裁判字號：最高行政法院95年判字第267號判決
裁判日期：民國95年03月02日
裁判案由：私立學校法
最高行政法院判決
95年度判字第00267號上訴人嘉義縣私立 嘉南 高級中學代表人乙○○○被上訴人教育部代表人甲○○訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國93年6月9日臺北高等行政法院92年度訴字第2625號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人以上訴人財務運作困難，積欠教職員工薪資，於民國（下同）90年6月11日以90教中（二）字第90508844號函，限期命上訴人提出確切可行財務改善計畫，否則將依行為時私立學校法第59條及第71條辦理。旋以上訴人因財務困難，影響校務運作並發生諸多違失事項，經被上訴人多次限期整頓改善無效，依私立學校法第59條，以90年7月26日台（90）教中（二）字第90512198號函停止上訴人90學年度1年級招生（含進修學校）。嗣被上訴人再以91年1月15日部授教中（二）字第0910500799號函請上訴人於91年4月15日前確實改善，惟上訴人仍改善無效，乃以91年7月15日部授教中（二）字第0910511859號函（下稱原處分）上訴人略以：上訴人有校長長期請假，無法遴選適任合格人員；積欠廠商債務不詳，財務糾紛不斷，銀行帳戶遭債權人查封，致學生學雜費收入，未依規定存入學校銀行專戶；董事會未積極籌措資金解決積欠之廠商債務及教職員工薪資，改善學校財務違失等事項，應停止91學年度1年級招生（含國中部、進修學校），並請董事會於91年12月31日前，提出具體財務改善措施，籌措經費解決財務問題等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求確認被上訴人之原處分違法，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）被上訴人之中部辦公室以90年6月27日教中（二）字第90509584號函，同意對上訴人之董事會人事更替案備查，並指示上訴人於校長請假期間應責成學校內一級主管暫行代理；從而，上訴人之董事會指派教務主任 蔡淑娟 、主任輔導教師 陳添 、圖書館主任 蔡輝雄 自90年8月10日起，先後兼代校長職務迄今，並函請被上訴人備查在案（其中被上訴人於90年11月20日曾以90教中（二）字第90573404號函，對蔡淑娟自90年8月1日起至91年7月31日止兼任教務主任准予備查）。則被上訴人所謂「校長長期請假影響校務」，不僅過度臆測，亦與事實有間；故並非校長 高鶴年 不回學校處理校務，或董事會無法另行遴選校長，而係依學校現況，指派一級主管兼代校長，已足因應，根本不影響校務，被上訴人未斟酌個案之必要性，逕依私立學校法第59條第4款，作成最嚴厲之全面停招處分，不僅過苛，其行政裁量亦顯然違反行政程序法第7條之比例原則，則被上訴人以上開理由論斷上訴人應停止招生，實有不當連結之嫌。（二）上訴人與廠商（實際上僅有訴外人 王丕文 1人）固有財務糾紛，惟纏訟迄今，係因債權人捏造誇大其債權，惟被上訴人誤信債權人片面誣詞，指稱上訴人有龐大負債未決，並責經上訴人不提出資料供其查核，本末倒置；況被上訴人早已委託眾信會計事務所對上訴人辦理查帳，該事務所已將上訴人84學年度至89學年度為查核範圍之查核結果提報予被上訴人，而上開學年度上訴人尚無財務糾葛，更無積欠教職員薪資情事，故即便該期間帳務處理上有不合會計程序之疏失，亦不影響學校正常運作，更無依據該查核報告作成91學年度全面停止招生之必要，上訴人行使裁量權顯有過當。（三）上訴人積欠教職員工之薪津新臺幣（下同）3,000萬元，固僅償還其中1,200餘萬元，惟目前仍在校服務之教職員本於同舟共濟之體認，已出具同意書同意上訴人緩期清償，況上訴人目前對留任之教職員工每月應領薪津均有按時發放，而對外亦無新增負債，衡情當不影響整體之教學品質。