未踐行現場勘查程序，原處分之作成即有未遵照法定程序之違法。本件102年3月12日審議，既未先行前往現場勘查，顯有未盡職權調查義務情事，在欠缺事實及證據基礎、或基於錯誤之事實認定下，上訴人所為原處分即有違誤。而原處分之作成，涉及審查歷史建築登錄基準之高度專業性判斷，須由法定組織之文資審議委員會為之，法院亦無從調查事實，自應撤銷原處分並責令上訴人查明。文資法第14條第3項授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項及文資法第15條第2項授權訂定之歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定，係就古蹟、歷史建築以不同之法規命令分別規範6項、4項之判斷基準，委由文資審議委員會依上開法定基準予以專業審議判斷。而參照比對兩者基準之差異，固有部分雷同項目之審查基準，然亦有部分不同項目之審查基準，則其法定程序所要求之現場勘查重點，自有不盡相同之處，彼此間應無相互取代或包含之關係。故上訴人100年6月9日就「古蹟指定案」所為現場勘查，不能充當102年3月12日審議依法所應踐行現場勘查之法定程序。（四）原處分有基於不當聯結與事件無關之考量而作成決定之違法：102年3月12日審議決議其中部分所考量之理由，係有關附近交通、排水、救災、公共安全、居民生活及相關權益等事項，此既非因具有古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀相關專門學識經驗而獲遴選審議委員之專長所在，欠缺專業性判斷之擔保，且登錄歷史建築之審查基準項目與上開決議所考量者，兩者並無實質的合理關聯。原處分之作成，其中關於以「交通、排水、救災、公共安全、居民生活及相關權益」作為否准理由部分，違反不當聯結禁止原則，亦有違法。（五）依文資審議委員會設置要點第3點規定，可知建造物是否具備登錄歷史建築基準之審查，屬於高度專業範疇，應由依上開規定組成之審議委員會，本於專業素養為判斷。而本件被上訴人申請登錄歷史建築，文資審議委員會審議決議之違法，已如前述，是關於是否符合歷史建築登錄基準乙節，事證尚未臻明確，法院無從代為事實判斷，亦無從進而審查是否該當公法上請求權之要件，被上訴人訴請判決命上訴人作成准予登錄歷史建築之行政處分，即無屬據。（六）上訴人所為原處分駁回被上訴人登錄內惟李氏祖厝為歷史建築之申請，洵有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分部分，為有理由，應予准許。另被上訴人訴請判決命上訴人依被上訴人申請，作成准予登錄內惟李氏祖厝為歷史建築之行政處分部分，尚應由文資審議委員會踐行現場勘查程序後進行專家審議，是本件事證尚未臻明確且涉及行政機關之行政裁量，原審自無從代為判斷，被上訴人此部分之主張尚未達全部有理由之程度，不應准許，應予駁回，並依行政訴訟法第200條第4款，判命上訴人應遵照原判決之法律見解，對於被上訴人101年11月16日登錄內惟李氏祖厝為歷史建築之申請，依照法定程序作成實質審議及准駁決定等語。
六、上訴意旨略以：（一）依民法第819條及第820條規定，共有物之處分及管理均非分別共有人得單獨為之，原判決牴觸民法對於共有物之處分及管理明文規範，有適用法令不當。產權經登錄為歷史建築後，將對該產權之使用、收益、管理甚至處分產生巨大之限制，申請「產權登錄為歷史建築」應屬建造物之重大管理行為。（二）共有物申請登錄歷史建築，不論是屬對共有物之處分或管理行為，至少應獲得半數以上共有人之同意，且其應有部分亦應過半，或應有部分合計已逾三分之二者，始屬取得指定古蹟之請求權，原判決認任一共有人均得單獨對產權行使登錄歷史建築請求權，係違背民法關於共有物之處分、管理行為之要求。（三）申請登錄為歷史建築對共有物之共有人而言，仍屬需合一確定之訴訟標的，倘未能由適足之共有人偕同提出登錄歷史建築之申請，使申請登錄歷史建築之人得藉由同一訴訟程序進行紛爭解決，將造成各訴訟法院判決實務之困難，原判決未查，係適用法令不當等語。
七、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）按文資法第1條規定:「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。…。」第15條第3項規定：
