裁判字號：最高行政法院91年判字第1925號判決
裁判日期：民國91年10月24日
裁判案由：級俸
最高行政法院判決九十一年度判字第一九二五號
原告 張德寬 被告甲○○代表人 吳容明 右當事人間因級俸事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年九月二十八日八八公審決字第○一四九號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係應民國（以下同）八十五年特種考試司法人員考試三等司法官考試及格，於八十七年八月十二日任現職台灣台東地方法院檢察署比照薦任第六職等至比照薦任第八職等審檢職系候補檢察官，其銓審案送審時，原告擬以其八十年八月至八十七年八月曾任台北縣板橋市大觀國民小學教師之服務年資提敘俸級，惟被告認其八十年八月至八十四年七月之支薪額均低於二四五元，核與薦任第六職等不相當，無法據以提敘俸級；又其八十四年八月一日至八十七年八月十一日，雖支薪二四五元以上，相當於薦任第六職等，惟因係留職停薪期間，未予辦理成績考核，亦無法據以提敘俸級，該被告爰依其考試及格資格，以八十七年十二月十一日八七台審一字第一七○六二○七號函銓敘審定合格，核敘為比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點在案。原告不服前開審定結果，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告於八十七年八月十二日辭去公立學校教師而轉任檢察官前，在職最後薪額計資至八十三學年度而改敘為二七五元，依據行政院人事行政局頒定「現有公務人員給與簡明表」對照結果，相當行政人員類別之薦任六職等三級即四一五俸點。且按八十四年十二月二十六日公務人員俸給法施行細則第十五條第二項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任．．．公立學校．．．之年資，如與任職務職等相當且性質相近者，均得按年合計級。」依法自應平行比敘相當於薦任六職等三級即四一五元俸點。二、按憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務之權利，其範圍不惟涉及人民工作權及平等權，國家應制定有關任用、銓敘、退休、撫卹等保障公務人員權益之法律，如公務人員高資低用，實際上已生降及或減俸之懲戒效果，與憲法保障人民服公職權利之意旨未符，原告原為公立學校教師，依上開權利，依法自應保障。三、又依公務人員任用法第十六條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級，其辦法由考試院定之。」條文內容對於轉任提敘官職等條件，並無以「薦任八職等至簡任十二職等」為限制，故原告於離職公立學校教師前，最後薪級為：教育警察人員類別中之二七五元，比照結果為相當行政人員類別中之薦任六職等三級即四一五俸點，依上開任用法規定自得採計提敘前開官、職等。至於被告以考試院於七十九年四月十三日訂定「行政、教育、公營事業相互轉任採計年資提敘官職等級辦法」（以下簡稱三類人員轉任辦法）第二條第二項增訂「轉任行政機關職務之薦任第八職等至簡任第十二職等」之規定，擅自以上開行政命令方式，限縮公務人員任用法第十六條適用人員之規定，違反憲法第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者，無效。」之規定，限制人民服公職之權利，法律固得授權主管機關發佈命令補充規定，其授權之目的、範圍及內容應具體明確，凡有關公務員之權利義務事項，應由法律加以規定，如僅概括授權行政機關訂定施行細則者，僅能就執行法律有關之細節性及技術性之事項有所規定，且必須符合立法意旨，並未逾越母法規定之限度，上開三類人員之轉任，既基於人才相互交流之目的而制訂，實現其立法目的有關於官職等、資格、年資、薪級等之核心事項，當然不能委由行政機關以訂定次級規範方式加以替代，故上開三類人員轉任辦法第二條第二項之規定，顯屬無效。再依再復審決定書亦認同：上開任用法之立法目的，旨在促使行政、教育、公營事業三類不同制度間之中、高級人才相互交流所制訂，然對於薦任六職等及七職等之中階人才，在交流轉任過程中，竟被排除適用結果，顯自相矛盾，於法無據。更有悖公務人員俸給法第六條區分人才任用原則。上開三類人員轉任辦法第二條第二項規定：「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限」，應係增加上開任用法第十六條所無之限制，當為無效。