高雄高等行政法院94年度訴字第6號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第6號判決

裁判日期：民國94年07月28日

裁判案由：拆遷救濟金

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00006號原告甲○○訴訟代理人 宋明政 律師被告交通部高速鐵路工程局代表人乙○○局長訴訟代理人 李書孝 律師
彭建寧 律師上列當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服交通部中華民國九十三年十月十九日交訴字第０九三００五０九六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣政府為興辦台灣南北高速鐵路建設所需，乃將高雄市○○區○○段三小段七七０之八地號土地（下稱系爭土地）規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理撥用，由財政部國有財產局於民國（下同）九十年十一月起陸續點交予被告管理。本件原告主張其所有坐落系爭土地上門牌號碼為高雄市○○區○○路一七一之一號，鐵架石棉瓦造，面積三一九平方公尺之未保存登記建物（下稱系爭建物），遭台灣高雄地方法院民事執行處（下稱高雄地方法院）違法誤拆，但仍應享有受領拆遷救濟金之權利為由，於九十三年七月六日向被告申請發給拆遷救濟金，經被告以其申請事由，前分別以九十年十一月二十日（九十）高鐵局五字第一九九五０號、九十年十二月七日（九十）高鐵局五字第二０九三０號、九十二年三月十八日高鐵五字第０九二０００三三二五０號及九十二年四月二十二日高鐵五字第０九二０００七七九四０號函復在案為由予以回復；原告不服，提起訴願，亦遭決定不受理；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應作成准予發放原告拆遷救濟金之行政處分。
㈢訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、程序方面：㈠按主管機關對於人民基於行政上權益之維護所為之陳情，與
人民依法申請之案件，其相關處理暨救濟程序，迥不相同。前者，受理機關認人民之陳情無理由者，應通知陳情人並說明其意旨，陳情人不服受理機關所為之決定或處置，僅得聲明不服。若陳情之事項依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人，行政程序法第一百七十一條第一項後段、第一百七十四條第一項前段、第一百七十二條第二項分別定有明文。另「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第五條第二項所規定。有關拆遷救濟金發放之事宜，原告曾多次提出陳情，均經被告認定為陳情無理由，然原告於九十三年七月六日另向被告依法申請發放拆遷救濟金，被告應對之為准駁之處分，倘被告於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回原告即得依法提起訴願，以資救濟。
㈡經查，本件被告九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００
一四八六八０號處分內容雖簡短記載「前已函復」，然該處分既援引被告前回復原告陳情案件時之文件內容，即表示對原告九十三年七月六日之申請案件予以駁回意旨甚明，足以對外發生具體法律效果，已非單純事實描述，應屬行政處分，原告依行政訴訟法第五條第二項之規定提起訴願，經駁回在案，自得依法提起行政訴訟。
二、實體方面：㈠原告所有系爭土地上建物（單獨權利人），係於八十七年間
「高速鐵路工程路權圖核定日」前存在之建物，符合八十四年一月九日交通部交總字第０００二八八號函訂頒「交通部建設工程用地徵收獎勵專案」第參、獎勵措施，第二之㈡：「在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金。」所規定之拆遷救濟金發放要件。且交通部亦曾於八十九年八月二十五日以交總八十九㈠字第００八七二一號函指示：「說明：二、有關本案用地用違章建築是否得發給拆遷救濟金乙節，．．．故該局為期儘速順利取得用地且避免民眾抗爭，即採發給拆遷救濟金之方式辦理。三、至本案違章建築戶之拆遷救濟標準，．．．高雄市轄區之違章建築─依『高雄市舊有違章建築處理辦法』及『高雄市政府舉辦公共工程拆除新違章建築物及地上雜項物救濟查估處理原則』規定辦理．．．因此本部高鐵局為能達到順利拆除該等違章建築之目的，對於高雄市違章建築之拆遷救濟標準，擬依相鄰高雄縣之規定，按高雄市合法建物補償標準百分之七十之原則發給拆遷救濟金。」基此，原告具備領取拆遷救濟金之資格。