至於舊債償還計畫，董事長乙○○○已有意願處分其個人所有不動產將資金借予上訴人運用舒困，且被上訴人身為主管機關，對於上訴人財務舒困之提案，遲不為准否之批示，亦吝於行政指導，其結果致學校舊債無法於短期內清償完畢，豈能完全苛究上訴人處理不力。（四）上訴人對於學生繳交之學雜費，均有按規定存入學校銀行專戶，且其款項皆係用於校務，容無任何違規不法，又上訴人銀行帳戶雖一度遭債權人查封，但依法院強制執行實務，查封銀行帳戶之範圍，僅止於查封時即扣押命令送達銀行時帳戶內現有之存款債權，尚不及於嗣後發生之存款債權，故上訴人對於學生繳交之學雜費，仍依規定存入學校銀行專戶，而校務之推行並未因帳戶曾遭查封而受有影響，自不礙於學生及教職員工權益；況上訴人於90、91學年度已遵被上訴人處分停止招生，目前在校學生人數有限，其中部分學生更係以助學貸款或分期方式繳交學雜費，學校收支之間並無大量款項結餘，實無大量現金可供存入銀行專戶，乃屬實情。從而，被上訴人所認上述會計作業上瑕疵，並不影響上訴人學校財務運作，然被上訴人竟作成本件停招處分，其手段與欲達成之行政目的間，顯失平衡，難謂符合比例原則；被上訴人對上訴人就學校之人事及財務事項既有上開認知之錯誤，且原處分作成時與前次停止招生處分已相隔1年，客觀事實已有變更，被上訴人自不能援引行政程序法第103條第5款，認無庸給予上訴人陳述意見之機會，其程序亦難謂無瑕疵。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：（一）上訴人校長高鶴年係自89年間即已開始請假，後由上訴人董事會自90年8月10日起先後指派上訴人教務主任蔡淑娟、主任輔導教師陳添、圖書館主任蔡輝雄兼代校長職務迄今，其校長長期請假未到校，無法遴選適任人員接任，顯已影響校務運作，自有違失。又被上訴人分別曾以90年10月11日90教中（二）字第90515962號函、91年1月23日91教中（二）字第0910531810號函及91年4月3日91教中（二）字第0910540938號函請督促高校長回校綜理校務，或另遴選適任合格人員擔任，足見被上訴人一再指示上訴人遴選適任人員接任，並報核備，而上訴人仍無法遴選適任合格人員接任並報核備，其違反私立學校法第59條之情形自明。（二）上訴人因財務糾紛不斷，學校銀行專戶曾遭債權人聲請法院查封，為恐再遭債權人查封，自90學年度第1學期即90年9月間起連續兩學期，確有將每學期開學時所收取之學生學雜費以現金置於出納保管箱，並以現金支付教職員工薪津及廠商債務，未依會計制度規定存入學校銀行專戶並以支票提款，使學校銀行專戶僅保留少許款項以避免債權人再為查封之事實，是上訴人主張其有依規定將學生繳交之學雜費存入學校銀行專戶，自無可採。（三）被上訴人自發現上訴人發生財務困難迄今已逾2年，上訴人除積欠教職員工3,000萬元外，並積欠廠商債務，財務糾紛不斷，學校銀行專戶遭債權人聲請法院查封，經被上訴人委請會計師專案查核財務報告揭露上訴人帳務處理多項違失事項，然上訴人於被上訴人91年5月9日實地查核時就其積欠廠商多少債務仍拒不配合提出資料供參，未積極籌措資金解決積欠之廠商債務及教職員工薪津，上訴人雖主張其董事乙○○○已有意願處分其個人所有不動產將資金借予上訴人運用疏困，惟90年6月間提出迄今已逾1年仍未處分，顯係卸責應付之詞，此應無礙於上訴人確有辦理不善之事實。（四）有關上訴人辦理不善，違反有關法令之事實，被上訴人已曾於90年6月28日給予上訴人陳述意見之機會，並於90年7月26日處以停止上訴人90學年度1年級招生，嗣後被上訴人於將近1年之期間內再經多次函促及實地督導上訴人繼續改進，然上訴人並無法有效改善，則依行政程序法第103條第5款，被上訴人自得不給予上訴人陳述意見之機會。