裁判字號：臺中高等行政法院98年簡字第151號判決
裁判日期：民國99年05月31日
裁判案由：水土保持法
臺中高等行政法院判決
98年度簡字第151號原告甲○○訴訟代理人乙○○律師被告南投縣政府代表人丙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年10月6日農訴字第0980151403號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請核准，擅自於坐落南投縣○○鄉○○段9、9-1、9-2、9-3地號等4筆土地（下稱系爭土地）內，開挖整地修建道路面積約1,600平方公尺，案經南投縣中寮鄉公所於民國（下同）98年1月9日查報發現，並經被告於98年2月16日會同中寮鄉公所暨原告現場勘查屬實，以其改變原有地形地貌，破壞地表及水源涵養，影響該區自然生態及環境景觀，違反水土保持法第12條及第33條第1項第2款規定，遂以98年6月18日府農管字第09801305850號函附裁處書處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地所在之6號橋支線於97年9月28日薔蜜颱風來時崩塌
無法通行，其間中寮鄉公所僅緊急搶通1.5公里，礙於經費短絀，另有2.5公里受災路段遲未能搶通，不僅嚴重影響農民運送農產品通行以維生計之基本權益，更因土石崩落恐形成土石流，對當地居民之生命安全構成威脅，原告乃向當地政府及行政院農業委員會陳情，嗣經原告考量事出緊急曾口頭向中寮鄉公所及水土保持局報告，並徵得同意後，由原告自行雇工搶修，被告未向中寮鄉公所及水土保持局相關單位詳查，逕對原告裁罰，已有違誤。原告搶修部分為永樂段，並非在系爭土地上。系爭南投縣○○鄉○○段○○號為原告所有，9-1、9-2、9-3地號土地為原告配偶及子女所有，但均由原告經營，另由庭呈空照圖可知系爭土地並無開闢道路之跡象。
㈡按行政院農業委員會95年2月7日農授水保字第0951842673號
函曾就山坡地道路因颱風豪雨發生崩塌或致生公共危險，有緊急搶通或搶災之必要時，所涉及水土保持之處理原則亦認「必要之緊急搶通或搶災，非屬水土保持法第12條所稱之修建鐵路、公路或其他道路；惟應妥善處理崩落之土方，並嚴格禁止將土方直接推落下邊坡。」足認本件原告所為非屬水土保持法第12條所稱之修建公路或其他道路，自無需先擬具水土保持計畫送主管機關核定。況基於依法行政原則，上開路段因颱風崩塌，本應由中寮鄉公所緊急搶通，今因礙於經費短絀無法全面搶通，經由原告自行雇工搶修完後，被告始派員認定原告擅自開挖山坡地，殊不知原告搶修前，該路段已達寸步難行之地步，若未擴大挖築路面，使路面加寬，實無法使車輛通行，尤以轉彎迴車之處，更易造成行駛危險，被告未慮及若由政府依職權搶修，其通常可能修築該路段之寬度及應修築至何種程度，始得讓來往車輛安全通行，即逕以事後勘查結果裁處原告，難昭折服。
㈢被告於風災發生後並未立即前往該路段勘查，瞭解該路段難
以通行情形，將實情上陳中央部會尋求援助，則其如何確知該路段經颱風肆虐後實際受損情形，是被告稱原告若為搶通只需將上邊坡崩塌土石滑落至農路上加以清除等詞，及訴願決定所稱原告無需藉機將原保持良好之地形地貌邊坡大肆開挖，更甚將所開挖土石方推落於下邊坡等節，純屬片面臆測之詞，實難採取。又被告稱原告開挖農路超過5公尺以上，即乏實際現場測量之資料為證，及被告又如何確認所開挖之現場地號為何？寬度及長度各為若干，被告僅憑事後現場拍攝照片資料為裁處，顯有重大違誤等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本案原由 林昶志 、 林嘉麗 、 謝依蓁 等3位申請人（原告之兒
女、配偶）向南投縣中寮鄉公所申請簡易水土保持申報書，中寮鄉公所於97年12月16日中鄉農字第0970017899號函、0000000000號函、0000000000號函函轉至被告，被告嗣於97年12月25日派員前往實地勘查並製作會勘紀錄表，但現勘中發現基地未經核准已先行開挖農路，故被告以97年12月31日府農管字第09702428920號函、00000000000號函、00000000000號函函覆申請人所請歉難同意，並檢還申請之簡易水土保持申報書，嗣後中寮鄉公所98年1月15日中鄉農字第0980000837號函查報被告，被告以98年2月3日府農管字第09800198080號函通知原告於98年2月16日會同至現場實地勘查，當日現勘發現原告擅自開挖農路，會勘後原告於