㈡次按，高雄地方法院民事執行處於八十九年九月間辦理八十
八年執字第三一四八五號強制執行事件時，疏於注意將原告所有系爭建物違法拆除。從而，原告所有系爭建物既非屬應經強制執行者而被法院違法拆除，應得視高雄地方法院為原告之輔助機關，輔助原告自行拆除，原告自符合領取拆遷救濟金之要件。又「八十四年交通建設用地徵收獎勵專案」之拆遷救濟金發放要件，僅需「在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物」及「未能提出合法建物證明之拆遷戶」，並未設有需由違章建物所有人自行拆除始得領取拆遷救濟金之規定，不論是否有自行拆除，均得領取拆遷救濟金，且被告辦理查估工作時，亦將原告之建物列入拆遷救濟金清冊內，顯見原告已具備受領拆遷救濟金之資格。且原告於八十九年三月三日參加被告所召開之高雄市轄區違章建築拆遷協調會後，即陸續將建物內之機器、生產設備等器具運往他地，以利嗣後自行拆除，雖意外遭高雄地方法院違法拆除，惟原告仍有著手自行拆除之事實，不得因不可歸責於原告之法院違法拆除，致原告無法受領合法之救濟補償，否則顯非公平。㈢再以行政行為非有正當理由者，不得為差別待遇；又行政行
為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第六條、第八條分別定有明文。查原告以外，其他坐落「左營車站暨基地工程」公有土地上之百餘戶建物，均屬違章建物，原管理機關台灣鐵路管理局對之均有聲請拆除之權利，惟在台灣鐵路管理局未對原告以外其他違章建物聲請拆除以前，被告對於原告以外之高雄縣轄區部分違章建物所有人均已核算發給拆遷救濟金，反觀原告之違章建物，僅因不可歸責原告之法院錯誤行為介入，被告即剝奪原告請求發給拆遷救濟金之權利，被告之行為，顯有違平等及誠實信用原則。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、被告九十三年七月二十日高鐵五字第00000000000函內容僅為陳述過去已作成拒絕發放拆遷救濟金決定之事實，並無發生具體之法律效果，非為行政處分，原訴願決定予以不受理，與法無違。蓋判斷行政處分應以行政機關對外表示之內容是否發生法律效果為據，與人民表達其請求之方式究採「陳情」或「申請」無關，原告所持理由顯為誤謬。㈠按「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違
失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」為行政程序法第一百六十八條及第一百七十一條第一項所規定。又「所謂陳情依本法第一百六十八條規定．．．。故陳情可能與陳情人個人權益無關（如興革之建議）．．．，但也可能係維護權益之意思表示，例如向行政機關為特定請求，已屬於行政訴訟法之依法申請之性質；或對某項行政措施不服，已具有訴願之實質意義，只因陳情者不諳法令未依法定格式提出而已，遇此情形，收受陳情之機關仍應按各相關法律規定處理，不可與其他陳情事項等同視之。」（參 吳庚 著行政法之理論與實用增訂八版）。是行政機關回復陳情之方式是否為行政處分，應以行政機關實際作為而定，與人民表達維護自身權益之方式究為「陳情」或「申請」無關，方屬正論。
㈡次按所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第
九十二條第一項，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又依改制前行政法院即現今最高行政法院六十二年度裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」鈞院九十一年度訴字第五八七號判決：「原告就相同事件再向被告為陳情，被告以上開函復原告，核屬重申原函復內容，並未於實體上重新設定法律效果，此種重覆處置，乃屬觀念通知性質，．．．」足知，對外發生法律上效果為行政處分之要素。如不具備此項法效性要素，則非行政處分。