「建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」參諸文資法第1條規定意旨，文化資產保存及活用固以保障國民精神生活之公共利益為其主要立法目的，然文化資產具有多面並存之價值，就其具有文化歷史利益之無形財產價值觀之，為社會性公益性質，歸屬於全體國民；惟另就其具有物理上使用利益之有形財產價值觀之，為具體個別利益性質，則僅歸屬於所有權人。故在文化資產權與所有權交錯重合之領域，即有立法併予保障之必要。所有權人得以確保現在及將來其死亡後該文化資產持續保存之非經濟性利益。
再參酌文資法第26條由政府機關酌給管理維護、修復及再利用所需經費補助，及文資法第9章獎勵專章第91條第2項稅捐優惠之獎勵規定，可探求立法者為因應社會文化發展，促使所有人主動申請登錄歷史建築，積極保存文化資產，以滿足國民文化精神需求之立法精神，就上開各因素予以綜合判斷，洵可認定文資法第15條第3項係具有保障特定人意旨之法律，所有權人自得依此條規定享有申請登錄歷史建築之公法上請求權。再者，文資法第15條第3項所指「建造物所有人」、第9條第2項所指「文化資產所有人」，於體系解釋上，應一致解為共有人各有獨立之登錄歷史建築申請權、訴訟實施權能，並非「依法律之規定必須數人一同申請或一同起訴」，自無須徵得全體所有人同意或全體所有人一同申請。蓋歷史建築係年代久遠之建造物，歷經數代之繼承關係，通常具有共有人數繁多且共有狀態複雜之情形，倘解釋為必須全體共有人同意或一同提出申請，將使文資法第15條第3項幾無適用餘地，且與歷史建築為人民文化資產，具公益色彩有違。
（二）本件被上訴人與其他李氏家族共有之坐落高雄市○○段○○段○○○○○○號上門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」，內惟李氏祖厝左右護龍保留完整，與周邊建物相較，具高度獨特性，乃高雄市最早舊聚落之一，亦為目前內惟地區最具悠久歷史及保留最完整之閩南合院建築，其自清朝末年興建至今，其完整保留程度，與周邊建物相較，確實屬高度獨特性。是內惟李氏祖厝具豐富且特別的建築工藝、歷史、人文、宗教特色，有高度獨特性及體現清朝時代閩南合院建築之代表性。因上訴人欲拓寬道路思予拆除，被上訴人乃於101年11月16日，向上訴人申請登錄為歷史建築。依上開規定及說明，被上訴人自為適格之當事人。原審判決：「訴願決定及原處分均撤銷。上訴人就被上訴人101年11月16日申請門牌高雄市○○區○○路○○○號「內惟李氏祖厝」登錄歷史建築之申請案，應依本判決之法律見解另為適法之處分。」，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（三）復按，認定事實為事實審之職權，而證據證明力之評價或事實之如何調查，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。原判決已論明，被上訴人為內惟李氏祖厝共有人之一，有記載其為內惟李氏祖厝納稅義務人之高雄市稅捐稽徵處鼓山分處稅籍資料表影本在卷可參。故被上訴人以內惟李氏祖厝所有人身分單獨向上訴人申請指定登錄歷史建築，與文資法第15條第3項規定要件，尚無不合。因之為被上訴人有利之判決，核無違誤。上訴意旨謂依民法第819條及第820條規定，共有物之處分及管理均非分別共有人得單獨為之。共有物申請登錄歷史建築，不論是屬對共有物之處分或管理行為，至少應獲得半數以上共有人之同意，且其應有部分亦應過半，或應有部分合計已逾三分之二者，始屬取得指定古蹟之請求權，原判決認任一共有人均得單獨對產權行使登錄歷史建築請求權，違背民法關於共有物之處分、管理行為之要求。申請登錄為歷史建築對共有物之共有人而言，仍屬需合一確定之訴訟標的，原判決未查，係適用法令不當等詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月4日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官沈應南法官鄭小康法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國105年3月4日
書記官楊子鋒