裁判字號：臺灣臺北地方法院105年簡字第207號判決
裁判日期：民國106年03月16日
裁判案由：汽車運輸業管理事件
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決105年度簡字第207號
106年2月16日辯論終結原告台灣宇博數位服務股份有限公司代表人RobvanderWoude訴訟代理人 郭雨嵐 律師訴訟代理人 謝祥揚 律師訴訟代理人 劉景嘉 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間汽車運輸業管理事件，原告不服交通部中華民國105年5月30日交訴字第1051300249號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。被告原代表人 趙興華 於民國105年8月22日另有任用，並由陳彥伯補缺，有行政院105年8月12日院授人培字第1050050519號函附卷可稽，其並已於105年9月14日依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟，核先敘明。
二、事實概要：原告以網路招募司機，分別於附表所示時間，以如附表所示之自用車藉由UberAPP應用程式平台指揮調度車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由原告拆帳分配金額予接受調度之司機，被告機關認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，爰以如附表所示105年2月15日第20-20AA01406號、第20-20AA01427號等2件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，原告不服上開處分，提起訴願亦經駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原處分違反一行為不二罰原則：
1.所謂「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。被告認原告未經允許經營汽車運輸業，因而違反公路法第77條第2項規定。然公路法第2條規定所稱「汽車或電車運輸業」，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業而言。原告否認曾有經營汽車運輸業之行為。然就被告所稱「汽車運輸業」之經營行為，按公路法第77條2項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。被告將「單一行為」逕自割裂為數行為並分別處罰，已有不合。
2.被告於105年2月15日之系爭二處分，就發生於「104年10月11日16時48分00秒」、「104年10月11日15時16分00秒」之所謂「違章行為」，分別作成裁處。系爭二處分所涉「違章行為」係分別發生於「台北市○○○路○○○號」、「台北市○○○路」，兩者地點極為接近。原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為，被告顯就同樣發生於「104年10月11日」且地點極為相近之所謂「違章行為」，分別作成系爭二處分。被告顯將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂為數行為，並分別作成裁處。然被告既係認原告未經允許違法從事營業行為（然原告否認曾有此行為），該營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，被告自不得將原應評價為「單一行為」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰。原處分確有違失。
3.另查，被告認原告自103年12月起涉有公路法第77條2項未依本法申請核准經營汽車運輸業，前於105年1月18日、19日分別作成以167件、48件裁處，總計215件裁處（下稱被告前處分）。從而，原告縱有如被告所稱之違章營業行為，該違章行為亦因被告前處分而經區隔為同一行為，被告自不得就發生於前處分之營業行為再為處罰。然如前述，本件系爭二處分所載「違章行為」均係發生於000年00月00日，均在被告前處分（105年1月18日、19日）之前。則原告於被告前處分作成前縱有「違規營業行為」，亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就系爭二則原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，系爭二則原處分顯已違反一行為不二罰之原則，原處分均有違失，難以維持。
（二）原告所營事業項目並未包含汽車運輸業：原告係以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，此有原告登記資料可證，並無被告機關所稱「汽車運輸業」。被告稱原告經營汽車運輸業，顯與實情不符。原告並非「UberAPP」軟體平台之經營主體。被告雖一再指稱原告利用「UberAPP」軟體平台（車輛派遣系統），調度、派遣車輛並收取費用云云。惟查，該「UberAPP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商UberB.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，原告無從介入，亦非該「UberAPP」軟體平台之經營主體，至為明確。原告未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛。原告是Uber集團所屬UberInternationalHoldingB.V.於台灣成立之100%子公司，雖與前述「Uber