（五）有關上訴人之違失事項，被上訴人已於作成原處分時具體敘明並記載其法令依據，從而上訴人指責原處分有行政程序法第96條第1項第2款未記載理由之違誤，自無可採等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人校長高鶴年，自89年間即已開始請假，後由其董事會自90年8月10日起先後指派教務主任蔡淑娟、主任輔導教師陳添、圖書館主任蔡輝雄代理校長職務，迄今仍無法遴選適任人員接任，對校務運作難謂無影響，自有違失，經被上訴人先後以90年10月11日90教中（二）字第90515962號函、91年1月23日91教中（二）字第0910531810號函及91年4月3日91教中
（二）字第0910540938號函請督促高校長回校綜理校務，或另遴選適任合格人員擔任等語，惟上訴人迄未遴選適任合格人員接任並報被上訴人核備，所訴核無足採。（二）上訴人因財務糾紛不斷，學校銀行專戶遭債權人聲請法院查封，其90學年度連續兩學期開學時所收取之學生學雜費以現金置於出納保管箱，並以現金支付教職員工薪津及廠商債務，未依會計制度規定存入學校銀行專戶，並以支票提款，自堪認為真實。（三）被上訴人自發現上訴人財務困難已逾2年，上訴人除積欠教職員工薪津3,000餘萬元外，並積欠廠商鉅額債務，被上訴人於91年5月9日實施查核時，上訴人就其積欠廠商債務部分，拒不配合提供資料供核，亦未積極籌措資金解決積欠廠商債務及教職員工薪津，上訴人僅空言有意願解決債務，洵不足採。且本件原處分，並未援引眾信會計事務所之查核報告，故上訴人指該查核報告內容有修改過，自無可採。從而，上訴人確有辦理不善及違反有關法令情事，被上訴人審酌其情節，依私立學校法第59條第4款，處上訴人停止91學年度1年級招生（含國中部、進修學校）之處分，未濫用權力，核無違法。又被上訴人前以90年7月26日台（90）教中（二）字第90512198號函停止90學年度1年級招生（含進修學校）之前，已給予上訴人陳述意見機會，嗣經被上訴人多次函請改正及實施督導，上訴人仍無有效改善，其違失情形客觀明白足以確認，依行政程序法第103條第5款，得不給予陳述意見機會，故訴願決定予以維持，亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）依行政程序法第102條，行政處分作成前，原則上應予相對人陳述意見之機會，至於同法第103條各款為例外規定，自應從嚴解釋適用。本件停止上訴人辦理91學年度招生之事，被上訴人曾於91年6月11日召開私立學校諮詢委員會討論，足見本件非無討論斟酌空間，且上訴人於91年4月12日曾以嘉南字第90210號函表示董事長乙○○○已同意處分個人所有不動產借予學校週轉，故若當時被上訴人作成處分前給予上訴人陳述機會，上訴人必能對償還計畫或財務規劃方案提出較詳細之報告，決議之結果即可能不同，從而被上訴人貿然引用行政程序法第103條第5款，不給予上訴人陳述意見之機會，程序上顯有瑕疵，原判決認被上訴人程序上無違誤，實有適用法規不當之違背法令。
（二）被上訴人90年10月11日90教中（二）字第90515962號函認定教務主任蔡淑娟暫代校長職務案，其兼任教務主任並未依規定報核備，故原判決進而依此認定上訴人校長長期請假，足以影響校務正常運作，惟被上訴人亦曾於90年11月20日90教中（二）字第90573404號函對於蔡淑娟兼任教務主任准予備查，則其再以教務主任代理校長，身份並無不合，然原審對上開函不予斟酌，亦未載明不採之理由，其判決顯有不備理由之違誤。另依被上訴人91年6月11日召開私立學校諮詢委員會會議記錄，可知被上訴人委託眾信會計師事務所對上訴人進行之財務查核報告，確為被上訴人認定上訴人是否有財務狀況不佳及帳務違失之主要判斷依據，尚難認原處分內容未直接引用或明揭查核報告內容，即率認上開查核報告與作成原處分無涉，原審忽略該查核報告對原處分之實質影響力，其判決顯有不備理由之違法。