裁判字號：臺灣高雄地方法院89年訴字第2710號民事裁定
裁判日期：民國90年01月20日
裁判案由：給付重劃費用
臺灣高雄地方法院民事裁定八十九年訴字第二七一○號
原告甲○○○○○○法定代理人 馬榮祥 訴訟代理人 陳裕輝 被告乙○○右當事人間請求給付重劃費用事件，本院裁定如左：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費由原告負擔。
理由
一、原告起訴意旨略以：被告以其所有坐落高雄縣○○鄉○○段一九一之二六、一九一之三○地號土地，面積一一○．一一平方公尺，參與甲0000000000地重劃。嗣自民國八十四年七月二十日起辦理土地公告分配確定在案，被告於重劃後○○○鄉○○段○○○○號土地，面積一○○．○二平方公尺，並於八十七年三月十八日完成土地登記手續。惟被告竟拒繳重劃負擔費用及差額地價，爰依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一第二項之規定，請求被告給付重劃負擔費用及差額地價共新台幣（下同）七十萬二千六百四十一元及遲延利息等語。
二、按「原告之訴不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回之」，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。上開法條規定之意旨，係因民事訴訟係審理私法上之權利義務法律關係之訴訟程序，與刑事訴訟係以實行國家刑罰權為目的，或行政訴訟係審理公法上之權利義務法律關係等之訴訟程序，審判之目的及範疇均有不同。是若非民事訴訟所能處理之事件，自不宜由民事法院審判之，民事法院就非民事訴訟所能處理之事件，自無審判之權限。從而，一旦原告就非民事訴訟所能處理之事件誤向民事法院起訴，民事法院當僅能從程序上以裁定駁回之，而無遂行實體審判之權能。
本件原告起訴主張依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一第二項之規定，請求被告給付重劃負擔費用及差額地價乙節，顯非國家刑罰權之行使之刑事審判，自不待言，惟其究應由民事法院審判，抑或屬行政法院審判，仍不無疑問。在判斷一訟爭事件究劃歸於「民事法院」或由「行政法院」，依我國學者之看法係以訟爭事件之性質而定之，亦即從原告所提出之事實上陳述，應適用法規之性質來加以決定，訟爭事件之性質如屬「私法爭議」，則由民事法院審判之；如屬「公法爭議」，則由行政法院審判之，此種審判範圍決定之方式即學說上所稱「實質說或法律關係說」（此段之論述見 蔡志方 著「行政訴訟事件與審判權之範圍」【刊於台灣行政法學會主編「行政法爭議問題研究﹝下﹞第九四一、九四二頁】、 陳清秀 著「行政訴訟法」第五十八、五十九頁、見 劉宗德 、 彭鳳至 著「行政訴訟制度」【刊於 翁岳生 編「行政法二○○○〔下冊〕第一一二五、一一二七頁】）。實務上司法院大法官會議釋字第四四八、四六六號解釋理由書謂：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。」、「我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」亦採此見解。
至於如何判斷訴爭事件所應適用法規之性質？則求諸於「公法與私法之區別」。向來學說與實務上判斷公法與私法區別之標準，主要之學說約有四種，即「利益說」、「從屬說」、「舊主體說」、「新主體說」，本院以下即分別以此四種學說檢視判斷原告請求被告給付重劃負擔費用及差額地價事件所適用法規之公、私法定性：
㈠利益說：
所謂「利益說」，簡單言之，即係公法乃「關於公共利益」之法；私法乃「關於個人利益」之法，來判斷公、私法之區別。亦即法規所要保障或追求之法益係公益者，即為公法；所要保障或追求者係私益者，即為私法。
