裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第1283號判決
裁判日期：民國94年08月29日
裁判案由：退撫基金
臺北高等行政法院判決
93年度簡字第01283號原告甲○○被告公務人員退休撫卹基金管理委員會代表人乙○○訴訟代理人丁○○
戊○○被告考試院代表人丙○○（院長）訴訟代理人己○○
庚○○上列當事人間因退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國93年9月21日93公審決字第0303號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原任彰化縣警察局北斗分局警員，於民國（下同）93年5月20日辭職生效，經由彰化縣警察局以93年6月30日彰警人字第0390010700號函向被告公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱基管會）申請發還其原繳付之公務人員退休撫卹基金（以下簡稱基金）費用，案經被告基管會以93年7月6日台管業2字第0930436330號通知彰化縣警察局轉知原告，被告基管會擬於93年7月13日將新台幣（下同）160,699元撥入其帳戶。原告以其符合公務人員退休法第8條第4項有關年滿35歲時自願離職，得申請發還其本人及政府繳付基金費用之規定，認該會上開金額之計算亦應包括政府撥繳部分，乃提起復審，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分撤銷。
⒉依公務人員退休法第8條第4項之規定辦理，並補發政府提撥基金費用。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張：
⒈查公務人員退休法第8條第4項規定：「‧‧‧公務人員
於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還」。第5項規定：「公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還‧‧‧。」。惟第4項所規定「年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者」，應指年滿（超過）35歲時或年滿（超過）45歲時自願離職者而言，非公務人員退休法施行細則第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言」。觀之我國所有律法有關年齡之規定，若稱「滿」者均指以上，若稱「未滿」者均指以下，此細則（公務人員退休法施行細則第8條第2項）之「年滿35歲或年滿45歲之日起一年內」之規定，已不當的擴大扭曲解釋並明顯牴觸母法（公務人員退休法第8條第4項）。如民、刑法有關年齡之規定：
⑴刑法第18條規定：
未滿14歲人之行為，不罰。
14歲以上未滿18歲人之行為，得減輕其刑。
滿80歲人之行為，得減輕其刑。
⑵民法第12條規定：
滿20歲為成年。
⒉違背立法之精神
另若以公務人員退休法立法之精神乃為：一、照顧公務人員保障退撫所得，加強安老卹孤。二、依法提撥基金，確保退撫經費來源。三、充分照顧退休人員，兼顧現職人員福利。並將辭職人員納入該法中，以充分顯示照顧退休人員，兼顧現職人員福利之政策，雖公務人員退休法第8條第4項之年滿35歲時或年滿45歲時之規定不甚明確（法有不明時，應以有利當事人之認定），惟授權訂定施行細則之機關（考試院），亦應以照顧退休人員，兼顧現職人員之福利等方向，訂定較有利公務人員之施行細則或解釋。綜上述，公務人員退休法施行細則第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言。」已違背立法之精神。
⒊違背立法意旨
目前我國初任公務人員之年齡尚不超過45歲，特例除外，如專門技術人員，而公務人員退休法第8條第4項規定：「公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還」。該條之意應指公務人員初任公職時未滿35歲，而於滿35歲時至依法得申請退休（年滿50歲或任職滿25年）之前一日止辭職者，或公務人員於年滿35歲時始初任公職，而於年滿45歲至依法得申請退休（年滿50歲或任職滿25年）之前一日止辭職者而言，如此始符合立法意旨。
⒋違背公平正義原則
⑴以目前任公職之年齡有20歲至65歲不等，若某甲於30
歲時初任公職，並於滿35歲當年辭職，其任職共5年，其可申請本人百分之35及政府百分之65繳付基金費用。若某乙相同於30歲時初任公職，前於滿40歲當年辭職，其任職共10年，其可申請本人百分之35繳付基金費用，但無法申請政府百分之65繳付基金費用。以上二者相較，任職較短之某甲（5年），能獲得政府百分之65繳付基金費用，反而任公職時間較長之某乙（10年），卻因施行細則不當的解釋，卻無法獲得政府百分之65繳付基金費用，如此已凸顯矛盾及不合理之處，更違反憲法公平正義原則。
⑵行政程序法相關法條
行政程序法第150條本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。
行政程序法第180條法規命令，有下列情形之一者，無效：
一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。
二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。
三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯矢規範目的者，全部無效。
⒌依公務人員退休法第8條第4項規定：「‧‧‧公務人員
於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用」。公務人員退休法第17條規定：「本法施行細則由考試院定之」。觀之公務人員退休法施行細則第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言。」此細則已不當的擴大解釋，並明顯牴觸母法，且違背立法之意旨及精神，此為原告不服復審決定書之理由，另基管會為本件之執行機關，而考試院為公務人員退休法施行細則之制定機關，因此將之一併列被告，特此說明。
⒍故可知本件法理之爭點為原告應適用公務人員退休法第
