裁判字號：最高行政法院102年判字第406號判決
裁判日期：民國102年07月04日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
102年度判字第406號上訴人高雄市政府代表人陳菊訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師被上訴人臺灣塑膠工業股份有限公司代表人 李志村 訴訟代理人 張嘉真 律師
劉豐州 律師 魏潮宗 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國102年1月22日高雄高等行政法院100年度訴字第693號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣行政院環境保護署（下稱環保署）於民國98年7月至10月間，辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證」計畫，發現被上訴人所屬仁武廠（下稱仁武廠）之VCM製程區及HCFC製程區地下水含氯有機污染物濃度超過地下水污染管制標準，前高雄縣政府（99年12月25日合併改制為高雄市政府，下稱上訴人）以99年2月25日府環三字第0000000000A號公告仁武廠為土壤及地下水控制污染場址，並經環保署以99年4月28日環土字第0990037397號公告為土壤及地下水污染整治場址（下稱系爭場址）。嗣上訴人調查仁武廠周圍 民井 地下水使用情形，於99年7月完成「高雄縣仁武鄉台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠廠外地下水污染來源調查與釐清計畫執行報告」，據以核認仁武廠外民井編號A-15、Q-06、F-01、D-10、C-03、C-05、C-11、D-03、E-
01、L-01、L-02共11口及編號I-01、I-03、E-14、E-18、E-
20、L-04、N-01共7口民井檢測數值含有與仁武廠相關之有機污染物，乃依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項、第15條第1項第3款之規定，分別以99年5月13日府環三字第0990052181號（下稱上訴人99年5月13日函）及99年6月9日府環三字第0990120445號函（下稱上訴人99年6月9日函）命被上訴人於文到7日內提供上開民井必要之替代飲水及用水，嗣於100年10月13日以高市府四維環土字第1000113567號函（下稱上訴人100年10月13日函）修正編號A-15、C-03、E-14、E-18、E-20、I-01、I-03、L-01、L-02、L-04共10口民井之污染來源與仁武廠無直接之相關性，被上訴人對上訴人99年5月13日函關於編號Q-06、F-01、D-10、C-0
5、C-11、D-03、E-01及上訴人99年6月9日函關於編號N-01民井部分，分別提起訴願，均遭訴願機關以被上訴人業已履行提供替代飲水或用水作為義務，行政處分執行完畢，其請求撤銷欠缺權利保護必要而為不受理之決定，被上訴人遂提起行政訴訟，求為「㈠先位聲明：⑴訴願決定（環保署100年11月10日環署訴字第1000058983號）及原處分（上訴人99年5月13日函）關於Q-06、F-01、D-10、C-05、C-11、D-03、E-01共7口民井部分均撤銷。⑵訴願決定（環保署100年11月2日環署訴字第1000048243號）及原處分（上訴人99年6月9日函）關於N-01民井部分均撤銷。㈡備位聲明：確認上訴人99年5月13日函關於Q-06、F-01、D-10、C-05、C-11、D-0
3、E-01及上訴人99年6月9日函關於N-01民井部分之處分違法。」之判決。經原審為「確認被告（即上訴人，下同）99年5月13日函關於編號Q-06、F-01、D-10、C-11、E-01號5口民井部分所為行政處分違法。確認上訴人99年6月9日函關於編號N-01號民井部分所為行政處分違法。原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」之判決。上訴人就其敗訴聲明上訴。（被上訴人先位聲明提起撤銷訴訟及備位聲明確認上訴人99年5月13日函關於編號C-05、D-03號民井之行政處分違法部分，經原判決駁回，被上訴人未就此敗訴部分聲明上訴，故此部分即非本件上訴範圍，是以兩造有關此部分之陳述與原判決之論述，非本院審理範圍，不再贅述，先予敍明）。