四、原告自七十六年八月（即七十六學年度）起初任公立學校教師起至八十四年七月止（即八十三學年度），在校服務考績均「屬於公立學校教職員成績考核辦法第四條第一款（相當甲等），晉升本薪一級」。原告於八十四年八月至八十六年一月三十一日，報經服務學校及主管機關台北縣政府核准以留職停薪方式，讓原告至輔仁大學法律研究所進修。查教師俸級之起敘、改敘，係依據教育部頒定之「公立學校教職員敘薪辦法」，以「學歷」加上「服務年資」為計算俸級標準，本與行政人員有異，被告及復審、原處分機關，竟棄置不理，而作成高資低用之處分，嚴重侵害原告之權益。至被告略以：原告因進修研究所，致原服務學校不予支薪，亦無在校工作可資考核，而與「服務成績優良」之要件不合云云，但查公務人員俸給法施行細則第十五條第二項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，均得按年核計加級」，銓敘部於八十五年七月二十二日八五台中甄一字第一三三二四九號函釋略稱：「須繳有成績優良之證明文件，其具體認定標準，補充有：曾任於服務機關（行政機關、公立學校等）依規定須辦理考績者，依其年度內考績（考成、考核）通知書成績乙等七十分以上者，予以認定」等語，所謂曾在公立學校機關服務年資，係以曾經確實在公立學校任教期間之表現、考核為依歸標準，而被告此舉無異實質懲罰欲求知進修之公務人員，更與國家教育、進修政策背離，且不顧原告當時任職教師曾依年資並改敘後之奉級二七五元領取薪資。五、原告於八十六年二月十二日起至八十七年八月十一日止，參加法務部司法官訓練所司法官班訓練（以下簡稱司法官訓練）一年六月期間，依銓敘部七十七年四月二十七日（七七）台華法一字第一五○一一九號說明二：「對於司法官訓練所司法官班學員訓練期滿，其成績考核在七十分以上者，比照考績乙等以上人員，其訓練期間之年資，於期滿正式任用後，准予併計辦理休假。故原告受司法官訓練，結業成績已達七十分以上，經分發至臺東地方法院檢察署任職候補檢察官一職，是以原告受司法官訓練一年六月之年資，前後二年度，既可併計服務年資，原告於該期間之薪級，亦當併計加級二級。核計結果，應為六職等五級。綜上所述。為此請求判決撤銷一再復審決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告係應八十五年特種考試司法人員考試三等司法官考試及格，於八十七年八月十二日任現職台灣台東地方法院檢察署比照薦任第六職等至比照薦任第八職等審檢職系候補檢察官，經本部銓敘審定合格，核敘比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點在案。其擬以曾於八十年八月至八十七年八月擔任臺北縣板橋市大觀國民小學教師之年資，申請提敘俸級。因查原告自八十年八月至八十四年七月止所支之薪額均低於二四五元，核與薦任第六職等職務不相當，故該段年資無法據以提敘俸級。另自八十四年八月至八十七年八月止年資，依臺北縣板橋市大觀國民小學離職證明書載明：原告自八十四年八月一日至八十六年一月三十一日留職停薪赴輔仁大學研究所進修、八十六年二月十二日至八十七年八月十一日留職停薪參加司法官訓練。以其留職停薪期間，因無實際工作事實，原服務學校未予辦理成績考核，是以，上開年資本部亦無法據以提敘俸級。原告不服本部審定之結果，未依公務人員任用法施行細則第二十三條之規定，申請重行審定，逕予提起訴願。案經依公務人員保障法第一條、第二條及第十八條之規定，改以復審案件受理，並依公務人員保障法第二十二條準用訴願法第十九條前段規定決定：「復審駁回」，原告不服，再向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，仍不服該會八八公審決字第○一四九號再復審決定，爰向貴院提起行政訴訟。二、查公務人員任用法第十六條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級：其辦法由考試院定之。」，又查公務人員俸給法第九條第一項規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，轉任行政機關性質程度相當職務時，得依規定核計加級至其職務等級最高級為止。」暨同法施行細則第十五條第二項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，均得按年核計加級。」次查本部八十五年七月二十二日八五台中甄一字第一三三二四九號函釋略以：各類年資如擬依上開修正條文之規定採計者，均須繳有成績優良之證明文件，其具體認定標準，補充規定如後：（一）曾任年資於服務機關（按：包括行政機關、公立學校或公營事業及軍事機關等）依規定須辦理考績（考成、考核）者，需為依其年度內考績（考成、考核）通知書成績列乙等或七十分或相當乙等以上者，予以認定。