（三）被上訴人明知上訴人已提出財務改善計畫（即前述由董事長乙○○○提出處分名下財產借予上訴人運用），卻不置可否，甚至指摘上訴人未付諸執行，原審除未於判決理由中論述財務改善計畫未付諸實施情形得否歸責於上訴人外，又率認財務改善計畫未付諸實施與董事會未積極籌措資金之效果相同，亦有不備理由之違法。（四）有關私立學校建立會計制度實施辦法第15條規定係在健全學校會計制度，避免帳務不清或淪為私用，上訴人或因其他考量未將全部學雜費存入銀行專戶或付款未以簽發支票行之，但上訴人以現金支付款項仍符合會計作業程序，並無混淆不清情事，亦不影響校務運作，從而被上訴人以此作成停止招生處分，有違行政程序法第7條比例原則；至於積欠教職員工薪資及償債方案等，已經留校服務之教職員工同意緩期清償，且董事長乙○○○亦願意處分個人財產供上訴人運用，故衡諸相關事實及利害關係，原處分不無過當之虞，原審對系爭處分是否有違比例原則，未加審酌，實難謂無判決不備理由之違誤。為此，訴請廢棄原判決等語。
六、本院查：
（一）按行政機關雖是作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，惟該行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關即得不給予人民陳述意見之機會，此觀行政程序法第102條及第103條第5款之規定自明。經查，本件被上訴人係因認上訴人有私立學校法第59條所規範辦理不善及違反有關法令等情事，已經被上訴人前以90年7月26日台（90）教中（二）字第90512198號函停止上訴人90學年度1年級招生（含進修學校）前，給予上訴人陳述意見機會，且嗣後復經被上訴人多次函請改正及實地實施督導，上訴人仍無有效改善，乃認上訴人違失情形客觀明白足以確認，故依行政程序法第103條第5款規定，未給予上訴人陳述意見機會等情，已經原審依調查證據之辯論結果，認定在案。而關於被上訴人認上訴人構成私立學校法第59條為停止招生處分之事實，已於原處分中詳予記載，並被上訴人就其認上訴人有上開辦理不善或違反法令之事實，因其等間曾有多次之公文往來，上訴人已充分表示意見，且上訴人亦曾陳述意見，而被上訴人更曾實地至上訴人學校督導，則依被上訴人客觀上對上訴人相關情況之瞭解，原審認被上訴人主張原處分根據之事實係客觀上明白並足以確認一節，堪以採取，即無不合；至於原處分之事實認定及法律適用是否確實無誤，則屬上訴人是否另循行政救濟程序請求救濟之問題。另相對人第2屆私立學校諮詢委員會第19次會議，係就同一事實基礎下之上訴人情況，究如何處理為甲、乙兩案之討論，尚非對原處分所根據之事實情況有所爭議。故上訴人以推測之詞，指摘原審認被上訴人作成原處分時未予上訴人陳述意見機會，依行政程序法第103條第5款規定，並無違誤，有適用法規不當之違法云云，並無可採，先予敘明。
（二）又查：
１、按「私立學校辦理不善、或違反本法或有關法令、或違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止部分或全額之補助。四、停止部分或全部班級之招生。」為行為時私立學校法第59條所明定。可知，私立學校若有本條所規定之情形者，主管教育行政機關即得視其情節，為本條所規定4款情形之處分，至應為何種類之處分，主管教育行政機關則具有裁量權；除其裁量有逾越權限或濫用權力情事，否則即難指其為違法。
２、經查：本件被上訴人是以（1）校長長期請假，無法遴選適任合格人員。（2）積欠廠商債務不詳，財務糾紛不斷，銀行帳戶遭債權人查封，致學生學雜費收入未依規定存入學校銀行專戶。（3）董事會未積極籌措資金解決積欠之廠商債務及教職員工薪津，改善學校財務等事項，認上訴人有私立學校法第59條所規定辦理不善及違反有關法令之事由，原審則斟酌全辯論意旨及調查證據結果，認被上訴人之認定並無違誤。爰分述如下：