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人99年5月13日及99年6月9日函所課予之提供飲水及用水義務具有繼續性，縱因被上訴人已提供替代飲用水而認已履行而執行完畢無法回復原狀。惟上訴人就編號Q-06、F-01、D-10、C-11、E-01、N-01（下稱編號Q-06等6口民井）、C-05、D-03號民井所為之處分確有諸多違法情事，被上訴人自得訴請確認處分違法。㈡上訴人99年5月13日及99年6月9日函命被上訴人提供必要之替代飲水及用水，並未訂定12個月以內之執行期限，違反土污法第7條第6項規定，其記載「7日內完成」之文字，並非土污法第7條第6項所規定之執行期限，否則被上訴人僅須提供7日之替代飲水及用水，7日後即執行完畢不須再提供。㈢主管機關基於其專業及科學數據訂定地下水污染管制標準時，既已將維護人體健康之因素及飲用水水質標準納入考量，符合第1類地下水管制標準之地下水，即可認無影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞。而飲水中縱含有該等揮發性有機物，只要其含量低於最大限值，則仍可符合飲用水水質標準，系爭編號Q-06等6口民井之1,1-二氯乙稀、1,2-二氯乙烷及氯乙稀等物質之檢測數值均低於飲用水水質標準第3條規定之最大限值，而其他1,1-二氯乙烷、二氯甲烷及甲苯則未列為影響健康物質之揮發性有機物中，益可證編號Q-06等6口民井地下水並無影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞。至於編號C-05及D-03民井，其氯乙稀檢測數值雖超過地下水管制標準，惟上開民井所在地並非飲用水源區，且其用途分別為冷卻用水及洗滌用水，非作為飲水用途，判斷其有無影響人體健康之虞，即非以較嚴格之飲用水水質標準為判斷標準，故不得以C-05、D-03民井檢測出之揮發性有機物不符飲用水水質標準，逕認該民井有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞。又地下水整治目標，係將地下水污染物濃度整治到符合地下水污染管制標準即可，系爭編號Q-06等6口民井之檢測數值均符合地下水污染管制標準第1類管制標準值，並無影響人體健康之虞，根本無須整治，自不須採取應變必要措施，上訴人命被上訴人對系爭編號Q-06等6口民井提供飲用水之處分確屬違法。且於上訴人作成處分前，被上訴人已於立法院承諾提供仁武廠外居民替代飲用水，上訴人實無作成處分之必要。另編號Q-06等6口及C-05、D-03號民井測出之揮發性有機物，須達一定濃度以上始可能產生危害人體健康之虞，而依上訴人所提物質安全資料表，各項物質之8小時日時量平均容許濃度（Time-WeightedAverage）分別為：1,1-二氯乙烷100ppm、1,2-二氯乙烷10ppm、二氯甲烷50ppm、甲苯100ppm，上開8口民井所測出之揮發性有機物濃度均遠低於上開各項物質之8小時日時量平均容許濃度，足見上訴人所提物質安全資料表無從證明上開8口民井之地下水有影響人體健康之虞。況飲用水水質標準亦未要求飲用水應達到1,1-二氯乙稀、1,2-二氯乙烷及氯乙稀等物質「零檢出」之程度，上訴人卻要求被上訴人仁武廠外之民井地下水水質應高於飲用水水質標準，甚至達到「零檢出」之程度，殊不合理。㈣上訴人未於編號D-10、E-01、F-01、Q-06、N-01民井周邊依91年12月27公告之地下水水質監測井設置規範（下稱監測井設置規範）及94年12月14日公告之監測井地下水採樣方法（下稱地下水採樣方法），設置標準監測井及採取水樣，逕認定上開民井地下水均有污染，且污染來源皆為仁武廠區內云云，洵屬違誤。㈤編號Q-06等6口及C-05、D-03號民井中揮發性有機物質並非因仁武廠區污染造成，上訴人未具體敍明被上訴人有何污染上開8口民井之行為及證據，遽認上開8口民井所含揮發性有機物質均來自仁武廠，並不可採。又四氯乙烯常用於金屬工業之清洗及洗衣業等，且四氯乙烯分解過程亦會產生1,1-二氯乙烯或氯乙烯等其他揮發性有機物，實難單憑各民井之污染成分與仁武廠可能產生之物質相同，遽認其來源為仁武廠所造成。況1,1-二氯乙烯、1,2-二氯乙烷及氯乙烯等揮發性有機物因具有比水重之特性，故會沉積於地下水底部不再移動，從而上開8口民井測出揮發性有機物，其來源自以垂直污染之可能性遠高於水平擴散，上訴人迄未調查並提出上開8口民井附近土地之歷年使用狀況，根本未能排除其他較有可能之污染來源，卻單憑各民井之污染成分與仁武廠可能產生之物質相同，逕推論係來自仁武廠之水平擴散，不僅嚴重違反科學邏輯、經驗法則及證據法則，更無法合理解釋仁武廠周邊並無帶狀分佈之污染現象。至上訴人主張依地下水流向認定C-