準此，有關按年提敘俸級，除須與擬任職務「職等相當」、「性質相近」外，尚須符合「服務成績優良」之要件。此為本部辦理公務人員曾任有關年資提敘之通案處理原則。又參照「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級對照表」所定教育人員薪額為二四五元以上，始相當於行政人員薦任第六職等。本案原告之現職任用審查案，以其八十年八月至八十四年七月國小教師年資之支薪均低於二四五元，核與薦任第六職等職務不相當，上開年資自無法據以提敘俸級：另其八十四年八月至八十七年八月之國小教師年資辭職時支薪為二七五元，雖已相當薦任第六職等職務，惟因上開期間（八十四年八月一日至八十六年一月三十一日、八十六年二月十二日至八十七年八月十一日），原告均係因私人事由留職停薪，赴私立輔仁大學研究所進修及參加司法官訓練，並無實際工作事實，且原服務學校並未予辦理成績考核，自不符「服務成績優良」之要件，核與上開本部八十五年七月二十二日八五台中甄一字第一三三二四九號函釋規定並不相符。且行政院人事行政局編印「現行公務人員給與簡明表」所列教育人員薪額二七五元，雖對照公務人員四一五俸點，惟查該俸點所列職等範圍自委任第三職等至薦任第七職等，亦即涵括五種職等範圍，又以該對照表僅係供俸點折算俸額之用，並非三類人員等級對照之依據。是以，本部應依其所具八十四年司法人員特種考試乙等司法官考試及格資格，核敘為比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點，尚無法依原告所訴，以其「在職最後薪額二七五元，平行比敘為相當於薦任第六職等三級」。三、另原告訴稱：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，．．．，公務人員高資低用，實際上已生降級或減俸之懲戒效果與憲法保障人民服公職權利之意旨未符，迭經司法院大法官釋字第四九一號、第四八三號解釋在案。．．．原告原為公立學校教師，上開權利，依法自應保障。」乙節，按我國目前係採公教分途政策，現行公學校專任教師，其資格之檢定與審定、聘任、權利與義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、教師組織、申訴及訴訟等，皆依「教師法」之規定辦理：而公務人員之服務、任用、俸給、考績、退休、撫卹、保障．．．等，則悉依公務員服務法、公務人員任用法等有關法令辦理，二者適用之人事法制不同。且依司法院大法官釋字第三○八號解釋：公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。因公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與公務人員執行法令所定職務，須服從長官之監督，其性質有所不同。再者教師聘任及薪級並非送本部銓敘審定，原告教師身分之保障非屬公務人員保障法適用範圍。是以原告於八十七年八月十二日由公立學校教師轉任公務人員現職，本部依公務人員任用及俸給等相關法令規定辦理銓敘審定，與憲法第十八條、司法院釋字第四九一號、第四八三號解釋，並無牴觸。四、有關原告引用司法院大法官，二六○號、第三六七號、第三九○號、第四○二號、第四一一號、，四二六號、第四四三號、第四七四號、第四九一號等解釋指稱，「三類人員轉任辦法第二條第二項之規定顯屬無效﹂乙節，查公務人員任用法第十六條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級；其辦法由考試院定之。」揆其立法目的，旨在促使行政、教育、公營事業三類不同制度間中、高級人才之相互交流，惟為避免因過度交流，影響各機關之人事安定，有礙行政效能，仍有加以適度限制之必要。故對轉任職級，以及轉任後提敘官職等事項，授權考試院訂定辦法。考試院爰於七十九年四月十三日訂定上開轉任辦法，其中第二條規定轉任行政機關職，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，且轉任職務之官職等級並不得高於轉任前原職務等級。以待該法條意旨。上開轉任辦法規定，按貴院八十四年九月三十日八十四年度判字第二四○五號判決意旨略謂：「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法，係考試院本其職權，依據公務人員任用法第十六條之授權所定，此項委任立法具有補充法律之效力，該辦法第二條第二項有關轉任行政機關，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限之規定，係盯衡實際需要，就母法未規定事項而為補充規定，於法無違」。