（1）按「校長依據法令綜理校務，執行董事會之決議，並受主管教育行政機關之監督。」「董事長、董事之配偶及其直系血親，不得擔任校長。」分別為行為時私立學校法第54條第1、2項所明定；而教育人員任用條例第6條、私立學校法第55條及高級中學法第12條更分別有高級中學校長任用資格及私立學校校長之遴聘報核規定；此外，教育部依據高級中學法第12條第3項及第5項規定之授權，復定有高級中學校長遴選聘任及任期考評辦法；可知，私立學校校長不僅需具備積極資格，更有消極資格之限制，而為綜理學校校務，並攸關學校辦學成果之重要人物；故其出缺，固得暫時指派人員代理，但若長期不依規定為校長之遴聘，究難謂係符合法令規定，並妥善之處理方式。本件上訴人雖主張其派學校一級主管代校長職務，均有依規定報請核備云云；然上訴人校長高鶴年係自89年間即開始請假，及被上訴人曾先後以91年1月23日91教中（二）字第0910531810號函及91年4月3日91教中（二）字第0910540938號函通知上訴人，請其督促高校長回校綜理校務，或另遴選適任合格人員擔任，然上訴人迄未遴任等情，為原審依調查證據之辯論結果所認定之事實，則原審據以認定因上訴人未遴聘人員接任校長，對校務運作難謂無影響，而構成私立學校法第59條規定之事由，依上開所述，即無不合。至上訴人指派代理校長之蔡淑娟，其兼任教務主任，曾經被上訴人准予備查一節，原審雖未加斟酌，然依上開所述，上訴人於校長請假長達近2年之時間，均以代理方式為之，且經被上訴人發函通知改善，亦仍未依規定遴聘校長，難謂係符合法令規定並妥善之處理方式，而此違失，並不因其指派之代理人是否曾經被上訴人准予備查，而有差異，故原審此部分論述之疏漏，即與其結論無影響，上訴意旨據以指摘原判決有理由不備之違法云云，即無可採。
（2）又按「私立學校所有收入，均應存入其在金融機構開設之專戶、提款時，應以支票為之，由校長、主辦會計人員及出納人員會同簽名或蓋章。」為私立學校建立會計制度實施辦法第15條所明定。查私立學校建立會計制度實施辦法乃教育部為規範各級私立學校建立會計制度，促進私立學校財務健全發展，依據修正前私立學校法第63條（現行規定為第66條）之授權所訂立之細節性及技術性規定，核與授權意旨無違，私立學校自應遵循之。經查，本件上訴人確有因財務糾紛，學校銀行專戶遭債權人聲請法院查封，暨未將其因學生註冊等收入存入學校銀行專戶情事，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，故上訴人有違反上述私立學校建立會計制度實施辦法第15條規定之行為甚明，原審據以認定上訴人有構成私立學校法第59條規定之事由，即無違誤。又上述私立學校建立會計制度實施辦法既有其健全私立學校財務之終極目的，故私立學校之會計制度本應遵循之，尤其透過該辦法第15條所規定制度之運作，不僅便於私立學校資金運作之查核，更可促使私立學校之資金運用透明化、正常化，故私立學校就其收支款項，並非得以其他方式隨意處理之；況該辦法第2條復明文規定：「私立學校應依本辦法規定，並考量其會計事務性質，業務實際情形及未來發展，建立會計制度，於報經主管教育行政機關核定後實施。」故上訴人以其以現金支付款項，符合會計作業程序，亦不影響校務運作，指摘原判決有不備理由之違法云云，自無可採。