案件現場會勘紀錄表簽名於卷並表示陳述意見於7日內寄到被告機關，嗣後原告於98年2月18日向被告提出陳情書表示「經口頭向公所及水土保持局報告，由民自行僱工搶修」，被告以98年3月31日府農管字第09800730000號函函覆原告，並以副本副知行政院農業委員會水土保持局及中寮鄉公所查證原告所陳情事項是否屬實，行政院農業委員會水土保持局以98年4月8日水保監字第0981849659號函函請所屬南投分局查明逕復被告，南投分局以98年4月14日水保投治第0000000000號函函復被告，表示原告並無陳情書所述「口頭向本分局報告，由民自行雇工搶修」情事，至於中寮鄉公所以98年4月24日中鄉農字第0980005565號函函覆被告「原告曾口頭詢問是否得以先行搶通受災路段，經考量農民無法出入，應允陳情人於不破壞坡地水土保持情況下有條件搶通」，但被告於98年2月16日現場實地勘查，發現基地所開挖之農路並非搶通，而是新開挖情事，綜觀以上相關事證，被告以原告違反水土保持法第12條規定，乃依同法第33條第1項第2款規定處分並無不當。
㈡原告所稱其係緊急搶通乙事全為藉口，倘係緊急搶通只需將
上邊坡崩塌土石滑落至農路上加以清除，何需將雜木林覆蓋良好之邊坡大肆開挖，由現場基地相片已清楚明確原告係藉此風災機會而大肆開挖農路，且農路寬度超過5米以上。至於當地居民運送農產品理由，更為不實說法，原告土地位置位於水里鄉及集集鎮交界，再往上已無通路，何來運送農產品。至原告之土地係97年9月才取得，土地上目前係雜木林及一些各種竹木種類，再以土地現況目前亦無從事經營農業等情事，故運送農產品之理由全為推託之詞。再原告亦稱因該土地崩塌恐將形成土石流之災，對當地居民生命安全構成莫大威脅云云，惟原告明知原來農路上邊坡已會造成崩塌，更不應該將雜木林植被覆蓋良好之邊坡加以大肆開挖農路，嗣後如逢豪大雨及颱風來襲造成土石崩塌，更甚將土石流至下游造成居民生命財產傷亡，將違反水土保持法第32條之規定。至於行政院農業委員會雖於95年2月7日解釋函說明二：
必要之緊急搶通或搶災，非屬水土保持法第12條所稱之「修建鐵路、公路或其他道路」，惟應妥善處理崩落之土方，並嚴格禁止將土方直接推落下邊坡，原告如係搶通，只需依農路地表做清除與整平，但原告卻將原植生覆蓋良好之上邊坡大肆開挖，且所開挖之農路，非但新開挖且將開挖農路部分路段開挖至5米以上之寬度，並將所開挖農路之土石推落於下邊坡，此種行徑，確已違反水土保持法第12條規定。
㈢為確定開挖農路位置是否位於原告之系爭土地上，被告於99
年4月12日下午會同中寮鄉公所承辦人再至違規基地現場以GPS衛星定位，並標示位置於地籍圖上，因被告所屬地政處未將PDA更新，資料仍為福山段9地號未分割前之舊地籍圖，開挖農路確實位於系爭地號內無誤，並有所呈照片為憑，該照片係以GPS衛星定位後拍攝系爭土地。另被告於98年2月16日會同原告至現場實地勘查，係由原告帶領被告及公所承辦人員至現場基地指界，該基地確已擴大開挖邊坡農路，照片內亦有原告指界為憑，原告並於違規使用山坡地案件現場會勘紀錄當事人意見欄陳述意見。又於98年2月18日陳情書內亦明確說明係原告自行雇工搶修之行為。另鈞院卷第62至67頁照片係原告申報簡易水土保持時，被告 同仁 會勘時所拍攝，第76至79頁照片係本件裁處範圍，均位於系爭福山段9、9-1、9-2、9-3地號土地內等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否違反水土保持法第12條規定未經擬具水土保持計畫申請核定，擅自於系爭土地上開挖整地修闢道路。原告主張其係因颱風後緊急搶通，依行政院農業委員會95年2月7日農授水保字第0951842673號函意旨，不符水土保持法第12條之規定，是否可採。
五、經查：㈠按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處
理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．⒊修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。⒋開發建築用地，設置公園、墳墓．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第4條、第12條第1項第3款、第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款所明定。