05、C-11、D-10民井之地下水污染來源為仁武廠，應由其對地下水流向負舉證責任，上訴人雖提出仁武廠第一含水層穩態地下水等水位線圖，卻未說明其資料來源、調查方法、日期、製作名義人等節，單憑該圖不足以證明仁武廠周邊地下水流向，且證人 賴文惠 所提資料中所繪製之地下水流向，亦不知其依據為何。而仁武廠地下水係流向後勁溪，並非流向Q-06、F-01及N-01等民井，上訴人亦不爭執該Q-06、F-01及N-01民井位於仁武廠地下水流場之上游，則編號Q-06、F-01、N-01民井，即不可能係由位居下游之仁武廠所污染。上訴人雖又主張因民眾大量抽用地下水致地下水流向改變，卻未能提出證據證明究竟有何民眾於何處抽用地下水，是否確因民眾抽水行為導致地下水流場改變，又如何改變等節，其未經詳查即認定被上訴人為污染行為人，實難令人甘服等語。求為：「㈠先位聲明：⑴訴願決定（環保署100年11月10日環署訴字第1000058983號）及原處分（上訴人99年5月13日函）關於Q-06、F-01、D-10、C-05、C-11、D-03、E-01共7口民井部分均撤銷。⑵訴願決定（環保署100年11月2日環署訴字第1000048243號）及原處分（上訴人99年6月9日函）關於N-01民井部分均撤銷。㈡備位聲明：確認上訴人99年5月13日函關於Q-06、F-01、D-10、C-05、C-11、D-03、E-01及上訴人99年6月9日函關於N-01民井部分之處分違法。」之判決。
三、上訴人則以：㈠原處分業經被上訴人履行提供替代飲水或用水之作為義務而執行完畢，該處分內涵之法律上負擔效果亦隨之消失，被上訴人訴請撤銷，顯欠缺權利保護之必要。至於被上訴人提供替代飲水或用水不論係基於敦親睦鄰抑或依上訴人之處分為之，僅屬被上訴人為上開作為之動機，並不影響原處分已執行完畢之事實。㈡依原處分記載，上訴人已明確要求被上訴人於7日內完成提供必要替代飲水及用水，並無被上訴人主張未依土污法第7條第6項規定訂立執行期限之情形。且依該條第5項、第6項規定可知，關於第5項之規定，係因第6項規定受處分人執行應變必要措施後，主管機關再次檢驗土壤、地下水污染情形是否有減輕之情，以便決定是否要進一步之處分，惟因受處分人執行之改善污染行為不見得有效果，且為避免受處分人假藉進行污染改善，藉機拖延遭受進一步公告之處分，主管機關為處分時須命受處分人要在12個月執行完畢，故該項受處分人所採取執行之應變必要措施，應僅限可改善土壤、地下水污染狀況之措施為限，若所執行之應變必要措施並無致土壤、地下水污染情形減輕，當無需明訂完成執行期限之必要。況污染改善之責在於受處分人，受處分人究竟何時始能完成污染改善，非主管機關事先所能預知，主管機關自無法明訂該執行期限。㈢污染物是否達土壤或地下水污染管制標準，僅涉及該遭受污染之場址應否被認定為污染控制場址，該管制標準非作為主管機關應否命被上訴人實施應變必要措施之標準。凡發現土壤或地下水受有污染，而該污染物可能對人體健康造成影響之疑慮，主管機關為防免污染擴大或減輕污染危害，即得視場址實際狀況，採取積極應變必要措施。至飲用水水質標準僅為行政機關可否處以行政處分之標準，並非有無影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞之標準。編號Q-06等6口及C-05、D-03號民井經檢測後，發現含有二氯乙烯、二氯甲烷、甲苯、氯乙烯等物質，依行政院勞工委員會全球調和制度GHS危害物質訊息中有關二氯乙稀、1,1、1,2二氯乙烷、二氯甲烷、甲苯、氯乙稀之毒性資料顯示，上開有機污染物皆屬有害人體身體健康之含氯有機物之污染物，且上開民井附近之居民有取用民井內地下水作為民生用水之習慣，不論該處居民是否將地下水直接當作飲用水使用或僅將之做為灌溉或日常生活洗滌之用，皆可能造成對人民身體健康之不良影響，上訴人為減輕污染影響或避免污染擴大，命被上訴人提供必要之飲用水及用水，並無違法或不當。另環保署土壤及地下水污染整治基金管理會（下稱土污基金會）依據民井污染物之成份、監測井所測出地下水流向，並參酌當地居民有抽用地下水之習慣（外力干擾），予以綜合分析，亦認定上開8口民井污染由仁武廠所造成，被上訴人主張其委託美商ERM環境管理顧問公司調查，初步研判仁武廠地下水流向係流向後勁溪，非流向上開8口民井，上開8口民井非仁武廠區污染造成云云，顯係忽略地下水流向的局部相異，及當地人民抽用地下水習慣，致地下水流場改變之重要外力干擾因素，不足採信。