是以，原告認為該轉任辦法，係增加上開公務人員任用法第十六條所無之限制，自不足可採。且查公務人員俸給法施行細則第三條第四項規定：「本法第九條所稱轉任，指適用不同任用法規之行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員三者之間相互轉任而言。」原告係於八十七年八月十二日經考試分發，辭去公立學校教師職務擔任現職，並非以學校教師原職身分轉任行政機關現職，自非屬上開各規定所稱之轉任人員，併予敘明。五、另查本部七十七年四月二十七日七七台華法一字第一五○一一九號函規定：對於司法官訓練所司法官班學員訓練期滿，其成績考核在七十分以上者，同意比照考績乙等以上人員，於訓練期滿之次年起給予休假，且其訓練期間年資，於期滿正式任用後，准予併計辦理休假。以上開規定，係公務人員參加司法官訓練所司法官班，得併計休假之規定，與公務人員提敘俸級，係依公務人員俸給法暨其施行細則等相關規定辦理，尚無關聯。是以，原告認為其「受司法官訓練一年六月之年資，前後二年度，既可併計服務（接應係休假）年資，原告於該期間之薪級，亦當併計加級二級﹂乙節，顯對人事法規有所誤解。綜上所述，公務人員保障暨培訓委員會八八公審決字第○一四九號再復審決定，於法並無不合，請駁回原告之訴等語。
理由
一、按行為時公務人員任用法第十六條規定：「高等考試或相當高等考試上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敍官、職等級；其辦法由考試院定之。」；又按行為時公務人員俸給法第九條第一項規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任公立學校人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，轉任行政機關性質程度相當職務時，得依規定核計加級至其職務等級最高級為止。」暨同法施行細則第十五條第二項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，均得按年核計加級。」又甲○○八十五年七月二十二日八五台中甄一字第一三三二四九號函釋略以：各類年資如擬依上開修正條文之規定採計者，均須繳有成績優良之證明文件，其具體認定標準，補充規定如後：㈠曾任年資於服務機關（按：包括行政機關、公立學校或公營事業及軍事機關等）依規定須辦理考績（考成、考核）者，需為依其年度內考績（考成、考核）通知書成績列乙等或七十分或相當乙等以上者，予以認定。準此，有關按年提敍俸級，除須與擬任職務「職等相當」、「性質相近」外，尚須符合「服務成績優良」之要件。又行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敍官職等級辦法第二條第二項規定：「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，．．．」甲○○八十年一月三日八十台華法一字第○五○五八八三號函釋：「轉任人員轉任前所任職務，最後須相當行政機關薦任第八職等以上者，始得依本辦法轉任。」
二、本件原告係應八十五年特種考試司法人員考試三等司法官考試及格，於八十七年八月十二日任職臺灣臺東地方法院檢察署比照薦任第六職等至比照薦任第八職等審檢職系候補檢察官，經被告銓敍審定合格，核敍比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點在案。原告以其曾於八十年八月至八十七年八月擔任臺北縣板橋市大觀國民小學教師之年資，申請提敍俸級。被告則以原告自八十年八月至八十四年七月止所支之薪額均低於二四五元，核與薦任第六職等職務不相當，故該段年資無法據以提敍俸級。另自八十四年八月至八十七年八月止之年資，依臺北縣板橋市大觀國民小學離職證明書載明：原告自八十四年八月一日至八十六年一月三十一日留職停薪赴輔仁大學研究所進修、八十六年二月十二日至八十七年八月十一日留職停薪參加司法官訓練。以其留職停薪期間，因無實際工作事實，原服務學校未予辦理成績考核，是以，上開年資無法據以提敍俸級，而於八十七年十二月十一日以八七台審一字第一七○六二○七號函銓敍審定合格，核敍比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點，與前揭規定尚無不合。