本件被告之系爭函復記載為：「有關台端（即原告）陳請坐落高鐵左營車站暨基地工程用地（高雄市轄）公有土地上違章建築發給拆遷救濟金案，前經本局分別於九十年十一月二十日以（九十）高鐵局五字第一九九五０號、九十年十二月七日以（九十）高鐵局五字第二０九三０號、九十二年三月十八日以高鐵五字第０九二０００三三二五０號及九十二年四月二十二日以高鐵五字第０九二０００七七九四０號函復在案，請查照。」等語，被告僅在告知原告有關其請求發放系爭建物拆遷救濟金乙事，被告已多次回復在案之事實而已，並無發生法律效果，非行政處分，原告主張「陳情」與「申請」不同，其雖曾多次就系爭土地上建物拆遷救濟金向被告請求，然均屬「陳情」；而九十三年七月六日係以「申請」方式為之，被告之系爭復函即為行政處分云云；核與前項規定與說明不合，絕非可採，至為明白。
二、有關原告請求被告作成准予發放系爭建物拆遷救濟金行政處分乙節，不符課予義務訴訟之要件，亦屬不合法，應予駁回。
㈠按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；
書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第一百十條第一項及第三項定有明文。是行政處分生效後，除經撤銷、廢止或失效者外，原處分機關應受拘束，不得任意違反之。查原告於九十年十一月十二日即以異議陳情書請求被告對其發放系爭土地上建物之拆遷救濟金，被告以九十年十一月二十日（九十）高鐵局五字第一九九五０號函回復為：「有關台端（即原告）陳情位於高鐵左營車站暨基地工程用地範圍內之建築物請求核發救濟金案，經查台端所有違章建築業經高雄地方法院予以強制拆除，故台端所請，礙難辦理，請查照。」即明確拒絕原告請求在卷，迄今該拒絕決定仍為有效。倘若命被告於該拒絕決定未失效前即作成准予發放之處分者，則顯與前揭行政程序法第一百十條規定有違，是以，原告提起本件訴訟，逕要求被告作成准予發放拆遷救濟金之處分，確為不合法，應無疑義。
㈡原告並未具體說明請求被告作成准予發放拆遷救濟金處分之
請求權依據，訴訟要件欠缺；如無法補正者，應予駁回。原告稱其屬應發放拆遷救濟金之違章建物拆遷戶，而被告以系爭土地上建物遭法院強制執行拆除為由，拒絕准予發放，被告之行為違反平等及誠信原則云云。惟按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第二項所明定。是人民提起本項訴訟，以有依法申請之案件受駁回為要件。若法規並未明定人民有請求行政機關作為之權，則人民請求行政機關作為遭拒，即不符依法申請之案件受駁回之要件，自不得提起本項訴訟。」最高行政法院九十三年度判字第一三二二號判決可參。另台北高等行政法院八十九年度訴字第三十二號判決亦持相同見解。可知，課予義務訴訟以人民依法對行政機關有公法上請求權為要件，否則，即屬訴訟要件欠缺，依法應予駁回。綜觀原告起訴狀內容，其並未具體說明請求被告作成准予發放系爭建築拆遷救濟金之公法上請求權規定為何。又原告所提之交通部訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」乙節，依「交通建設工程用地徵收獎勵專案」之前言：「為期統一交通建設事業土地徵收各項獎勵救濟標準並鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得需用地，舒緩徵收阻力，俾利國家整體交通建設事業與工程之推展，爰參照現行法令及『台灣區國道工程用地徵收獎勵專案』規定，訂定本獎勵專案。」可知，該獎勵專案係適用於徵收之情形，而系爭土地本即公有土地，係因撥用原因交付予被告管理，並無前揭獎勵專案之適用。且原告引該獎勵專案規定，與本件訴訟請求間有何關連，原告亦無說明。至交通部八十九年八月二十五日以交總八十九㈠字第００八七二一號函，係交通部請法務部解釋，被告得否依行政裁量就高鐵左營車站暨基地工程用地內公有土地上一五三戶違章建築戶發放拆遷救濟金之適法性，其為行政機關間內部往來文件，並不對外發生任何效力，原告自不得以前開函文為本件請求拆遷救濟金之依據。是以，本件課予義務訴訟欠缺公法請求權依據，與行政訴訟法第五條第二項規定不合。
三、平等原則並非得單獨請求之請求權基礎，原告不得僅以平等原則而為本件請求權之依據。蓋平等原則係源自憲法之基本權利，學說及實務上並不認同基本權利為公法上權利。即對於該種權利之實現不應由憲法層次而應由法律層次來達成，且在現代法治國家，通常都有相關的法律允許人民於符合一定條件下，向國家以訴訟方式為之。換言之，原告應尋求一般法律中對其所請求事項之保護規定後，再以該一般法律之規定併同平等原則為本件請求之依據。況且所謂平等原則依據最高行政法院九十二年度判字第六九四號判決及九十一年度判字第一九０七號判決要旨應為實質之平等，即行政機關得依性質之不同而為不同之處理。原告並非自行拆除系爭建物，自應與其他自行拆遷之住戶為不同之處理，被告拒絕發給拆遷救濟金，並未違反平等原則，原告所訴並不足採。