經查，依平均地權條例第五十六條及第五十八條規定，現行辦理土地重劃有二種情形：一為由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理；另者為由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施。本件兩造辦理重劃，係由土地所有權人組織重劃會（即原告）辦理，係屬後者之情形。而所謂「土地重劃」，係指將一定區域內各宗形式不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通、水利及公共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗地，再按交換方式，重行分配予原所有權人之一種綜合性土地改良措施。其目的在於改善土地使用結構，提高土地利用價值，促進土地有效利用。故土地重劃所欲追求或保障者，應係國家整體土地利用結構之改善與提升，其屬公益無疑。又司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書載明：「依平均地權條例第五十六條至第五十八條規定，都市土地重劃，有由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費，兩者在手續上固有所不同，但在『實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地』．．．」等語，顯見無論是由主管機關或土地所有權人組織重劃會辦理之土地重劃，均蘊含有「實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地」等重大「公共利益」之保障與追求之意。準此而論，足認本件重劃乃係有關公共利益之保障，而非僅係單純關於土地所有權人個人利益之追求。是依上開「利益說」之論點，本件訟爭事件自屬公法性質。
㈡從屬說：
所謂「從屬說」，係指規範上下隸屬關係之法規為公法，規範平等關係者為私法（又稱為「權力說」或「加值說」）。換言之，本說係以法律所規範對象之關係是否具有平等性來作決定。
經查：
⑴本件重劃之辦理，依平均地權條例第五十八條第二項規定，固須由「重劃區
內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地面積半數以上之同意」後，始能再經主管機關核准後辦理。然則，一旦經由上述同意且獲核准後辦理時，其重劃辦理之效力即及於重劃區內全部土地所有權人，縱令該土地所有權人不同意，亦視為重劃會之會員，此為最高法院八十年度台上字第二三六八號判決同所採認，顯見本件重劃之辦理，於起始上即具有強制色彩，而無私法自治可言。
⑵又依平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂立之「獎勵土地所
有權人辦理市地重劃辦法」第二條規定該辦法未規定者，則準用「市地重劃實施辦法」之有關規定，亦即重劃會辦理土地重劃，固由區內私有土地所有權人半數以上，而其私有土地面積過半數之同意，向主管機關申請經核准而實施，然其實施之程序、內容、方式、效果、任務均由立法者授權行政機關而訂定，其間並無「私法自治」之性質在內，僅在法定保留如理事之選舉、章程細項部分，得由土地所有權人以表決方式決定，但須函請主管機關派員列席，而決定後亦須經主管機關核備（參照同辦法第十一條、第十五條），且重劃會如有違反法令，擅自變更經主管機關核定之重劃計畫書，或廢弛重劃業務者，主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，主管機關得命其整理，必要時得解散之（參照同辦法第十六條規定）。換言之，區內一定數額土地所有權人之同意，僅為申請主管機關核准由私人組成之重劃會團體代主管機關實施土地重劃之要件而已，其實施之性質與由主管機關自行實施者均具強制性之公法性質，並無不同，要不得僅因土地所有權人組成重劃會實施土地重劃，而認其實施之重劃性質為私法行為，更何況該重劃會所實施者，係行政機關於特定要件下交由重劃會實施之公法職務，此亦為前揭司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書所是認。
⑶此外，一旦重劃分配經公告三十日後，依土地平均地權條例第六十二條規定
，自分配結果確定之日起，視為獲分配之人之原有土地，亦顯然無須得原有土地所有權人之同意，即可發生其所有權變動之法律效果。
在在均彰顯本件重劃所具之強制性質。職是之故，可知本件重劃之實施程序、方式、效果等均由法律及其授權之命令訂定，而由重劃會強制辦理之，無令土地所有權人置喙之餘地。足見原告與被告並非立於平等地位，而係由原告強制決定，依上開「從屬說」之觀點，本件訟爭事件亦應屬公法性質。
㈢舊主體說、新主體說：
所謂「舊主體說」，係謂凡法律關係之一方為行政主體或國家機關者為公法，反之全屬私人者，則為私法。所謂「新主體說」，則係指對任何人均可適用，均有發生義務之可能者為私法；若其賦予權利或課予義務之對象僅限行政主體或國家機關，而非任何人，則屬公法。
