裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第3981號判決
裁判日期：民國94年09月21日
裁判案由：勞保
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3981號原告甲○○輔佐人 郭玉里 被告勞工保險局代表人乙○總經理）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年11月26日勞訴字第0930048782號訴願決定（發文日期：93年12月2日），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以高雄市餐飲業職業工會為投保單位，參加勞工保險為被保險人。原告以其因罹患下咽癌術後致咀嚼、嚥下及言語機能遺存障害，於民國（下同）93年3月4日（被告收文日期）申請普通疾病殘廢給付。案經被告審查，以其所患符合勞工保險殘廢給付標準表第41項第7等級殘廢，另其吞嚥機能未見有明顯障礙，應仍可進食一般食物，該部分所請殘廢給付不予給付，乃以93年4月29日第000000000000號核定通知書（下稱原處分）核定發給第7等級普通傷病殘廢給付440日計新臺幣（下同）281,600元。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會以93年8月30日93保監審字第2460號審定書駁回，原告仍不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、爭議審定及原處分關於後開第2項部分均撤銷。
⒉應命被告再作成核付原告358,400元及自93年3月14日起至清償日止，按年息5%計算利息之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告於93年3月2日由高雄長庚醫院出具殘廢診斷書，審定
成殘，殘廢詳況：㈠喪失咀嚼機能障害；㈡計有口唇音、齒舌音、口蓋音、喉頭音等之4種語言機能不能構音；原告係近全喉切除（4/5）及氣管造口手術後，此氣管造口係永久性氣切口，為原告呼吸所不可或缺，不能完全以衣服掩飾，應屬為維持生命之必要，且原告術後經學習發聲技巧，必須藉手指壓住氣管造口，始可發聲，發聲原理與全喉切除及氣管造口手術的患者須藉發聲器發聲完全相同；全喉切除及氣管造口手術的患者符合勞工保險殘廢給付標準表第39項第4等級740日殘廢給付之規定，則原告應比照全喉切除及氣管造口手術的患者辦理，符合喪失言語機能之規定，計有口唇音、齒舌音、口蓋音、喉頭音等之4種語言機能不能構音，並經主治醫師認定，故原告應完全符合勞工保險殘廢給付標準表第38項第2等級1,000日規定。
⒉被告由特約專科醫師審查，未經實際對原告問診，徒憑書
面資料即予認定，及依行政院衛生署89年3月17日衛署字第89013119號函釋所作成剝奪或限制人民自由、權利之規定，違反勞工保險條例照顧勞工之立法精神、法律保留原則及明確性授權原則，故原處分係屬嚴重違法解釋，當然無效；被告依行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋說明三規定，所作成任何解釋及處分，更屬違法。
⒊行政院衛生署非被告直屬上級機關，故該署所發布任何行
政命令及作成任何解釋，被告不得任意援用；且上開行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函示，係對於身心障礙者保護法中有關身心障礙者，殘障等級鑑定具體事件適用所為之函釋，惟身心障礙者保護法中殘障等級鑑定，及勞工保險殘廢給付標準表殘廢等級認定，二者狀況係完全不同，當然不得任意比附援引；故被告引行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋，違反行政程序法第4條、第94條規定及司法院釋字第423號解釋。
⒋訴願決定、爭議審定及原處分以「SpeechGood」為據，
否定近全喉切除之原告如不以手指壓住氣管造口，仍完全無法發聲之事實，而爭議審定及訴願決定對原告所有依法有據之主張部分隻字未提，且未見依何正確法令之依據及合理之說明，即予以駁回，其認事用法，實嫌率斷，於法不合，且屬理由及其法令未備之違法，嚴重違反行政程序法第96條、司法院釋字第423號及鈞院91年度訴字第3762號判決、91年度訴字第879號判決，係屬嚴重失職違法而無效。