理由
一、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項分別定有明文。至「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院即現今最高行政法院六十二年裁字第四十一號著有判例可資參照。
二、經查，政府為興辦台灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理撥用，由財政部國有財產局於九十年十一月起陸續點交予被告管理，本件原告主張其所有坐落上開系爭土地上之違章建物，係於八十七年間已存在之建物，嗣遭高雄地方法院民事執行處違法誤拆，但仍應享有受領拆遷救濟金之權利為由，於九十三年七月六日向被告申請，經被告以九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００一四八六八０號函復意旨略以：「有關台端陳請坐落高鐵左營車站暨基地工程用地（高雄市轄）公有土地上違章建築發給拆遷救濟金案，前經本局分別於九十年十一月二十日以（九十）高鐵局五字第一九九五０號、九十年十二月七日以（九十）高鐵局五字第二０九三０號、九十二年三月十八日以高鐵局五字第０九二０００三三二五０號及九十二年四月二十二日以高鐵五字第０九二０００七七九四０號函復在案。」等語予以回復等情，業經兩造陳述明確在卷，並有原告九十三年七月六日申請書、被告前揭函等影本附於訴願卷可稽，洵堪信實。再查本件原告為請求被告發給系爭建物拆遷救濟金事件，曾於九十年十一月十二日以異議陳情書，向被告提出請求，經被告於九十年十一月二十日以（九十）高鐵局五字第一九九五０號函復以：「有關台端陳情位於高鐵左營車站暨基地工程用地範圍內之建築物請求核發救濟金案，經查台端所有違章建築業經高雄地方法院予以強制拆除，故台端所請，礙難辦理。」在案；嗣原告復分別於九十年十一月二十八日、九十二年二月十七日、九十二年三月三十一日，以異議陳情書或陳情書，再向被告請求發放拆遷救濟金，被告乃分別於九十年十二月七日以（九十）高鐵局五字第二０九三０號、九十二年三月十八日以高鐵局五字第０九二０００三三二五０號及九十二年四月二十二日以高鐵五字第０九二０００七七九四０號函復略以：「有關台端陳情位於高鐵左營車站暨基地工程用地範圍內之建築物請求核發救濟金案，業經本局於九十年十一月二十日以九十高鐵局五字第五九五五０號函復，請查照。」等語，有原告歷次異議陳情書、陳情書及被告上開各復函附卷可稽，前揭原告雖以異議陳情書（陳情書）方式向被告為之，核其內容係申請被告作成核發拆遷救濟金之處分性質。至原告於九十三年七月六日向被告申請，經被告以九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００一四八六八０號函重申前旨，並未於實體上重新設定法律效果，此種重覆處置，乃屬觀念通知性質，不對外發生准駁之具體法律效果，自非行政處分。依行政訴訟法第五條第二項規定，提起課予義務訴訟，限於行政處分始得為之，原告對被告九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００一四八六八０號觀念通知函，提起訴願，自非合法，訴願決定以上開書函並非行政處分，不予受理，即無不合。原告復提起行政訴訟，亦非合法。
三、縱依保障人民訴訟利益之觀點，認本件被告九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００一四八六八０號函係屬行政處分，惟查：
㈠按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有
土地。」土地法第二百零八條前段定有明文，而土地法第五條所稱之土地徵收，係指國家因公共事業之需要，得依土地法規定徵收私有土地而言，該法第二百零八條前段已揭明此種意旨，故如原為公有土地為人民非法占用，國家因公共事業所需而予收回自用者，或依撥用程序將國有地交由需用地機關使用等情形，非屬土地徵收，其理至明，合先敘明。
㈡次按交通部八十四年一月九日交總八十四字第０００二八八
