裁判字號：最高行政法院87年判字第495號判決
裁判日期：民國87年03月26日
裁判案由：採取土石
行政法院判決八十七年度判字第四九五號
再審原告振益開發工程有限公司代表人甲○再審被告宜蘭縣政府右當事人間因採取土石事件，再審原告對本院中華民國八十六年九月十二日八十六年度判字第二二六六號判決，提起再審之訴，本院判決如左︰
主文再審之訴駁回。
事實緣再審原告於民國（下同）八十四年十一月十六日向再審被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地土石，經再審被告邀集臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送省水利局審核。案經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Ａ00000000號函復「未便同意採取使用」，再審被告乃據以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復再審原告未便同意採取。再審原告不服，提起訴願及再訴願遞遭決定駁回，提起行政訴訟，復經本院以八十六年度判字第二二六六號判決駁回其訴確定在案。茲再審原告以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款及第十款規定之再審事由，提起本件再審之訴。爰摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告再審意旨及補充理由略謂：一、按行政訴訟法第二十八條規定：「有左列各款情形之一者，當事人對於行政法院之判決，得向該院提起再審之訴；」、其第一款：「適用法規顯有錯誤者。」又依鈞院四十一年判字第一七號判例：「按法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政職權另事裁量之餘地。否則因裁量之結果牴觸法令，即不得不謂為違法之行政處分。其因而損害人民之權利者，固不問其所損害之程度如何，一經依法提起行政訴訟，即難予維持。」對於再審原告依據臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計劃」之禁採區、可採區規定，申請可採區之宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地砂石採取案，再審被告以臺灣省水利局八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」，否准再審原告依照臺灣省政府公告採石實體規定之砂石申請案所為行政處分，顯與上揭鈞院四十一年判字第一七號判例相違背。茲臺灣省政府上開採石規定公告具有法律性質之效力，係依據水利法第七十八條、第七十二條之一，臺灣省河川管理規則第四十三條、第四十七條，土石採取規則第十八條、第十九條之規定辦理。鈞院原判決所謂：「一般性公告」之詞，顯有適用法規錯誤。二、依臺灣省水利局七十六年七月二十七日七六水政字第四三二二號函核示：「關於振益開發工程有限公司甲○先生申請使用羅東溪河川公地採取土石，未蒙核准申請復勘乙案，原申請案⒍⒚會勘時，宜蘭縣政府及宜蘭農田水利會皆表示妨礙公益不同意在案，而蘭陽溪、羅東溪計劃採石業經本局勘測完竣，現正送省府核定中，本申請案敬請轉請該公司俟蘭陽溪、羅東溪計劃採石核定公告後，在劃定之可採取區內向縣市政府辦理申請」。則所謂之不同意事項業經臺灣省水利局勘測完竣，報請臺灣省政府核定公告在案。從而再審原告依照上開臺灣省政府核定採石公告勘測完竣劃定可採區之砂石申請案。惟臺灣省水利局八十三年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復再審被告之「未便同意採取使用」之詞函件，顯與臺灣省政府核定採石公告規定相違背。按上開鈞院四十一年判字第一七號判例意旨，臺灣省水利局及再審被告自無運用行政職權另事裁量之餘地。因再審原告舉出上揭「行政法院四十一年判字第一七號判例」之重要證物，曾於八十六年九月十日本件行政訴訟起補充理由狀已提出說明。惟鈞院原判決並未斟酌致適用法規錯誤，而損害再審原告合法權益至巨，爰依行政訴訟法第二十八條第十款：「當事人發現未經斟酌之重要證物者」規定，為本件提起再審之訴理由。三、按公務員服務法第二條前段：「長官就其監督範圍以內，所發命令，屬官有服從之義務。」為強行法規規定。對於本件再審原告均依照前揭臺灣省水利局七十六年七月二十七日七六水政字第四三二二號函經臺灣省政府核定勘測完竣上開採石公告實體各項規定之砂石採取申請案，屬官之臺灣省水利局應有服從之義務。惟臺灣省水利局曾於八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」之函件，又顯與上開公務員服務法第二條規定相違背。按最高法院四年上字第三一七號判例：「違反強行法規之行為，無效。」，則臺灣省水利局上開函件及再審被告據以所為處分從屬無效。從而鈞院原判決所載裁判理由，據以該函件作為判決基礎，顯有不當。