B.V.」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「UberB.V.」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣UberAPP軟體平台。然而，原告未曾涉入「UberAPP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「UberAPP」軟體之個人司機簽署任何契約。惟被告竟認原告指揮調度如原處分所載之車輛，由該等車輛提供乘客運輸服務，並收取車資云云，據此認定原告從事汽車運輸業。經查，「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論原告，抑或Uber集團之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛。原告未曾與系爭車輛之所有權人或其駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。是被告機關指稱原告有派遣調度系爭車輛之行為云云，確與事實不符，又於此情形之下，被告竟未遑詳查，遽以原處分認定原告有經營汽車運輸業之行為，其認定顯然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違，原處分自有違誤。從而，原告並無原處分所稱「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，被告機關未遑詳查，遽為不利原告之認定，不僅顯屬率斷，其認事用法更顯然於法有悖，無從維持。基於上述，原處分之合法性顯有疑義甚明。
（三）被告機關於他案相關訴訟之訴訟代理人參與訴願決定，未予迴避，訴願決定顯有違失：
按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」次按行政程序法第32條第3款規定：「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避：…三、現為或曾為該事件當事人之代理人…。」經查，交通部105年5月30日交訴字第1051300249號訴願決定係由訴願審議委員 李元德 參與審議後作成之決定。然查，李元德委員前曾於兩造間汽車運輸管理事件（臺北高等行政法院104年度訴字第847號）中，擔任被告訴訟代理人，此有該事件104年10月20日準備程序筆錄可資參照。此外，依最高行政法院105年度判字第290號判決可知，遲至該判決作成之日即105年6月3日，李元德委員仍然擔任被告機關之訴訟代理人。由此足見，交通部訴願審議委員會李元德委員於作成本件訴願決定之時，仍為被告機關擔任訴訟代理人，顯就本事件有利害關係，自難期待該委員於作成本件訴願決定時得本於超然公正之立場，參與訴願審議。然李元德委員竟未行迴避，依舊參與本件訴願審議程序，並作成本件訴願決定，則本件訴願審議程序顯然違法，因而作成之訴願決定亦非適法，至為明確。
（四）原告聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯則以：
（一）原告與所招募司機共同合作，以自備車輛藉由「UberAPP」載運乘客並收取報酬，均以該當汽車運輸業係以汽車經營客、貨運輸而受報酬事件之要件，從而被告機關認定原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規事實，並無不合。按公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：十
四、汽車或電車運輸業:指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」及汽車運輸業管理規則第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」揆諸前開規定可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之。申言之，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即應為上開規範所規制。經查，原告係自行招募有自用車輛司機，給予司機載有UberAPP之設備，並對所招募之司機與車輛進行審核，且協助其營業，其搭乘流程係乘客以UberAPP軟體平台提出乘車需求，司機接案搭載乘客完成運送行為後，乘客依所定之費率及方式給付車資。此足見原告與其所招募司機共同合作，以自備車輛藉由UberAPP載運乘客並收取報酬，已該當汽車運輸業係以汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件，從而，被告機關認定原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規事實，洵勘認定。
（二）原告利用UberAPP調度派遣自用小客車，完成兩次載運乘客並收費之行為，被告機關對此兩次違規行為採一行為一罰方式裁處，並非無據。由自然意義之一行為可知，原告所有之270-UZ（本件系爭車輛）和267-UZ車輛係分別由不同公司受託，並於不同時間內發車，從客觀第三人角度觀察，應認此二受託行為並無空間上和時間上的密接，並認為具有內在關聯性，而且亦非基於同方向之統一意思，即兩者委託公司及載運路線均不相同而應認定為數行為；由法律意義之一行為亦可得知，汽車運輸業管理規則之立法目的在規範運輸業者使用道路而收取報酬之行為，倘僅以同一公司之違規營業行為作為認定行為數，評價顯有不足，顯無法達到健全公路營運制度的目的。經查，本案原告有兩次違反「未經申請核准，不得經營汽車運輸業」之不作為義務，非可構成自然一行為或法律一行為，應認乃同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，應依行政罰法第25條規定分別裁處。縱原告兩次違章行為皆發生於104年10月11日，然係搭載不同乘客並收取費用，各有不同之出發點及目的地，從客觀第三人角度觀察，應認此二者受託行為並無空間上和時間上的密接，不具有內在關聯性，亦非基於同方向之統一意思，即二者委託人及行駛路線均不相同而應認定為數行為。