㈣仁武廠分別於99年2月、4月遭公告為土壤及地下水污染之控制場址與整治場址，迄今尚未解除，顯示污染狀況仍存在，上開民井緊鄰仁武廠區，除於99年間驗出有害人體健康之有機污染物外，至101年間多處監測井之地下水仍檢測出有害人體健康之有機污染物存在，足證仁武廠廠外地下水受污染之狀況尚未完全消除。上訴人綜合考量各民井所含污染物之成分與仁武廠之污染物成分相同、系爭場址內地下水水流方向、受污染之民井與仁武廠地之緊鄰關係等證據，研判上開民井之污染與仁武廠場址之污染關聯性甚高，應為被上訴人所造成，為減輕污染影響、避免污染擴大，依土污法第7條第5項、第15條第1項等規定命被上訴人實施應變必要措施，提供必要之替代飲水及用水，並無違法或不當等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠先位聲明部分：仁武廠於99年2月間經上訴人公告為土壤及地下水污染控制場址，並經環保署公告為土壤、地下水污染整治場址後，因該場址污染狀況嚴重，加以地下水具流動性質，經媒體披露後，引起附近居民高度恐慌，上訴人遂進一步調查該仁武廠周圍民井地下水使用情形，經期初步調查結果，核認廠外民井編號A-15、Q-06、F-01、D-10、C-03、C-05、C-11、D-03、E-01、L-01、L-02共11口及編號I-01、I-03、E-14、E-18、E-20、L-04、N-01共7口民井檢測數值含有與仁武廠相關之有機污染物，上訴人遂依土污法第7條第5項、第15條第1項第3款規定，分別以99年5月13日函及99年6月9日函命被上訴人於文到7日內提供上開民井必要之替代飲水及用水，上訴人嗣後雖以100年10月13日函修正編號A-15、C-03、E-14、E-18、E-20、I-01、I-03、L-01、L-02、L-04共計10口民井之污染來源與仁武廠無直接之相關性，亦即撤銷命被上訴人提供該10口民井必要替代飲水及用水之處分，惟上訴人99年5月13日函就編號Q-06、F-01、D-10、C-05、C-11、D-03、E-01等7口民井，及99年6月9日函就編號N-01民井，仍維持命被上訴人於文到7日內提供必要之替代飲水及用水之處分。雖上訴人99年5月13日及99年6月9日函命被上訴人於文到7日內提供必要之替代飲水及用水，而未明確表明被上訴人提供該應變必要措施之執行期間，惟依土污法第7條第6項規定意旨，被上訴人理應於收受上訴人處分7日起，至遲於12個月內執行完畢，而被上訴人自陳於接獲上開處分後，業已完成與居民共同商討有效可行之提供必要替代飲水或通知接裝自來水等具體措施，且經上訴人稽查訪問結果，確認被上訴人已提供附近居民替代飲水或用水，直至本案於原審言詞辯論終結之際，兩造均自承被上訴人仍有持續對上開8口民井附近居民提供必要之飲水及用水，足見被上訴人直至上開2處分屆期之日均有持續履行。而上訴人並未於上開2處分屆期之前另為展延處分，是99年5月13日及99年6月9日函關於上開8口民井之行政處分，已因被上訴人於執行期限內履行提供替代飲水或用水作為義務而執行完畢，縱使將上開處分予以撤銷，亦無法回復至被上訴人未踐行改善措施前之狀態，則被上訴人先位聲明提起撤銷訴訟欲排除原處分之效力，已無法達成救濟目的，自屬欠缺權利保護必要，應予駁回。㈡備位聲明部分：⑴上訴人命被上訴人提供必要之替代飲水及用水之處分，固因被上訴人履行提供替代飲水或用水作為義務執行完畢而歸於消滅，且無回復原狀之可能。然上訴人於準備程序時陳稱，若被上訴人即日起停止對上開8口民井附近居民提供用水，因污染尚未停止也未改善，所以會對被上訴人另為其他處分，亦可能仍為相同處分等語，足見上訴人認為被上訴人受處分之前提事實仍繼續存在，若被上訴人停止供水，其將受有相同或更嚴厲處分之可能，則被上訴人當得藉由確認原處分為違法之判決，以免除其供水義務或受其他不利處分之可能，應認被上訴人有確認之利益，而得提起確認行政處分為違法之訴訟。⑵編號Q-06等6口及C-05、D-03號民井附近之居民，使用上開民井水供洗滌、灌澆草木、民生用水等用途，但尚未查證有人取水直接飲用，惟使用上開民井之附近居民，有半數左右均未裝設自來水，則其取水來源當然係以上開民井之井水為其主要之民生用水，該等民井之使用人即與裝設自來水居民並無實質上之差異，均有可能因洗手、漱口、洗臉、洗澡、洗碗而飲用或貼身使用，當屬環保署規範地下水污染管制或監測標準中所稱之第1類地下水。