四、次按中央法規標準法第十六條前段規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。茲臺灣省辦理土石採取管理注意事項第二點：「本省土石採取，除法令另有規定者外，悉依本注意事項規定辦理。」及土石採取規則第二條：「土石採取除法律另有規定外，依本規則辦理。」之規定為特別規定。而臺灣省河川管理規則第一條規定：「本規則依水利法第十條規定訂定之。」對於本件河川水利部分砂石採取申請案，應優先適用水利法及水利法第十條規定授權訂定具有法律效力之臺灣省河川管理規則辦理，然其審核規定，屬於臺灣省河川管理規則第五十條辦理，且禁採砂石依據再審被告於行政訴訟再審答辯狀理由仍；濫用土石採取規則第十二條及臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四點作為實體論，而牴觸臺灣省河川管理規則第四十三條禁採砂石所事項第二點所法院四年上字第三一七號判例：「違反強行法規之行為，無效。」，然而臺灣省政府建日八十建礦字第二六四○○號函「臺灣省辦理土石採取管理注意事項」停止適用，並指示：「停止適用後，有關土石採取業務，河川水利部分回歸水利法及臺灣省河川管理規則，由省水利主管單位辦理，陸上採取土石及統籌性工作回歸土石採取規則由省礦務局辦理。」謹此提出反駁。五、綜上理由，本案合予行政訴訟法第二十八條第一款、第十款之再審原因，至為明顯。檢呈證物敬請鑑核，依法更審、廢棄原判決，並撤銷再訴願決定、訴願決定暨原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂︰一、按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並經實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。．．．如有妨害者，應予駁回，並敍明理由通知申請人。」、「前項實地查勘，必要時得會同有關機關辦理，其及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」、「河川區域土石採取案件，應不得有礙左列行為：河防安全及河相穩定。預定治理計畫。重大河川管理。五、橋樑及跨河建造物安全。」、「前項第一款、第二款及第四款，如位於主、次要河川者，由水利局工程處會勘後報請水利局決定．．．。上揭事項位於主、次要河川由水利局工程處會勘後報請水利局決定。」分別為土石採取規則第十二條第一項、第二項及臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四條第一項、第二項所明定。本案再審原告於八十四年十一月十六日向再審被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地土石，因及主要河川土石採取，依上開規定，會同臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送水利局審核，並經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」。再審被告爰據以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復再審原告，因影響河相穩定及河防安全而否准其申請，依法自屬允當。二、再審原告一再訴稱再審被告依臺灣省水利局於八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函，否准再審原告依照臺灣省政府公告採石實體規定之砂石申請案所為行政處分，與鈞院四十一年判字第一七號判決相違背並顯有適用法規錯誤云云。案查本案申請區域雖前經臺灣省政府「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」公告列為可採範圍，然此針對土石採取區域加以劃定之一般性公告，性質上並不能免除主管機關就具體申請案件，仍應依土石採取規則等相關法令規定，進行勘查、審核，確認其對水利、水土保持、．．．河防安全等無妨害，以確保人民生命財產安全，始得依法許可採取之責。蓋經濟部公布之土石採取規則有排除與之牴觸之臺灣省政府公告，大院原判決理由業有詳載敍明。按行政訴訟法第二十八條所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，本案再審原告一執法律上見解之歧異，縱有爭執要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。另再審原告訴稱爰依行政訴訟法第二十八條第十款：「當事人發現未經斟酌之重要證物者」規定，為提起再審之訴理由。經查再審原告並無具體情事，亦未提供其他具體明確證據資料，再審之訴不僅程序不合，實體上亦無理由，應予駁回。綜上所陳，本件再審之訴顯無理由，敬請駁回等語。