（三）原告分別在104年4月11日15點16分及16點48分為違規行為，其前行為與次行為間，在時間上有差距且地點亦不相同，各具獨立性及完整性，均可單獨構成違反行政法義務之要件，此情形即屬數個違章行為之連續犯，在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條之規定，分別裁處之。此外，本件係肇因於原告脫法之商業模式，且至目前為止，尚不見原告有任何停止此一違法行為之跡象，且參與此一違法行為之駕駛人為數眾多，顯對公共秩序或公益有重大負面之影響，依釋字604號解釋意旨，予以分別處罰，洵屬適當。末查，最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議係以營業行為為其決議基礎，且該決議主要係針對郵政法第6條第l項、第40條第1款規定「按次連續處罰」所作成之決議，而認前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。然本件原告未經申請核准駕駛自用小客車搭載乘客之行為，並非一種持續重複性的不法狀態，與最高行政法院前揭決議所指每日持續反覆之遞送信函、繳費通知單之營業行為態樣並不相同，本件自無該決議之適用。
（四）縱被告機關於他案相關訴訟之訴訟代理人參與訴願決定，並非當然對訴願決定造成瑕疵。按訴願法第55條所稱「利害關係」其範圍如何？訴願法未有明文規定，惟參考92年5月28日修正公布之公務人員保障法第7條第1項第5款將修正前之第6條第1項第3款所定「與該保障案件『有利害關係』者，應自行迴避」之規定，修正為「與該保障事件有『法律上利害關係』者，應自行迴避」之立法趨勢；基於「復審審議」與「訴願審議」之性質相當，有關訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係之解釋，似應與修正後之公務人員保障法第7條第1項第5款規定作相同解釋，僅指「法律上利害關係」而言。再按「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」訴願法第53條定有明文。訴願會委員最重要之職責在於審亦訴願案件，而訴願會合議制，故訴願會對訴願案件之決定應經訴願會之決議，該決議應有委員過半數之出席，方符法定出席人數，經其過半數之同意，始符合法之決議。本件訴願委員李元德於本件訴願決定作成時雖為被告機關他案訴訟代理人，然非被告機關於本件訴願程序之代理人，就系爭訴願決定顯無法律上利害關係，縱認有事實上之利害關係，亦不合訴願法第55條之規定，從而無迴避之問題；且訴願會既是合議制，縱李元德擔任本件訴願委員並參與本件訴願審議，然無從以其一人之見解影響其餘多位訴願委員心證之形成，是以無須於訴願程序迴避，本件訴願決定係屬合法。
（五）答辯聲明：求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有系爭車輛違規資料影本、Uber臺北網站影本、刊登招募司機網頁影本、管理司機網頁影本、交通部公路總局臺北市區監理所105年1月26日北市監稽字第0000000000A號函、第0000000000A號函、訴願決定及原處分附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。原告既主張訴願委員李元德有應迴避之事由，卻未於訴願會審議迴避，進而作成本件訴願決定，有違訴願法第55條規定等情，惟為被告所否認，是本院就此先決爭點，先予敘明之。
六、按「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」為訴願法第55條所規定。上開條文所由之設，係參酌行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會組織規程第5條規定，增訂訴願會主委或委員對於訴願事件有利害關係者應自行迴避，以示其公正客觀。所謂「有利害關係」，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第32條、第33條第1項第2款及刑事訴訟法第17條、第18條第2款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避。次「依法令應迴避之委員參與決定者，訴願人、參加人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審。」復為訴願法第97條第1項第4款所明定。可見依法令應迴避之委員參與訴願決定，其踐行之審議程序即有重大瑕疵，所作成之訴願決定自難予以維持，此亦有最高行政法院92年度判字第550號判決意旨可資參考。
七、本件原告主張：本件訴願決定作成委員之一李元德律師，曾於訴願審議期間受被告委任代理最高行政法院105年判字第290號違反汽車運輸業管理訴訟事件，該案件涉使用「UBERAPP平台」之駕駛人以及原告公司有無未經許可經營汽車運輸業之爭議，與本件爭議相同，對本件有利害關係，其未於訴願會自行迴避，反而參與本件訴願，是訴願決定應係違反訴願法第55條規定等語。被告固自承：李元德於本件訴願決定作成時雖為被告機關他案訴訟代理人之事實，然非被告機關於本件訴願程序之代理人，就系爭訴願決定顯無法律上利害關係，否認本件有何違反訴願法第55條規定之情事。經查：