⑶土污法除於第2條第5款以抽象文字敍明污染之定義，另有規範「污染」之基礎認定標準，即先行區分「監測標準」與「管制標準」，主管機關對土壤及地下水品質狀況之檢驗，必須其污染物濃度達到管制標準後，始得採取適當措施及追查污染責任；若污染物濃度未達管制標準，但有達到監測標準者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可。土污法第7條第5項規定雖未表明何謂「土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之定義，然綜觀該法第7條第1項、第12條第2項等規定，主管機關因調查而初至未知有無污染之公私場所查證時，雖發現土壤或地下水污染，但其尚未查證明確污染來源，或者尚難逕行公告為控制場址之前階段，為避免污染之擴大或深化，並避免民眾或農漁業生產就渠等已遭受之危害繼續進行，而例外允許主管機關得提前依土污法第15條第1項規定，暫行採取應變必要措施，無須等候冗長查證及公告為控制場址之作業程序。因此土污法第7條第5項規定實際係授與主管機關於發現污染存在之際較為寬鬆之應變處置，無須與業經公告為控制場址之情況等量齊觀。然土污法第7條第5項處分之前提，仍必須有「污染」存在為必要，若無污染存在，即無主管機關得為應變必要措施之餘地。惟依同法第2條，再佐諸同法第6條第1項、第7條第7項規定及其立法理由綜合觀察，該條項所稱之「污染」，亦即所謂「土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」者，需土壤或地下水之污染，已達至管制標準為必要；若未達管制標準，但有達至監測標準時，則需持續監測及報請中央主管機關備查；然若查證結果係屬監測標準也尚未構成時，則主管機關連持續監測處置亦非法定必要程序。編號Q-06等6口民井，其檢驗項目中僅檢測出關於1,1-二氯乙烷、1,2-二氯乙烷、二氯甲烷及氯乙稀等物質，且該等物質之檢測數值均未達至環保署依土污法第6條第2項所定之「地下水污染管制標準」第4條第1類地下水規定之標準限值，而該等物質復非屬「地下水污染監測標準」第4條所列之污染物監測項目，則編號Q-06等6口民井查證結果，不僅未達「地下水污染管制標準」最嚴格之第1類地下水管制標準，甚至也不屬於「地下水監測標準」需要監測之項目，揆諸前揭規定及說明，上開6口民井尚未達至土污法第7條第5項所稱之污染要件，乃上訴人逕依土污法第7條第5項規定，援引同法第15條第1項第3款規定命被上訴人就前揭6口民井附近居民提供必要之替代飲水及用水，自非適法。被上訴人此部分之訴為有理由，爰判決：「確認上訴人99年5月13日府環三字第0990052181號函關於編號Q-06、F-01、D-10、C-11、E-01號共5口民井部分所為行政處分違法。確認上訴人99年6月9日府環三字第0990120445號函關於編號N-01號民井部分所為行政處分違法。
」。至其餘部分，被上訴人主張既均不可採，則上訴人就系爭編號C-05與D-03民井部分，命被上訴人提供該等民井附近居民必要之替代飲水及用水，核無違誤等詞，資為論據，而為被上訴人一部勝訴一部敗訴之判決。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：編號Q-06等6口民井雖未檢出高於管制標準之污染物濃度，惟其所含污染物來自於系爭場址，而依該場址周界地下水監測結果顯示，系爭場址周界地下水污染物濃度迄今仍處於變動狀態，顯見系爭場址周界地下水仍受系爭場址污染物擴散之影響，污染濃度隨時可能增加，故於該場址完成整治、完全除去污染前，該民井污染物濃度隨時可能增加，有影響人體健康之虞。系爭場址周界居民有使用地下水習慣，為避免居民繼續使用該等污染物濃度隨時可能增加之地下水，上訴人命被上訴人提供已檢測出具有致癌或致癌可能性污染物，且來源確定係來自系爭場址之民井附近居民必要之飲用水，自屬為減輕污染影響或避免污染擴大之應變必要措施。而依土污法第7條第5項及第15條規定可知，各級主管機關於查證階段，得就受污染或有受污染之虞之土壤、地下水或其他環境介質，執行應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。又依主管機關編定之「土壤及地下水污染事件應變處理參考手冊」（下稱參考手冊）亦可知，土污法第7條第5項應變必要措施之執行範圍，包含土壤或地下水已遭受污染者，或有受污染之虞之範圍。