三、原告不服，循序提起行政爭訟，起訴意旨詳如事實欄所載，要旨略稱：㈠、其辭去公立學校教師轉任檢察官前，在職最後薪額計資至八十三年學年度（即八十四年七月三十一日止）而改敍為二七五元，相當行政人員類別六職等三級即四一五俸點，自應平行比敍相當薦任六職等三級即四一五俸點。復加上司法官訓練所訓練一年六月之年資，當併計加級二級，應改敍為六職等五級。㈡、考試院七十九年四月十三日訂定「行政、教育、公營事業相互轉任採計年資提敍官職等級辦法中增訂轉任行政機關職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，限縮公務員任用法第十六條適用人員之規定，違反憲法及法律，應為無效。㈢、人民有服公職之權利，公務員高資低用，實際上已生降級或減俸之懲戒效果，侵害原告權益等語。
四、經查：㈠、原告自七十六年八月任職公立小學教師，依「專科學歷」核定自一六○元起敍，七十七年八月至七十九年六月十六日服兵役留職停薪，但服務年資未中斷，任職至八十四年七月三十一日（八十三學年度）止，經考核甲等，准自八十四年八月一日（八十四學年度）起晉升薪額一級為二四五元。又因八十四年六月取得大學較高學歷，准自八十四年八月一日起（八十四學年度），改以二七五元敍薪，然原告於八十四年八月一日至八十六年一月三十一日止留職停薪赴私立輔仁大學研究所進修，八十六年二月十二日起至八十七年八月十一日止留職停薪參加司法官訓練，為原告所不爭執，並有臺北縣板橋市大觀國民小學教職員離職證明書影本附卷可資佐證。㈡、原告七十六年八月至八十四年七月三十一日止國小教師年資之支薪均低於二四五元，核與薦任第六職等職務不相當，且工作性質不相近，上開年資無法據以提敍俸級。原告八十四年八月起至八十七年八月止之國小教師年資辭職時支薪為二七五元，雖已相當薦任第六職等職務，惟因私人事由留職停薪，赴私立輔仁大學研究所進修及參加司法官訓練，並無實際工作事實，且原服務學校均未辦理成績考核，上開年資依前揭說明，無法據以提敍俸級。㈢、原告係於八十七年八月十二日考試分發擔任候補檢察官，並非以學校教師身分轉任候補檢察官，非前揭所稱之轉任人員，兄且原告當時未達薦任第八職等，自無行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敍官職等級辦法之適用。㈣、「行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敍官職等級辦法，係考試院本其職權，依據公務人員任用法第十六條之授權所定，此項委任立法具有補充法律之效力，該辦法第二條第二項有關轉任行政機關，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限之規定，係盱衡實際需要，就母法未規定事項而為補充規定，於法無違」。是以，原告認為該轉任辦法，係增加上開公務人員任用法第十六條所無之限制，自不足憑採。㈤、甲○○七十七年四月二十七七七台華法一字第一五○一一九號函規定：對於司法官訓練所司法官班學員訓練期滿，其成績考核在七十分以上者，同意比照考績乙等以上人員，於訓練期滿之次年起給予休假，且其訓練期間年資，於期滿正式任用後，准予併計辦理休假。以上開規定，係公務人員參加司法官訓練所司法官班，得併計休假之規定，與公務人員提敍俸級，係依公務人員俸給法暨其施行細則等相關規定辦理，尚無關聯。原告所稱其「受司法官訓練一年六月之年資，前後二年度，既可併計服務（按應係休假）年資，原告於該期間之薪級，亦當併計加級二級」乙節，與前揭規定不合，尚不足採為有利之認定。㈥、被告依原告所具八十四年司法人員特種考試乙等司法官考試及格資格，核敍為比照薦任第六職等本俸一級三八五俸點，於法尚無不合。又教師聘任及薪級並非送被告銓敍審定，原告教師身分之保障非屬公務人員保障法適用範圍。是以原告於八十七年八月十二日由公立學校教師轉任公務人員現職，被告依公務人員任用及俸給等相關法令規定辦理銓敍審定，與憲法第十八條、司法院釋字第四九一號、第四八三號解釋，並無牴觸。綜上所述，原處分於法既無不合，復審及再復審遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經核無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十月二十四日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳錦龍法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十一年十月二十九日