（一）本件交通部訴願決定係由訴願審議委員李元德參與審議後作成之決定。然查，李元德委員前曾於兩造間汽車運輸業管理事件（臺北高等行政法院104年度訴字第847號）中，擔任被告訴訟代理人，此有該事件104年10月20日準備程序筆錄（本院卷第142-144頁）可資參照。此外，依最高行政法院105年度判字第290號汽車運輸業管理規則事件之判決可知（見本院卷第226頁），遲至該判決作成之日即105年6月3日，李元德委員仍然擔任被告機關之訴訟代理人，而該案件之爭點亦涉及一行為不二罰、公路法上所謂營業行為之反覆性繼續性之特徵等，與本件爭點相同。由此足見，交通部訴願審議委員會李元德委員於作成本件訴願決定之時（105年5月30日），仍為被告機關擔任訴訟代理人，顯就本事件有利害關係，自難期待該委員於作成本件訴願決定時得本於超然公正之立場，參與訴願審議。然李元德委員竟未行迴避，依舊參與本件訴願審議程序，並作成本件訴願決定，則本件訴願審議程序顯然違法，因而作成之訴願決定亦非適法，至為明確。
（二）被告雖以：現今社會各類活動頻繁，委員就其所屬機關之其他成員之活動有否涉及其所審議之該訴願事件，往往無法事前查知，「利害關係」若從寬解釋，勢將影響審議程序之正常運作，訴願法第55條之解釋，應僅指法律上利害關係，且訴願會採合議制，取決過半數委員出席並決議，無從以其一人之見解影響其他委員心證形成，且李委員並非本件訴願程序之代理人，顯無法律上利害關係云云。經本院審核本件原處分及訴願全卷，本件105年度第5次訴願委員會會議紀錄及委員審查意見函稿後，逐層由專員、次長、承審委員等三人蓋職章核可，於105年5月30日發文與原告（見原處分卷不可閱覽卷第4頁、第17-18頁），足認交通部訴願委員會於作成本件訴願是否駁回之過程中，李元德確以訴願委員身分實際參與。本件原告因是否召募司機及經營汽車運輸業之案件，已與被告爭訟並繫屬於行政法院中，李元德於前案均擔任被告之訴訟代理人，復於前揭105年5月18日召開系爭會議中，以訴願委員之身分進行審議並同意訴願駁回之會議結論在案，則李元德一方面參與兩造就相同法律爭議案件之辯論及主張（見本院卷第143頁北高行104年訴字第847號準備程序筆錄）該案中有關「一行為是否重複處罰」、「原告是否為經營運輸業」之爭點也是在本案系爭訴願審議中的重要爭點之一，李元德先生既已在前案因代理被告訴訟、而就系爭訴願審議的事項表達其法律上意見，實不可能期待李元德在本案訴願審議程序時表明不同立場或法律上主張，其以訴願委員身分參與訴願之攻防及答辯，並表示贊同之意見進而出具相同意見決議，其既參與前揭訴訟案件之攻防及答辯，復參與訴願之審議而審查原處分之合法性及妥當性，其固非被告於本案之訴訟代理人，惟當事人難免疑其具有成見，而影響行政救濟利益。故參考前揭案例以及臺北高等行政法院104年度訴字第1893號判決意旨，所謂「有利害關係」，訴願法雖未明文列舉，惟參考民事訴訟法第32條、第33條第1項第2款及刑事訴訟法第17條、第18條第2款之規定，可知凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應自行迴避。是被告辯稱此處應以「法律上」利害關係為限，於法有悖，自無可採。
（三）被告雖復以：訴願會既採合議制，李元德雖參與本件訴願審議，無從以其一人之見解影響其餘多位訴願委員心證之形成，當不致影響訴願決定之結果，故其無須於訴願程序迴避等情為主張。經查，訴願法第55條所由之設，係在禁止凡對於訴願事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者行使訴願審議之權利，以示訴願會之公正客觀，已如前述。而凡親自出席參與訴願審議之訴願委員，除得以行使表決權外，其更可以於會議審議中以發表言論、提出相關證據……等方式影響其他訴願委員形成心證之可能，本院認迴避制度之目的，即在避免任何瓜田李下之嫌，以及保持各項法律上救濟制度之純粹性及公證透明性，是如有應迴避之訴願委員未於訴願審議迴避，均足以影響訴願之公正客觀，是被告此部分之辯詞，亦無可採，本件訴願程序不合法，自堪以認定。
八、綜上，本件訴願決定委員之一李元德，因於作成訴願期間同時擔任另案原告與被告就本件相同之法律爭議案件之訴訟代理人，續於本件訴願程序中參與審議，並同意訴願駁回之會議結論，更參與本件訴願決定之表決，其對於訴願事件有利害關係，而難期其參與訴願決定無偏頗之虞，其本應依前揭規定自行迴避，惟並未為之，顯已牴觸訴願法第55條保障訴願程序公正性之本旨，故本件訴願決定於程序上具有上開瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由原受理訴願機關重行為適法之審議。至於兩造其餘有關實體上之主張，尤其關於最高行政法院105年10月份第一次庭長法官聯席會議就「多次不作為義務之違規行為在法律上評價為一行為」，是否於本案中應予適用，應由受理訴願機關就原處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月16日
行政訴訟庭法官張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國106年3月16日
書記 官巫孟儒 附表：
原處分字號及所載內容一欄表編號一：
處罰日期：105年2月15日處分書文號：20-20AA01406違規時間及地點：104.10.11，16:48台北市○○○路○○○號車種車號車主：自用小客車AKY-0991違反事實：
未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於台北市○○○路○○○號載客，收取費用新台幣74.37元。
處罰主文：處罰新臺幣150,000元整編號二：
處罰日期：105年2月15日處分書文號：20-20AA01427違規時間及地點：104.10.11，15:16台北市○○○路○○○號車種車號車主：自用小客車9777-DU違反事實：
未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於台北市○○○路載客，收取費用新台幣118.84元。
處罰主文：處罰新臺幣150,000元整