號函訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」，觀其前言略謂：「‧‧‧。現今交通建設用地之取得，除部分性質特殊之建設採協議價購、區段徵收、市地重劃或聯合開發方式辦理外，概以一般徵收為主，惟在現行土地徵收制度下，地價補償偏低，‧‧‧。為期統一交通事業土地徵收各項獎勵救濟標準並鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得所需用地，舒緩徵收阻力，俾利國家整體交通建設事業與工程之推展，爰參照現行法令及『台灣區國道工程用地徵收獎勵專案』規定，訂定本獎勵專案。」等語，足見該徵收獎勵專案應係僅適用於辦理交通建設工程用地「徵收」之情形甚明。然本件原告所有之系爭違章建物原係非法占用台灣鐵路管理局所管理之公有土地，嗣因政府為興辦台灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理「撥用」，由財政部國有財產局於九十年十一月起陸續點交予被告管理，業如上述。從而，揆諸首揭說明，本件非屬土地徵收情形，自無上開「交通建設工程用地徵收獎勵專案」適用之情形甚明。是本件原告訴稱其所有系爭違章建物，均係於八十七年間「高速鐵路工程路權圖核定日」前存在之建物，符合八十四年一月九日交通部交總字第０００二八八號函訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」第參、獎勵措施，第二之㈡規定及行政院五十二年六月八日台內字第三八０五號函釋所規定之拆遷救濟金發放要件，主張依上開獎勵專案規定，得請求被告核發拆遷救濟金，容屬有誤，尚無足採。
㈢再按，高速鐵路左營車站暨基地用地約四十六公頃，橫跨高
雄市及高雄縣二行政轄區，於政府規劃撥用予被告管理之際，用地內之不法占用戶約計有一百四十九戶（高雄縣轄區約二十二戶、高雄市轄區約一百二十七戶），而被告為儘速取回土地，避免民眾抗爭，節省社會成本，使高速鐵路建設不致延宕，乃研擬以發放救濟金方式，促使不法占用戶自動拆遷並返還土地，嗣經交通部以九十年十月十七日交總九十字第０五九七一三號函轉行政院秘書長函，對於發放拆遷救濟金乙事指示被告「視財力狀況及具體事實，本於權責依法逕為核處」，被告乃據以訂定凡配合被告自行拆遷並清除地上違章建物之所有人者，可按高雄市合法建物補償標準百分之七十發放拆遷救濟金辦法，以促使不法占用戶主動配合拆除。被告為達其行政目的，前述拆遷救濟金之發放標準，以違章建物所有人是否自行拆遷為要件，係其行政裁量權之行使，且與法律、上級機關之命令無違，先予敘明。另查，系爭土地原屬台灣鐵路管理局所有，台灣鐵路管理局於八十五年時對於系爭土地上之違章建築取得執行名義，並於八十九年九月一日由高雄地方法院民事執行處對其強制執行，執行中將原告主張所有之系爭建物一併拆除等情，業經本院調取高雄地方法院八十八年度執字第三一八四五號強制執行案卷，核閱屬實。而系爭土地於九十年九月一日始由行政院核准撥付與被告，即被告取得系爭土地時，原告之系爭建物已不復存在，此有司法院九十二年十二月十六日（九二）院台廳民四字第二九八五六號函附卷可考，亦即被告於九十年十月十五日公告救濟金清冊時，原告所主張之系爭建物已不存在，亦為兩造所不爭執，原告顯不符發放救濟金應遵期自行拆除之要件甚明。且亦與被告訂定發放拆遷救濟金係為避免民眾抗爭，節省社會成本之目的不合，揆諸前揭說明，本已不符被告所訂定發放拆遷救濟金之要件。從而，原告主張所有之違章建築乃由高雄地方法院違法強制執行拆除，並非可歸責於原告云云，對於本件事實並無影響，被告否准原告請領拆遷救濟金之處分，並無不合。
四、綜上所述，本件原告對被告九十三年七月二十日高鐵五字第０九三００一四八六八０號函之非屬行政處分，提起訴願，訴願決定予以不受理，並無不合；原告復對之提起行政訴訟，亦非合法。縱認前揭函屬行政處分，原告前揭主張既不可採，則被告所為否准原告拆遷救濟金之申請，並無不合；訴願決定雖予不受理，惟結論並無不同；原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應作成准予發放原告拆遷救濟金之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年7月28日
第三庭審判長法官江幸垠
法官邱政強法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年7月28日
書記官蔡玫芳