㈡查坐落南投縣○○鄉○○段9、9-1、9-2、9-3地號等4筆系
爭土地編為森林區農牧用地，分別為原告、其子林昶志、其女林嘉麗及其配偶謝依蓁所有，有戶口名簿及土地登記謄本附卷可稽（本院卷第36、38、46、55、140頁）。又該土地均由原告經營使用，業據原告於99年4月8日本院行訊問程序時 陳明 在卷（本院卷第130頁），則原告於該土地內為開挖整地修建道路之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第8條第1項第4、5款所規定之水土保持義務人。次查，本件原告未經申請核准，擅自於系爭4筆土地內，開挖整地修建道路面積1,600平方公尺，案經南投縣中寮鄉公所於98年1月9日查報發現，並經被告於98年2月16日會同中寮鄉公所暨原告現場勘查屬實，及本院於99年4月8日行訊問程序時再命被告至現場以GPS衛星定位明確，此有中寮鄉公所查報表、被告98年2月16日會勘紀錄、違規照片及GPS衛星定位圖等附卷可憑（本院卷第72至81、141頁）。而被告所提出GPS衛星定位圖經本院與原告提出之空照圖（本院卷第135頁）核對結果，被告以GPS衛星定位之開挖整地修建道路地點，均在系爭土地內，是原告有於系爭土地內開挖整地修闢道路之事實，堪以認定。
㈢原告雖為上開主張，惟行政院農業委員會水土保持局南投分
局以98年4月14日水保投治第0000000000號函復被告，謂原告並無陳情書所述「口頭向本分局報告，由民自行雇工搶修」情事（本院卷第85頁）；至於中寮鄉公所以98年4月24日中鄉農字第0980005565號函復被告，稱原告曾口頭詢問是否得以先行搶通受災路段，經考量農民無法出入，應允陳情人於不破壞坡地水土保持情況下有條件搶通（本院卷第86頁）。準此，中寮鄉公所僅同意原告搶通原有之農路，並未允許原告擴大開挖而破壞系爭土地之水土保持。又如原告所主張僅係搶通農路，則其只需依原有農路地表做清除即可，然依被告於98年2月16日現場實地勘查所照之相片觀之（本院卷第76至79頁），原告除將系爭土地內原有農路上崩塌之土石清除外，並有以挖土機刨挖邊坡、開闢道路之痕跡，造成大片土石裸露，可見原告確有開挖整地修建道路之情事。且原告於起訴狀已自陳「若未擴大挖築路面，使路面加寬，實無法使車輛通行，尤以轉彎迴車之處，更易造成行駛危險」，其於98年2月18日向被告提出之陳情書（本院卷第82頁），亦表明其有搶修之情事，並於99年5月20日本院行訊問程序時已自承本院卷第76至79頁之照片，係在系爭土地內，有該日訊問筆錄附卷可按（本院卷第199頁），足見原告搶修之行為，已超越颱風後緊急搶通時可清除原有崩塌農路之範圍，不符行政院農業委員會95年2月7日農授水保字第0951842673號函所釋必要之緊急搶通或搶災。原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖整地修建道路，其違規行為足堪認定。至原告於99年4月8日本院行訊問程序時提出空照圖1張否認在系爭土地上開挖整地修建道路之行為，惟該空照圖並無拍攝之日期，且事隔1年餘該開挖整地修建道路部分已雜草叢生（本院卷第202、205頁），況原告有於系爭土地內擅自開挖整地修建道路之行為，本院已認定如前所述，是其主張尚難為原告有利之認定。又原告未經申請核准即在系爭土地上開挖整地修建道路，違反水土保持法所規定之義務，縱非故意，其應注意申請核准，能注意而未注意，亦難辭過失之責任，即應受罰。原告開挖整地修建道路之面積有1,600平方公尺，業據被告於98年2月16日會同中寮鄉公所人員及原告勘察屬實，有該會勘紀錄附卷可佐，並經原告簽名在案，原告確有未經核准在系爭土地上開挖整地修建道路之行為，已如前述，被告所裁處之罰鍰金額為法定罰鍰之最低金額，縱如原告所主張該面積未達1,600平方公尺，對於被告裁處罰鍰之結果，亦不生影響。綜上所述，原告上開主張均不足採。從而，被告斟酌原告違規情節，裁處最低度之罰鍰金額6萬元之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。至兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論究，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國99年5月31日
臺中高等行政法院第二庭
法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中華民國99年6月2日
書記官李孟純