依前揭司法院大法官會議釋字第二三二號解釋意旨，其實施重劃之性質在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，顯屬行政機關之公法職務。而依平均地權條例第五十八條第一項規定「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，中央主管機關得訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之」等語，足認國家將其實施土地重劃之職務交由土地所有權人自行組織之重劃會辦理，並基於該條規定而訂立之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」中亦授與重劃會有：①通過重劃前後土地之地價評估後送請地價評議委員會評定（見該辦法第二十八條）；②規劃、設計及監造公共設施工程（見該辦法第三十條）；③重劃負擔之計算及土地交換之分合設計（見該辦法第三十一條）；④辦理實地埋設界樁（見該辦法第三十三條）；⑤函知直轄市或縣（市）主管機關轉請有關機關辦理註銷租約或逕為辦理租約標示變更登記（見該辦法第三十五條）；⑥列冊送請直轄市或縣（市）主管機關轉送登記機關逕為塗銷登記（見該辦法第三十六條）；⑦於重劃分配結果公告確定後申請主管機關通知都市計畫擬定機關依法辦理都市計畫細部計畫變更（見該辦法第五十四條）等公權力，及①向政府指定之銀行或實施平均地權基金申請低利貸款（見該辦法第四十四條）；②免收閱覽費、減半收取謄本費（見該辦法第四十五條）；③免收土地權利變更登記及換發權利書狀費用、免收測量費用、減半收取鑑界、分割測量及地籍測量之費用（見該辦法第四十六條）；④重劃期間減免地價稅及田賦、重劃完成後依法徵免地價稅及田賦（見該辦法第四十八條、第四十九條）；⑤抵費地公開出售之免爭土地增值稅（見該辦法第五十條）；○○○區○○區○○道路、下水道等公共設施之由直轄市或縣（市）政府編列預算補助或配合施工（見該辦法第五十二條）等公法上優惠。
準此，土地所有權人自行組織成立之重劃會，顯係國家將土地重劃之行政職務交由其實施，並授與公權力，此即學說上所謂「受委託行使公權力之人」，是重劃會於辦理土地重劃時，即與行政機關辦理土地重劃具有相當之地位，而得「視為行政機關」，此觀之行政程序法第二條第三項明文規定「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內『視為行政機關』」即明（此另參酌司法院大法官會議釋字第二六九、三八二號解釋理由書「惟依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權力者，在其授權範圍內，既有政府機關之功能，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，當有行政訴訟之被告當事人能力。」、「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。」亦明）。故本件重劃之一方仍為行政機關，且僅能由行政機關辦理，無論依首開舊主體說或新主體說之觀點，本件重劃之性質亦屬公法性質無疑。
㈣綜上所述，本院分別以「利益說」、「從屬說」、「舊主體說」、「新主體說
」之觀點檢視、判定本件訟爭事件之性質，其結論均認為屬公法性質，從而本件訟爭事件應屬「公法爭議」殆無疑議。
三、又按行政訴訟法第二條固規定「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，是公法上爭議事件雖歸由行政法院審判，然此之「行政法院」並非限於行政訴訟法、行政法院組織法規定所設之「高等行政法院」、「最高行政法院」之狹義行政法院，尚包括立法者基於政策或現實考量立法將公法爭議事件賦予其他實質意義之「行政法院」（如：選舉罷免訴訟、國家賠償事件之普通民事法院；交通違規、冤獄賠償事件之普通刑事法院；律師懲戒事件之律師懲戒委員會及覆審委員．．此部分見蔡志方著之上文第九四七頁、 吳庚 著「行政爭訟法論」第三十九至四十三頁）。惟將公法爭議事件賦予其他實質意義之行政法院審判，涉及憲法第十六條人民訴訟權之行使，屬「法律保留事項」（見司法院大法官會議釋字第五○七號解釋理由書「憲法第十六條規定人民有訴訟之權，此項權利之保障範圍包括人民權益遭受不法侵害有權訴請司法機關予以救濟在內，惟訴訟權如何行使，應由法律予以規定。」亦採法律保留之見解），故應由「法律」予以規定，是上開行政訴訟法第二條明文規定「除法律別有規定外」。再者上開所稱之「法律」，是指「形式意義之法律」，即須依憲法第一百七十條規定「經立法院通過，總統公布之法律」。