8條第4項或第5項之資格；雖被告基管會主張係依公務人員退休法施行細則第8條第2項之規定辦理，發還原告之退撫基金，對於上開之處分並無違誤，並引喻「階段式退休制」之理念，並以司法院釋字第408號解釋理由書等理由為之答辯，此已刻意模糊法律之整體性及位階。而公務人員退休法施行細則第8條第2項規定之：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言」，若訂定該細則之考試院另修法，「年滿35歲或年滿45歲之日起（2年）、（3年）或（5年）內申請自願離職生效者而言」，是否亦可逕認為法律授權範圍內呢？如此「年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言」之規定，已超越司法院釋字第408號解釋理由書所載之細節性、技術性之事項，更超越立法權。另若屬「階段式退休制」之理念，其應指符合退休年齡或年資而言，非指辭職人員。綜合上述，誠如原告所提之起訴狀，有關被告違背法令、違背立法之精神、違背立法之意旨及違反公平正義原則等，請為如訴之聲明之判決。
㈡被告主張：
被告基管會主張：
⒈查公務人員退休法第8條規定：「‧‧‧（第4項）公務
人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。（第5項）公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。‧‧‧」，同法施行細則第14條規定：「本法第8條第4項及第5項所定自願離職、中途離職及因案免職者，申請發還繳付之基金費用，並以台灣銀行之存款年利率加計利息，其利息計算至離職之前一日止。」，同細則第7條第1項規定：「公務人員退休及自願離職年齡之認定，依戶籍記載。」，及第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言。」復查銓敘部87年2月5日87台特3字第1584090號書函規定略以，公務人員如欲於35歲離職並申請發還其本人及政府繳付之基金費用本息，應依其戶籍記載之出生日期，自其年滿35歲生日起算至其36歲生日之前一日為止之一年期間，依規定提出自願離職之申請並經權責主管機關主管人員之核定且辦妥離職手續。準此，公務人員於年滿35歲或45歲之日起1年內申請自願離職生效者，始得依公務人員退休法第8條第4項規定，申請發還其本人及「政府」繳付之基金費用，合先敘明。
⒉本案原告係於00年0月00日出生，84年7月1日加入本基
金，嗣於93年4月1日停職退出基金，並於同年5月20日辭職，經由彰化縣警察局來函向被告申請發還其原繳付之基金費用，茲以原告申請辭（離）職時之年齡已為39（足）歲，並非於年滿35歲之日起1年內申請自願離職生效人員，故被告僅得依公務人員退休法第8條第5項規定發還其原告原繳付之基金費用，其利息並計算至離職前一日止。是以，被告上開處分於法並無違誤。
⒊至於本案原告另主張公務人員退休法施行細則第8條第2
項規定，已不當擴大扭曲解釋，並明顯牴觸且違背公務人員退休法第8條第4項之立法意旨及精神，更違反憲法公平正義原則一節，因屬銓敘部主管權責，被告基管會業經函請該部於93年12月10日以部退4字第0932400288號書函釋復略以：查公務人員退休法第8條第4項規定乃係退休法修正草案於81年間立法院審查時，立法委員們為謀人事階層構造體制之健全、官僚系統新陳代謝之合理順暢、提昇官僚系統與社會之正面互動關係、增加公務人員對前程發展的自我選擇機會，及促進人事行政之全面革新，提出「階段式退休制」之理念，爰規定於滿35歲時或滿45歲時自願離職者，得申請發還原告及政府繳付之基金費用。被告考試院爰依公務人員退休法第17條之授權及上開規定之立法意旨，於同法施行細則第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起1年內申請自願離職生效者而言。」該部並以87年2月5日87台特3字第1584090號書函規定，公務人員如欲於35歲離職並申請發還其本人及政府繳付之基金費用本息，應依其戶籍記載之出生日期，自其年滿35歲生日起算至其36歲生日之前一日為止之一年期間，依規定提出自願離職之申請並經權責主管機關主管人員之核定且辦妥離職手續。復查司法院釋字第480號解釋理由書略以：「‧‧‧法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，‧‧‧。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。‧‧‧」其意旨係有關行政機關所定之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，被告考試院依據法律授權（公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之）訂定之公務人員退休法施行細則第8條第2項，對於年滿35歲時或45歲時自願離職者之定義，即係本於公務人員退休法第8條第4項增訂之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍及違背其訂定之意旨在案。
⒋綜上論結，被告93年7月6日台管業2字第0930436330號
通知之處分，於法並無不合，爰提出答辯如上，請駁回原告之訴。
被告考試院主張：
查公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」同法第25條規定：「（第1項）公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。（第2項）‧‧‧。」第72條規定：「（第1項）保訓會復審決定依法得聲明不服者，復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起2個月內，依法向該管司法機關請求救濟。（第2項）‧‧‧。」復查訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」又查行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依法提起行政訴訟。」同法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，‧‧‧得向高等行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）‧‧‧。」第24條規定：「經訴願程序之行政訟訴，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」準此，本案甲○○因退撫基金事件，不服被告基管會所為之行政處分，及公務人員保障暨培訓委員會之復審決定，向貴院提起行政訟訴，並列考試院為共同被告一節，茲以本案之原處分機關為基管會，又公務人員保障暨培訓委員會之復審決定遞維持原處分，是以，本案應以基管會為被告，甲○○將考試院列為共同被告顯非適法，建請依行政訴訟法第107條第2項之規定裁定駁回。