（3）又查，被上訴人發現上訴人財務困難已逾2年，而上訴人除積欠教職員工薪津外（依上訴人91年4月12日（90）嘉南字第90210號函所檢附財務改善說明書記載仍積欠薪資1710萬餘元未償還），並積欠廠商鉅額債務等情，為原審依調查證據之辯論結果，所認定之事實；而私立學校有健全財務，乃其得以穩定發展及戮力興學之基礎，則於上訴人不僅有積欠廠商債務，更有積欠教職員工薪資，且於已長達2年之期間，仍未能妥善解決，原審認已構成私立學校法第59條所稱之辦理不善，即無不合。另私立學校之資金來源，除原捐助人之捐助及政府之補助款外，私立學校本身需透過學費收入、捐贈等方式自行籌措之；故上訴人於發生積欠債務及薪資之財務危機後，自應設法解決，且經被上訴人以90年6月11日以90教中（二）字第90508844號函，限期命上訴人提出確切可行財務改善計畫，上訴人亦於90年6月21日函提之財務改善計畫書中表明願由上訴人之董事長提供土地出售之計畫，惟迄未付諸實施，乃原審所確定之事實，而上訴人提出之財務改善計畫，或上訴人董事長提供土地出售，均是上訴人所得掌握之事項，故原審據以認定上訴人未積極籌措資金以改善學校財務，自屬有據；上訴意旨指摘其有不備理由之違法云云，核無可採。
（4）再按「主管教育行政機關為審議私立學校之籌設、停辦、解散、遷校、重大獎助、董事會發生缺失情形之處置及其他重大事項，得遴聘學者專家、私立學校代表、社會人士及有關機關代表組成私立學校諮詢委員會，提供諮詢意見；」為私立學校法第5條前段所明定。經查，本件上訴人前已因有財務運作困難及積欠教職員工薪資等違失情事，經被上訴人多次限期整頓改善無效，而處以上訴人停止該校90年度1年級招生；邇後，被上訴人亦曾多次函促及實地督導改進，惟因經被上訴人之專案小組人員至上訴人學校再次了解結果，上訴人仍有如前開所述之缺失，故被上訴人第2屆私立學校諮詢委員會斟酌上述客觀情形，乃認上訴人之情況並無法確保以後能正常運作，為避免師生傷害，乃決議依據私立學校法第59條規定繼續停止招生1年，並限該校董事會於6個月內提出具體之財務改善措施，籌措經費解決財務問題。足見被上訴人就上訴人有違反私立學校法第59條之事實，並其情況應依該條第4款為停止招生1年之處分，已經被上訴人依上述私立學校法第5條前段組成之立場客觀之委員會，充分衡酌上訴人之整體違失情形、停止招生之利弊及教育事業之公益性等情狀，而為如原處分之裁量結果；故此裁量結果，並無逾越權限或濫用權力之違法情事，上訴意旨指摘其有違反比例原則之違法云云，並無可採。而關於上訴人此部分之指摘，原判決雖疏未論斷，然與原處分並無違誤之結論則無影響，故上訴意旨指摘原判決有理由不備之違法云云，即無可採。另被上訴人認屬上訴人之違失，並據為私立學校法第59條處分之本件事實，並未涉及被上訴人委請眾信聯合會計師事務所所為查核報告部分，已經原判決於理由中詳予敘明；至上訴人所援引之被上訴人第2屆私立學校諮詢委員會第19次會議記錄，亦僅是於說明三（七）點，記載「本部辦公室委請會計師專業查核財務報告揭露學校帳務處理多項違失事項，經該校於九十一年五月十九日提出說明，並於九十一年五月二十日函轉眾信會計師事務所進一步瞭解中。」等語，故於此會議中，僅是說明被上訴人委請眾信會計師事務所查核進度之客觀情況，至於其查核報告則未提出，而認定上訴人之違失情形，亦未援引會計師之查核報告，故原判決此部分之說明，核無違誤，上訴意旨執上述會議記錄，指摘原判決此部分之認定，有理由不備之違法云云，亦無可採。
（三）綜上所述，原判決以上訴人確有私立學校法第59條規定之辦理不善及違反有關法令規定情事，且原處分亦無濫用權力情形，乃將原處分及訴願決定均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核其認事用法，並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月2日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃合文法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽以上正本證明與原本無異中華民國95年3月2日
書記官張雅琴