⒌另案被保險人 蘇義順 、 邱國一 、 黃耀南 、 邱豐智 、 詹伯當
等人，均因行近全喉切除術後，造成喪失咀嚼機能障害及言語之機能，均必須藉手指壓住氣管造口始可發聲，且病情較原告為輕，被告均已同意依勞工保險殘廢給付標準表第38項第2等級或第39項第4等級核付該5位被保險人1,000日或740日之殘廢給付在案，最高行政法院94年度判字第933號判決亦對被保險人 張建忠 為有利之判決。據此，原告完全符合法定請領勞工保險殘廢給付標準表第38項第2等級殘廢給付之規定。被告辯稱因殘廢程度之認定係屬醫學專業領域之判斷，應視個案之情形而做認定，不可一概而論，自不得援引比照適用云云，惟原告與另案被保險人黃耀南、邱豐智、詹伯當等人，就具體案件事實上，及各種事實、條件狀況均完全相同，該3位被保險人經被告嚴格審查後，均已認定符合勞工保險殘廢給付標準表第39項，核定為第4等級，卻認原告僅符合勞工保險殘廢給付標準表第41項，核定為第7等級，有違憲法第7條平等原則、行政程序法第6條不得差別待遇原則、第7條比例原則、第9條、第36條及舉輕以明重之法理及司法院釋字第211號、第481號解釋。
㈡被告主張之理由：
⒈本件經被告將原告所送殘廢診斷書及原告於高雄長庚醫院
相關病歷資料送請專科醫師審查，其簽示意見略以：「下咽癌經部分喉切除，壓住氣管造瘻口，仍可正常發聲，遺存綴音障害；吞嚥機能未見有明顯障礙，應仍可進食一般食物，其殘廢程度符合給付標準表第41項第7等級。」據此，被告乃以原告所患符合勞工保險殘廢給付標準表第41項第7等級殘廢，而以原處分核定發給440日普通疾病殘廢給付，於法並無不合。
⒉就咀嚼嚥下機能部分：經被告調閱原告於高雄長庚醫院之
就診病歷資料送請被告所屬專科醫師審查，其審查意見如上揭所述認原告吞嚥機能未見有明顯障礙，仍可進食一般食物；復經勞工保險監理委員會專科醫師就全案資料進行審查亦持相同見解。又原告提起行政訴訟，被告為求慎重，再度將全案資料移請被告所屬專科醫師就原告術後未損及吞嚥機能部分予以說明，仍持相同見解。是原告咀嚼嚥下機能並未遺存障礙，更無喪失咀嚼嚥下機能。原告主張其喪失咀嚼嚥下機能，非有理由。
⒊就其言語機能部分：經被告所屬專科醫師審查認原告下咽
癌經部分喉切除，壓住氣管造瘻口仍可正常發音，遺有綴音障害…其殘廢程度符合第41項第7等級；而勞工保險監理委員會特約醫師審查意見則認：「依高雄長庚醫院93年3月2日診斷書及相關病歷審查，本例係下咽癌經手術切除。其術後情況93年3月19日記載言語發音情況良好(speech
good）…壓住氣管造瘻口，言語機能良好。本例以第41項第7等級給付並無不當。」原告所接受手術並非喉頭全部切除手術，仍保留其喉頭之發音功能，又其術後言語機能良好，因其綴音障害，予以第41項第7等級，於法並無不合。
⒋被告就原告之殘廢詳況，經被告及勞工保險監理委員會專
科醫師就原告病歷資料詳予審查，依原告下咽癌所罹患部位及開刀情形認定其僅言語機能遺存顯著障害，符合勞工保險殘廢給付標準表第41項第7等級殘廢，被告殘廢等級之核定係基於個別殘廢事實不同，而為合理之核定，自與平等原則無違。
理由
一、原告主張：原告於93年3月2日由高雄長庚醫院出具殘廢診斷書，審定成殘，原告係近全喉切除（4/5）及氣管造口手術後，喪失咀嚼機能，且此氣管造口係永久性氣切口，應屬為維持生命之必要，必須藉手指壓住氣管造口，始可發聲，發聲原理與全喉切除及氣管造口手術的患者須藉發聲器發聲完全相同，則原告應比照全喉切除及氣管造口手術的患者辦理，符合喪失言語機能之規定，故原告應完全符合勞工保險殘廢給付標準表第38項第2等級1,000日規定，據此，依行政訴訟法第5條第2項及勞工保險條例第53條規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：經被告將原告所送殘廢診斷書及原告於高雄長庚醫院相關病歷資料送請專科醫師審查，其簽示意見略以：「下咽癌經部分喉切除，壓住氣管造瘻口，仍可正常發聲，遺存綴音障害；吞嚥機能未見有明顯障礙，應仍可進食一般食物，其殘廢程度符合給付標準表第41項第7等級。」