另參照美國CERLCLA規定亦可知，應變必要措施之執行範圍除已確認有遭受污染之範圍外，就有遭受污染之虞之範圍，各級主管機關亦應儘速執行應變必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴散。原判決認定各級主管機關僅得於已確認污染超過管制標準時，依土污法第7條第5項執行應變必要措施，使各級主管機關不得就有污染之虞之土壤或地下水，及早採取應變措施，以減輕系爭場址污染影響或避免污染擴大，自有判決不當適用土污法第15條及第7條之違背法令情事，且與本院96年度判字第1953號、第1954號、98年度判字第1373號、第1404號等判決闡釋應變必要措施之執行應視控制或整治場址實際情況為之的意旨不符。另水污染防治法之緊急應變措施，與各級主管機關得否依土污法第7條第5項規定於查證階段執行應變必要措施並無關聯，被上訴人以水污染防治法解釋土污法第7條第5項規定，實屬無據等語。
六、本院查：㈠按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資
源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法」「本法用詞，定義如下：……5.地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……7.污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。……9.地下水污染監測標準：指基於地下水污染預防目的，所訂定須進行地下水污染監測之污染物濃度。……11.地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。」「（第1項）各級主管機關應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任，直轄市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水污染監測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。」「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：1.調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。2.進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。3.會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。……（第7項）依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。……直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」土污法第1條、第2條、第6條第1項、第2項、第7條第1項、第5項、第7項、第12條第1項、第2項、第15條第1項第3款、第2項分別定有明文。
依上開規定及土污法第7條「公私場所之土壤、地下水中污染物可能產生有毒氣體而有嚴重危害人體健康之虞，亦可能會影響農漁業生產或造成地下水體污染之慮，故第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大（89年2月2日制定理由）；新增第7項，因採取應變必要措施致污染物濃度低於管制標準時，因污染物濃度已低於公告為控制場址之標準，故得不公告為控制場址（99年2月3日修訂理由）。」立法理由可知，土壤及地下水是否遭受污染，與人民之生活環境及健康息息相關，為達預防及整治土壤、地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，乃以土污法規範並授權主管機關制定地下水污染管制標準及監測標準等法規命命，藉由土壤及地下水品質狀況之檢驗、監測及管制，達到立法目的。是以，土壤及地下水品質狀況之檢驗、監測及管制均有其法定程序與標準。觀之土污法第7條第5項規定，主管機關依該條項而準用同法第15條第1項規定採取應變必要措施，係以土壤、底泥或地下水因「受污染」而「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」為前提要件，本件上訴人依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項規定，採取應變必要措施，命被上訴人就編號Q-06等6口民井附近居民提供必要之替代飲水用水之處分，是否適法，自應視被上訴人是否符合上開規定之構成要件為斷。至何等數值即構成污染要件，雖法未明文，然綜觀前揭規定及說明，本院認為應以是否達到主管機關訂頒之管制標準為依據。