經查，內政部七十九年十月二十四日台內地字第八四一九０三號函固認「市地重劃實施辦法第二十九條、第四十二條第一項之規定，均屬政府公辦市地重劃時之處理規定，係屬公法性質。而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條第二項規定協調之主體為自辦市地重劃會理事會，協調不成，只能循司法途徑處理。對於土地所有權人逾期未繳納差額地價，並無得移送法院強制執行之規定，係屬私法性質。」暨該函所附法務部七十九年十月九日法律一四五八三號函認「主管機關辦理之市地重劃，係屬公法性質；而自辦市地重劃，則屬私法性質，故其爭議應由重劃會與各土地所有權人循民事訴訟程序解決。」等語，及八十一年十二月三十日獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條修正總說明謂「自辦市地係屬私法性質，其重劃土地分配結果公布確定後土地所有權人對於應繳納差額地價不依規定期限繳清者，係屬私權爭執問題，爰參照內政部七十九年十月二十四日台內地字第八四一九０三號函」等語，均認自辦市地重劃為私法性質，而非公法性質。惟上開函令與辦法修正說明並未充分說明自辦市地重劃之法屬性與公辦市地重劃有何不同，其逕以重劃辦理者不同即謂二者法屬性相異，自有論理上不妥與未周延之處。且依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法所行之自辦市重劃其性為公法性質業如前揭所述，上開函令與辦法修正說明之法律見解即無可採。況上開獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法僅屬「行政命令」，並非憲法第一百七十條所稱之法律，依首揭之說明，本院亦無從依該「行政命令」而有本件公法爭議事件之審判權，故應回歸行政訴訟法第二條之原則規定，向高等行政法院訴請裁判。
四、末按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟」，八十七年十月二十八日修正公布，並經八十八年九月九日司法院令自八十九年七月一日施行之行政訴訟法第八條第一項定有明文。本件原告請求被告給付原告五十三萬二千零七十四元元及遲延利息，自係屬因公法原因所發生之財產上請求權。
又原告固非形式意義之行政機關，但因其行使受行政委託事項，而得視為行政機關，業如前述，故在解釋上自應包含於上開行政訴訟法第八條第一項所謂之「行政機關」，而可向行政法院提起公法上之給付之訴。況參照上開司法院大法官會議釋字第二六九、三八二號解釋及行政訴訟法第二十五條規定，均同認受行政委託之團體或個人，就受託事件而涉訟時，以該受託之團體或個人為被告，顯見「受委託行使公權力之人」確可列為行政訴訟之當事人。雖上開解釋及法律規定僅言明「受委託行使公權力之人」得列為「被告」而非「原告」，然就法規目的解釋而言，實無反面排除以之為「原告」之理由。蓋縱無明文規定得以之為「原告」，於解釋上本得認其涵蓋於行政訴訟法第八條第一項所謂之行政機關之內，已如前所述，倘加以明文規定，亦僅係使其明確化、條文化而已，自不得以行政訴訟法第二十五條僅規定實質意義之行政機關得為「被告」，而未明文規定得為「原告」，即認其有明示其一，排除其他之意，否則同屬公法上請求，人民可以「受委託行使公權力之人」為被告提起行政訴訟，而「受委託行使公權力之人」卻無法以人民為被告提起行政訴訟，其事理顯有失衡平，自不待言。因此，本件原告就本件請求自可向行政法院起訴，而無向本院起訴之正當理由存在。
五、綜上所述，本件訟爭事件屬公法上之爭議，依行政訴訟法第八條第一項規定或行政訴訟法第二條規定，應提起行政訴訟請求之，本院自無實體審判之權限。原告既誤向本院起訴，且此屬不得補正之事項，本院自應依首揭民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款規定，逕以裁定駁回之。
六、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第九十五條、第七十八條，裁定如
主文。中華民國九十年一月二十日
臺灣高雄地方法院民事第二庭~B法官曾吉雄右為正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後十日內向本院提出抗告狀。
中華民國九十年一月二十日~B法院書記官林國龍