據此，被告乃以原告所患符合勞工保險殘廢給付標準表第41項第7等級殘廢，而以原處分核定發給440日普通疾病殘廢給付，，於法並無不合，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按勞工保險條例第53條規定：「被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1次請領殘廢補助費，…。被保險人領取普通傷病給付期滿，或其所患普通傷病經治療1年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」勞工保險條例第53條附表即殘廢給付標準表「咀嚼嚥下及言語機能障害」系列第38項障害項目規定「喪失咀嚼、嚥下及言語之機能者。」為第2級殘廢等級，給付標準1,000日；同系列第39項障害項目規定「喪失咀嚼、嚥下或言語之機能者。」為第4級殘廢等級，給付標準740日；同系列第40項障害項目規定「咀嚼、嚥下及言語之機能遺存顯著障害者。」為第5級殘廢等級，給付標準640日；同系列第41項障害項目規定「咀嚼、嚥下或言語之機能遺存顯著障害者。」為第7級殘廢等級，給付標準440日。勞工保險殘廢給付標準表咀嚼、嚥下及言語機能障害系列附註一之㈠規定：「喪失咀嚼、嚥下之機能」，係指因器質障害或機能障害，以致不能作咀嚼、嚥下運動，除流質食物外，不能攝取或嚥下者。㈡規定：「咀嚼、嚥下機能遺存顯著障害」，係指不能充分作咀嚼、嚥下運動，致除粥、糊、或類似之食物以外，不能攝取或嚥下者。同表附註二規定：言語機能障害，係指由於牙齒損傷以外之原因引起之構音機能障害、發聲機能障害及綴音機能障害等：㈠「喪失言語機能障害」，係指後列構成語言之口唇音、齒舌音、口蓋音、喉頭音等之4種語音機能中，有3種以上不能構音者。㈡「言語機能遺存顯著障害」，係指後列構成語言之口唇音、齒舌音、口蓋音、喉頭音等之4種語言機能中，有2種以上不能構音者。…三、因綴音機能遺存顯著障害，祇以言語表示對方不能通曉其意思者，準用「言語機能遺存顯著障害」所定等級。
四、原告為勞工保險之被保險人，以其因罹患下咽癌術後致咀嚼、嚥下及言語機能遺存障害，於93年3月4日申請普通疾病殘廢給付等情，為兩造所不爭，並有勞工保險殘廢給付申請書、勞工保險殘廢診斷書附原處分卷可稽，為可確認之事實。
五、本件之爭執，在於原告符合勞保殘廢給付標準表之何項暨何等級之殘廢程度？經查：
㈠依高雄長庚醫院93年3月2日掣給同日審定成殘之勞工保險殘
廢診斷書固記載：「傷病名稱：言語及咀嚼機能障害；殘廢詳況：咀嚼、嚥下機能障害部分：喪失咀嚼機能障害：因器質障害或機能障害以致不能作咀嚼、嚥下運動，除流質食物外，不能攝取或嚥下者；言語機能障害部分：不能構音之語音計有：口唇音、口蓋音、齒舌音、喉頭音。」惟依高雄長庚醫院病歷，記載原告右下咽癌，於92年6月30日接受手術治療，手術主要切除範圍包括右側部分咽部、右側喉頭等部分，並接受氣管造瘻手術，其手術切除範圍仍保留左側咽部及喉頭。茲就原告「言語機能部分」及「咀嚼嚥下機能部分」分論如下。
㈡言語機能部分：經被告將上開殘廢診斷書及原告病歷資料送
請特約專科醫師審查，意見為：「下咽癌經部分喉切除，壓住氣管造瘻口，仍可正常發聲，遺存綴音障害，…其殘廢程度符合給付標準表第41項第7等級。」於原告提起行政訴訟中，被告為求慎重，再度將全案資料移請被告所屬專科醫師就原告術後未損及吞嚥機能部分予以說明，意見為：「 陳君 所患為右下咽癌（梨形窩處），於92年6月30日接受手術治療，手術主要切除範圍包括⒈右側部分咽部、⒉右側喉頭等部分，並接受⒊氣管造瘻手術。其所接受手術並非喉頭全部切除手術，仍保留其喉頭之發音功能。一、言語機能部分：其口腔及口咽部之相關構音構造均仍完全正常，無所謂之口唇音、口蓋音及齒舌音之構音障礙，由於有氣管造瘻緣故，無法在正常狀態下發聲，但只要壓住氣管造瘻口，即可正常發聲，由92年10月7日至93年3月19日之每次門診回診均記載其言語機能『good』或『excellent』，因此給付綴音機能障礙，符合第41項第7等級已殊為適當。」及勞工保險監理委員會亦送請特約專科醫師審查，意見為：「依高雄長庚醫院93年3月2日診斷書及相關病歷審查，本例係下咽癌經手術切除。其術後情況93年3月19日記載言語發音情況良好（spe