理由按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二十八條所列各款情形之一者，始得為之。而該條第一款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤而據為再審之理由。又同條第十款所謂發現未經斟酌之重要證物者，係指該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在，現始發現者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限，本院均著有判例。本件再審原告於八十四年十一月十六日向再審被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○號附近羅東溪河川公地土石，經再審被告邀集臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送省水利局審核。案經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Ａ00000000號函復「未便同意採取使用」，再審被告乃據以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復再審原告未便同意採取。再審原告不服，提起訴願及再訴願遞遭決定駁回，提起行政訴訟，復經本院原判決駁回其訴確定在案。查原判決係以：『按「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並經實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。．．．如有妨害者，應予駁回，並敍明理由通知申請人。」、「前項實地查勘，必要時得會同有關機關辦理，其及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。．．．」分別為土石採取規則第十二條第一項及第二項所明定。又「河川區域土石採取案件，應不得有礙左列行為：河防安全及河相穩定。預定治理計畫。．．．重大河川管理。五、橋樑及跨河建造物安全。」復為臺灣省辦理土石採取管理注意事項第點所明定。查本件原告（指再審原告，以下同）於八十四年十一月十六日向被告申請採取宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號附近羅東溪河川公地土石，因及主要河川土石採取，案經被告（指再審被告，以下同）依首揭法條規定，會同臺灣省水利局等單位於八十四年十一月二十九日辦理會勘，並將會勘紀錄函送省水利局審核，經臺灣省水利局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」，並說明本案依上述會勘紀錄，不符合會審事項第五點（不妨礙河防安全及河相穩定）之規定，且經該局第一工程處再次詳予檢討結果，認為申請採取範圍與過程雖符合羅東溪採石計畫，惟慮及左岸老舊之柯子林堤防安全，會同被告檢討，咸認宜俟該堤防整建完成，再予許可土石採取為宜，故本案未便同意採取使用等情，有被告羅東溪河川公地採取土石案現場會勘紀錄及其與省水利局往來函文附原處分可稽。是被告據之以八十五年三月二十六日八五府建水字第三一四九一號函復原告否准其土石採取之申請，揆諸首揭法條規定，尚無不合。原告主張：本件土石採取申請案符合臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告之蘭陽溪、羅東溪採石計畫」中公告事項第三款、第六款之規定；被告及一再訴願決定機關將土石採取規則第十二條之「程序」規定，作為實體依據，否准原告申請及駁回其訴願，適用法規顯有錯誤、決定不備理由云云。惟查本案申請土石採取之區域雖前經臺灣省政府「蘭陽溪、羅東溪採石計畫」公告列為可採範圍，然此一針對土石採取區域加以劃定之一般性公告，性質上並不能免除主管機關就具體申請案件，仍應依土石採取規則等相關法令規定，進行會勘、審核，確認其對水利、水土保持、．．．河防安全等並無妨害，以確保人民生命財產安全，始得依法許可採取之責。蓋經濟部公布之土石採取規則有排除與之牴觸之臺灣省政府公告。從而，原告以本件申請土石採取之採取之區域，既經臺灣省政府公告在案，即應排除主管機關就土石採取計畫具體審查之權，揆諸前述說明，不無誤解之處。同時，由首揭土石採取規則第十二條之規定可知，縣市政府對土石採取之申請案本應進行審核並經實地查勘，依其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用等有無妨害之情形存在，而為准駁處分。是原告以該規定僅為「程序」規定，不應作為實體依據，指摘被告及一再訴願決定機關適用法規顯有錯誤，顯屬誤解法規意旨。原告主張，核無足採。原告又主張：被告於八十四年十一月二十九日現場會勘紀錄製作不實之記事，違反臺灣省政府採石計畫公告，其承辦人員違反公務人員服務法第一、二條之規定，被告據以作為處分，亦屬違法云云。