㈡經查，編號Q-06等6口民井，其檢驗項目中經檢測出關於1,1
-二氯乙烷、1,2-二氯乙烷、二氯甲烷及氯乙稀等物質，然該等物質之檢測數值均未達至環保署依據土污法第6條第2項所定之「地下水污染管制標準」第4條第1類地下水規定之標準限值，而該等物質復非屬「地下水污染監測標準」第4條所列之污染物監測項目等情，為兩造所不爭，並有相關之民井檢驗項目及其檢測值表附於原審卷可證，乃原判決所是認。原判決依上開規定及立法意旨，認為必須污染物濃度達到管制標準後，主管機關始得採取適當措施及追查污染責任；茍污染物濃度未達管制標準，但已達監測標準者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可，土污法第7條第5項處分之前提，仍必須有「污染」存在為必要，此為先決必要條件，亦即若無污染存在，即無主管機關得為應變必要措施之餘地，系爭編號Q-06等6口民井查證結果，既尚未達土污法第7條第5項所稱之污染要件，上訴人逕依土污法第7條第5項規定，援引同法第15條第1項規定命被上訴人就前揭6口民井附近居民提供必要之替代飲水及用水，自非適法，認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈢上訴人雖以編號MW-12號監測井自99年6月23日起至100年2月
14日期間所測得之氯乙烯數據或高或低於第2類管制標準；99年12月9日前雖未測得二氯甲烷，然99年12月9日不僅測得二氯甲烷，且其濃度高於第2類管制標準。編號MW-11號監測井自99年6月23日起至100年3月8日期間所測得之氯乙烯數據或高或低於第1類管制標準；於101年1月15日前1,2-二氯乙烷濃度雖不高，然101年2月17日則測得高於第2類管制標準7倍之濃度。編號MW-07號監測井持續測得高於管制標準之1,2-二氯乙烷濃度，然100年3月2日前未測得二氯甲烷，100年5月16日卻測得高於第2類管制標準之污染濃度，另自100年12月14日起至101年3月8日期間測得1,1-二氯乙烯濃度超過第2類管制標準，主張系爭編號Q-06等6口民井之污染物質之濃度確實超過管制標準，且目前數值處於隨時變動中，有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，仍應採取必要之適當措施，原處分並無違法等情。惟依原審卷第81頁之監測井示意圖所示，編號MW-12號監測井緊鄰編號C-05民井、編號MW-7號監測井緊鄰編號D-03號民井，所測得之數據與編號Q-06等6口民井受污染間之因果關係應由上訴人負舉證之責，然上訴人未就此部分舉證證明，況上訴人亦不爭執編號Q-06等6口民井並未測得高於管制標準之污染物濃度（見102年3月7日上訴理由狀第13頁六），而編號C-05、D-03號民井部分，上訴人係獲得勝訴判決，如前所述並非本院審理範圍。至編號MW-11號監測井附近編號C-11民井，然依上訴人所述「99年6月23日起至100年3月8日期間所測得之氯乙烯數據或高或低於第1類管制標準；於101年1月15日前1,2-二氯乙烷濃度雖不高，然101年2月17日則測得高於第2類管制標準7倍之濃度」之情形，監測期間均在上訴人為原處分之後，且上訴人未能證明該監測數值得證明編號C-11民井受污染之因果關係。從而上訴人執上開數據指摘原判決違法，亦非有理。另本院96年度判字第1953號、第1954案係主管機關為避免經公告之污染整治場址之危害擴大為必要措施後，所支出費用之爭議問題；98年度判字第1373號、第1404案則為上開案件之再審判決，故亦屬避免污染整治場址之危害擴大為必要措施後，所支出費用之爭議問題，核與本件具體案情不同，上訴人援引上開判決指摘原判決違背法令，亦無足取。均併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年7月4日
最高行政法院第五庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官蕭惠芳法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國102年7月4日
書記官賀瑞鸞