echgood）…壓住氣管造瘻口，言語機能良好。本例以41項第7等級給付並無不當。」有審查意見各附於原處分卷、審定卷可稽。足見原告所接受手術並非喉頭全部切除手術，仍保留其喉頭之發音功能，又其術後言語機能良好，因其綴音障害，認原告之言語機能遺存顯著障害，符合勞工保險殘廢給付標準表「咀嚼嚥下及言語機能障害」系列第41項障害項目「咀嚼、嚥下或言語之機能遺存顯著障害者。」第7等級，依法並無不合。原告主張：其必須以手指壓住氣管造口才可發聲，應比照「全喉切除術」患者辦理，當然完全符合喪失言語能之規定云云，要非可採。
㈢咀嚼嚥下機能部分：經被告將上開殘廢診斷書及原告病歷資
料送請位特約專科醫師審查，意見為：「吞嚥機能未見有明顯障礙，應仍可進食一般食物」「其手術切除範圍仍保留左側咽部及喉頭，口腔及口咽之咀嚼嚥下機能仍完整。由92年10月7日之門診內視鏡照片可見其喉頭機能仍不錯，可完全閉合。而術後之門診記錄中完全未提及其進食之障礙，可見其咀嚼嚥下機能並未遺留特別問題，喉頭機能由所剩之左側構造及吞嚥訓練已可進食一般食物。況且若果真其有吞嚥異常，在進食流質食物時更容易發生吸入性肺炎，因此流質食物更不適合患者進食。綜此，其進食機能應無顯著障礙，亦無所謂『只能進食流質食物』之情事」，及勞工保險監理委員會亦送請特約專科醫師審查，意見為：「本例吞嚥機能未有明顯障礙」，有審查意見各附於原處分卷、審定卷可稽。足見原告咀嚼嚥下機能並未遺存障礙，更無喪失咀嚼嚥下機能。原告主張其喪失咀嚼嚥下機能云云，並不足採。
六、至原告舉其他案件，主張被告有違平等原則云云。按勞工保險殘廢給付標準表分等級之目的，乃在於就不同之病情及程度，給付不同等級，以維實質之平等，故雖為同病症患者，惟因個案病情及治療後恢復情形不同，所遺存障害之程度亦不同，給付等級自有差異，自不得比附援引，此由勞工保險條例殘廢給付標準表為何立法之結構係以「身體障害之狀態」，即所遺障害之程度為評價且為殘廢等級區分之基準，而不以病名為規範之基準自明。原告所指黃耀南、邱豐智、詹伯當、張建忠等人，其病症與原告不同，所指邱國一係右側口腔癌及局部組織器官切除，與本件原告之情形並不相同，有勞工保險殘廢給付申請書暨核定通知書、殘廢診斷書影本、最高行政法院判決附本院卷可參，與原告病情不同，被告認定有所不同，無違平等原則。
七、按勞工保險條例第28條、第56條及勞工保險條例施行細則第76條第3項規定，被告於審核勞保給付案件時，除以被保險人所檢附之保險資料、殘廢診斷書等書面資料予以審核外，亦得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢，並得通知出具殘廢診斷書之醫療機構檢送必要之檢查紀錄或有關診療病歷，故專門醫師診斷證明僅為參考依據，被告仍應依職權審查被保險人之殘廢程度，並認定事實後以為核定。行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋略以：「診斷書之內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載，而非依病人要求內容出具，至於該診斷書所載之病情，是否符合殘障給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」核與上開規定意旨無違，被告辦理相關案件，自得據之適用。又咀嚼嚥下機能及言語機能是否遺存障害，依醫理需由專門醫師判斷，本件既經被告及勞工保險監理委員會送請專業醫師依原告治療終止之殘廢診斷書及病歷資料予以審核，而未另行指定醫院複檢，其審核程序並無違法。原告主張被告為何未採信殘廢診斷書之記載，又未指定醫院實際對原告問診云云，有所誤解，原告主張本件被告所為，有違反行政程序法第4條、第7條、第9條、第36條、第94條、第96條及司法院釋字第423號解釋云云，亦有誤解，均自不足採。
八、綜上所述，原告之主張，並無可採。原處分以其所患符合勞工保險殘廢給付標準表第41項第7殘廢等級，另其吞嚥機能未見有明顯障礙，應仍可進食一般食物，該部份所請殘廢給付不予給付，乃核定發給第7等級普通傷病殘廢給付440日計281,600元，認事用法，並無違誤，爭議審定及訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年9月21日
第三庭審判長法官王立杰
法官黃本仁法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年9月21日
書記官陳幸潔