經查，本件被告否准原告採取土石之處分並未違背前揭臺灣省政府採石計畫公告等情，俱見前開說明；被告於審核原告本件土石採取申請案，即依首揭法條規定意旨，會同臺灣省水利局等相關單位辦理會勘，且就本案是否「妨礙河防安全及河相穩定」之認定爭議，報經臺灣省水利局審核，經該局以八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復被告，以本案未便同意採取使用在案，詳如前述，顯見本案被告係依法定程序並經審慎考量後始為否准原告土石採取申請之處分，原告除自行攝製照片三張附再訴願外，並未能提供其他具體明確之證據資料，以證實被告及臺灣省水利局所為會勘紀錄作不實之記事，則其此部分之主張，亦不足採。原告復主張：再訴願決定適用臺灣省政府建第四點規定，為適用法規錯誤云云。然查，「臺灣省辦理土石採取管理注意事項」規定由臺灣省政府建六年四月十五日八六建礦字第三一二二號函訂停止適用，案查原告土石採取案件申請日期為八十四年十一月十六日，依程序從新實體從舊之原則，本件適用上開注意事項，尚非適用法規錯誤。原告此部分主張，亦不足採』等由，認再審被告以再審原告土石採取計畫經實地會勘結果，有妨礙河防安全及河相穩定之虞，所為否准申請之處分，洵無違誤，而維持一再訴願之決定，駁回再審原告前程序之訴。核其適用之法規與該案應適用之現行法規並不違背，與解釋判例亦無牴觸情形。雖再審意旨訴稱：臺灣省政府七十七年二月三日七七府建水字第一四四九五○號公告：「蘭陽溪、羅東溪採石計劃」之禁採區、可採區，乃係依據水利法第七十八條、第七十二條之一、臺灣省河川管理規則第四十三條、第四十七條、土石採取規則第十八條、第十九條之規定辦理，具有法律之性質，行政機關不得依其職權予以裁量，而再審原告申請就可採區之宜蘭縣○○鄉○○段○○號附近河川公地採取砂石案，再審被告未依上開臺灣省政府公告辦理，竟依據臺灣省水利局八十五年三月十八日八五水政字第Z000000000號函復：「未便同意採取使用」，否准再審原告之申請，違反上開規定，及公務員服務法第二條、中央法規標準法第十六條前段之規定，暨本院四十一年判字第一七號判例意旨，違反法律強制之規定自屬無效。原判決援用臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四點之規定，並以臺灣省水利局上開函為判決之基礎，其適用法規顯有錯誤等語。惟查臺灣省政府上述公告，係依據水利法第十條授權由省主管機關－臺灣省政府訂定之臺灣省河川管理規則第四十七條第一項之規定發布。而依該案「管理機關應於河川治理目標計劃下許可採取砂石，並以穩定河川，不影響水流流向及疏濬河道為主，得河床變遷、通水斷面及其他因素、分段劃若干可採區及禁採區，並以告之」。之規定，許可砂石之採取，仍應在治理河川之目標下進行，倘有影響河流之安定性，即有違該公告之意旨。且依同規則第三十四條第一項第三款之規定，申請在河川區域採取砂石，應取得管理機關之許可。足見上述公告乃一般原則性之規定，河川管理機關得就申請採取砂石具體安件，依相關法令，進行勘查、審核。本件再審原告申請採取砂石之河川公地，依上述臺灣省政府原屬可採區，惟再審被告於受理再審原告採取砂石之申請後，會同臺灣省水利局於八十四年十一月二十九日會勘，結果認為：「．．．三、依水理計劃技術觀點考量，土石採取需於計劃中，由下游往上游疏浚方不妨礙河防安全及河防相穩定，於順暢之河川中若許可採取部分土石必形成凹狀影響流相，造成旋渦濁水流而改變河相穩定，有會勘紀錄可稽。且臺灣省水利局於事後亦以八十五年三月四日八五水一工字第○六三七號函對上開會勘紀錄作一說明，謂：「．．．係指由於該申請位置前亦曾許可採取土石，歷經數年河川自然游砂，才得以回歸穩定狀態，另本河段左岸柯子林堤防建於民國四十四年，老舊待修，且經查基礎高幾與目前回游河川同高（檢附原礎高，勢必影響河防安全」。亦有該函可資參酌。再審被告就再審原告申請在上述公告可採區採取砂石案，依法會勘，審核後，認其採取砂石影響河相穩定及河防安全予以否准，行使其裁量權，難謂與前開法律之規定及本院判例意旨有所違背或牴觸。又原判決援引之臺灣省辦理土石採取管理注意事項，為當時有效之法令，原判決予以適用並無「適用法規顯有錯誤」情形。又再審原告所舉「本院四十一年判字第一七號判例」乃本院所表示法律上之見解，並非「證物」，且審核河川公地採取砂石為主管機關再審被告之職權，准否屬其裁量之範疇，已如前述，縱經斟酌，仍不能為再審原告有利之認定，核與首揭行政訴訟法第二十八條第十款「發見未經斟酌之重要證物」之要件不符。綜上所述，再審意旨非有理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由。爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中華民國八十七年三月二十六日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 廖政雄 評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十七年三月二十七日