理由
甲、被告基管會部分：
一、按公務人員退休法第8條規定：「‧‧‧（第4項）公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。（第5項）公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。‧‧‧。」同法施行細則第7條第1項規定：「公務人員退休及自願離職年齡之認定，依戶籍記載。」第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起一年內申請自願離職生效者而言。」第14條規定：「本法第8條第4項及第5項所定自願離職、中途離職及因案免職者，申請發還繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，其利息計算至離職之前一日止。」是依上開規定，公務人員於年滿35歲或45歲之日起一年內申請自願離職生效者，始得依公務人員退休法第8條第4項規定，申請發還其本人及政府繳付之基金費用，及依臺灣銀行存款年利率加計利息；又公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者，僅得依公務人員退休法第8條第5項規定，申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。
二、本件原告原任彰化縣警察局北斗分局警員，於93年5月20日辭職，經由彰化縣警察局以93年6月30日彰警人字第0930010700號函向被告基管會申請發還其原繳付之基金費用。查原告係於84年7月1日加入基金按月繳費，嗣於93年4月1日停職，依規定退出基金暫停繳費，並旋即於同年5月20日辭職，茲以原告係00年0月00日出生，其申請辭職時之年齡已39足歲，並非於年滿35歲之日起一年內申請自願離職生效人員，不符合公務人員退休法第8條第4項申請發還其本人及政府繳付之基金費用之規定。是以，被告基管會依公務人員退休法第8條第5項規定核算原告84年7月1日至93年3月31日原繳付之基金費用總計為137,700元，另依規定以臺灣銀行存款年利率加計利息（計算至其離職前一日止，即93年5月19日）22,999元，本息總計160,699元，而於93年7月6日以台管業2字第0930436330號通知予彰化縣警察局轉知原告，該會擬於93年7月13日將160,699元撥入原告之帳戶，揆諸首揭規定，並無違誤，復審決定予維持，亦無不合。
三、原告起訴意旨雖稱：公務人員退休法施行細則第8條第2項規定，已不當擴大扭曲解釋，並明顯牴觸且違背公務人員退休法第8條第4項之立法意旨及精神，更違反憲法公平正義原則；原告於73年7月20日任公職至離職日止，已滿19年又10月，未辦理資遣，並申請辭職，應符合公務人員退休法第8條第4項有關「年滿35歲時自願離職，得申請發還其本人及政府繳付基金費用」之規定云云。惟查，公務人員退休法第8條第4項規定乃係退休法修正草案於81年間立法院審查時，立法委員們為謀人事階層構造體制之健全、官僚系統新陳代謝之合理順暢、提昇官僚系統與社會之正面互動關係、增加公務人員對前程發展的自我選擇機會，及促進人事行政之全面革新，提出「階段式退休制」之理念，爰規定於滿35歲時或滿45歲時自願離職者，得申請發還原告及政府繳付之基金費用；被告考試院爰依公務人員退休法第17條之授權及上開規定之立法意旨，於同法施行細則第8條第2項規定：「本法第8條第4項所稱公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職，係指於年滿35歲或年滿45歲之日起1年內申請自願離職生效者而言。」考試院銓敘部並以87年2月5日87台特3字第1584090號書函規定，公務人員如欲於35歲離職並申請發還其本人及政府繳付之基金費用本息，應依其戶籍記載之出生日期，自其年滿35歲生日起算至其36歲生日之前一日為止之一年期間，依規定提出自願離職之申請並經權責主管機關主管人員之核定且辦妥離職手續。復查司法院釋字第480號解釋理由書略以：「‧‧‧法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，‧‧‧。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。‧‧‧」其意旨係有關行政機關所定之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，被告考試院依據法律授權（公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之）訂定之公務人員退休法施行細則第8條第2項，對於年滿35歲時或45歲時自願離職者之定義，即係本於公務人員退休法第8條第4項增訂之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍及違背其訂定之意旨。原告申請辭職時之年齡既已39足歲，即非於年滿35歲之日起一年內申請自願離職生效人員，自不符合公務人員退休法第8條第4項申請發還其本人及政府繳付之基金費用之規定。是原告所訴，核不足採，其請求撤銷復審決定及原處分，及命被告補發政府提撥基金費用，均無理由，應予駁回。
乙、被告考試院部分：本件原告所提起者為撤銷之訴（撤銷原處分及復審決定）併課予義務之訴（請求被告發給政府提撥之基金費用）。依行政訴訟法第第24條規定：「經訴願程序之行政訟訴，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」準此，本件原告因退撫基金事件，不服被告基管會所為之行政處分，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會決定復審駁回，依前揭規定，本件原處分機關為基管會，自應以基管會為被告，原告將考試院併列為共同被告，顯非適法。又此部分為程序不合法，原應以裁定駁回之，惟為利於相關事實及法律爭點之全盤釐清，有必要於同一裁判內說明之，故改以程序上較為慎重之判決駁回之，附此敘明。
丙、本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第107條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月29日
第四庭法官李得灶上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年9月2日
書記官陳清容