裁判字號：臺北高等行政法院101年訴更一字第28號判決
裁判日期：民國101年05月24日
裁判案由：建築執照
臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第28號
101年5月10日辯論終結原告 邱玉林 訴訟代理人 籃健銘 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 （縣長）訴訟代理人 徐國城
許正次 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服中華民國99年9月16日本院99年度訴字第723號判決，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2273號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告於坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱「系爭土地」）申請新建自用農舍，經被告於民國96年4月2日核發府城建執字第96A0192號建造執照（下稱「系爭建造執照」）。嗣原告依建築法第39條規定，於97年3月24日、97年7月16日先後向被告申請辦理變更設計、核發使用執照，經被告以申請基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免原告繼續施工造成損失，依建築法第58條規定，以97年7月25日府城建字第0970107660號函通知原告，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告不服，提起訴願，經決定撤銷被告97年7月25日函文，並命被告於2個月內另為適法處分。
㈡、嗣被告查明系爭土地因被告所屬花蓮地政事務所誤解內政部76年1月9日臺（76）內地字第471586號函釋意旨，將系爭土地錯誤更正編定為「風景區農牧用地」，致原告依據錯誤之更正編定結果，以基地係屬「風景區農牧用地」而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向被告申請興建農舍。因相關管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。被告所屬地政處發現該錯誤之更正編定結果，被告即以97年10月28日府地用字第0970159176號函（下稱「97年10月28日函」）要求該地政事務所依法將系爭土地更正為「風景區生態保護用地」，並以98年3月6日府城建字第0980029665號函（下稱「原處分」）撤銷被告96年4月
2日核發之系爭建造執照。原告不服，提起訴願，經內政部99年2月1日臺內訴字第0980196531號訴願決定駁回，向本院提起行政訴訟亦未獲變更，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第2273號判決將本院99年度訴字第723號判決廢棄，發回更為審理。
二、本件原告主張：㈠被告將系爭土地編定為農牧用地之行政處分既非自始無效，該編定處分即對系爭建照執照產生構成要件效力，是系爭建照執照核發為合法行政處分，被告恣意主張系爭建照違法並予撤銷，顯與法未合。按行政處分未經撤銷、廢止或其他事由而失效前，其效力繼續存在，為行政程序法第110條第1項、第3項所明定。因行政處分之構成要件效力，有效行政處分之作成機關以外之國家機關，包括法院，除非為有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎（最高行政法院96年度判字第1083號、98年度判字第1331號、98年度判字第31號、98年度判字第1366號判決意旨參照）。查系爭建照執照核發時，92年將系爭土地編定為農牧用地之行政處分尚未被撤銷，仍有效存在，則對核發系爭建照執照之處分有構成要件效力，是被告依此前提處分核發系爭建照執照，即無違法可言，並不因嗣後被告撤銷92年編定使用地類別之處分而有所影響。準此，被告之原處分作成時，系爭土地使用地類編定仍為「風景區農牧用地」，然被告竟以系爭土地為「生態保護用地」而撤銷建照，依最高行政法院100年度判字第2273號判決意旨，自屬違法。
㈡依據內政部87年5月8日臺（87）內地字第8786359號函，於區域計畫第一次通盤檢討後，除許可開發及有更正必要外，原則上不為編定更正。系爭土地未經許可開發，是被告於92年6月19日所為之更正編定，應係分區劃定確有錯誤而必須更正。準此，被告嗣後於不具上開內政部函釋所指2種得為更正之情況下，原不得命花蓮地政事務所為更正編定，乃被告於97年10月28日命花蓮地政事務所為更正編定，自有違誤。㈢縱認系爭建照之核發為違法行政處分，原告亦已因被告之行為而有客觀信賴行為，且無信賴不值得保護之情事，且信賴利益大於被告所主張之公益，依信賴保護原則，應受存續保障，系爭建照不應被撤銷。原告依據被告92年6月19日將系爭土地更正編定為「風景區農牧用地」，而依建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向被告申請興建農舍，被告並經審核後發給建造執照予原告，已具合法之信賴基礎。並陸續於系爭土地上興建農舍，投入大量人力物力，原告之持續施工行為係信賴被告核發系爭建照所為之信賴表現，且系爭土地使用分區編定之所以有誤，係被告錯誤認知所致，無法歸責於原告，原告之信賴值得受法律保護。另就生態保護區內現有之情況，有環境基本法等相關法規可據以約束管理，對於環境、生態保護及公益之保障，亦無減損。故被告依法、依理，應就公益與信賴利益予以權衡，維護原告之重大信賴利益，而採存續保障之方式，使原告能繼續合法使用系爭土地。㈣按行政程序法第120條及第126條之規定，被告撤銷原告所領系爭建造執照時，未給予原告因撤銷授益處分所受損失之補償，原處分自屬違法（最高行政法院83年度判字第1223號判例、臺北高等行政法院97年度訴字第1366號判決、改制前行政法院83年度判字第1223號判決意旨參照）。準此，行政機關欲廢止合法之授益性行政處分，對於受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給與合理之補償，此種「合理之補償」程度，應於廢止處分中敘明，此觀行政程序法第120條第3項之規定自明，惟查，被告所為之原處分，隻字未提及願給予原告何種合理程度之損失補償，依據前開實務見解所示，自屬違反行政程序法第120條第1項之處分，而應由行政法院予以撤銷。㈤行政機關廢棄行政處分時，欲判斷受廢棄之處分是否合法，應就個案依作成時之法律狀態及事實狀態為斷，以正確且合法適用行政程序法中關於「撤銷」或「廢止」行政處分之規範：行政機關依行政程序法第117至126條廢棄行政處分時，欲判斷原處分是否合法，應依該處分作成時之法律狀態及事實狀態判斷之，而不應以處分作成後之法律及事實狀態為斷（最高行政法院97年度判字第1057號判決參照）。查被告於98年3月6日作成原處分時，系爭土地使用編定種類，仍為農牧用地，縱被告欲以該土地編定為生態保護用地，廢棄系爭建照執照，既原系爭建造執照係基於96年間合法核發之原因事實，系爭土地至98年4月10日方編定為生態保護用地，被告自應於98年4月10日後，以廢止系爭建造執照之方式為之，方為適法。查本件地政機關更正原告所有系爭土地之使用地類別，係被告核發系爭建造執照處分及撤銷處分後所發生之事實，被告依據此一事實作成撤銷處分，其判斷時點，非撤銷建造執照作成時，已違反前開判斷時點應以原處分作成時為斷之原則，故原處分與法未合等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查系爭土地經地政機關編定為「風景區農牧用地」，而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，申請領有96年4月2日系爭建造執照。因相關非都市土地管制規定及錯誤編定結果迄至該農舍建築執照核發期間，相關地政機關均未發現，亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。直至被告複查發現該筆土地編定過程有疑義，並洽詢中央主管機關釐清後，地政機關始確認系爭土地編定過程有誤，被告地政處以97年9月8日府地用字第0970108042號函通知所轄花蓮地政事務所應將錯誤編定結果回復為「生態保護用地」，復於97年10月28日函再補充說明，被告遂依地政機關查明結果，以原處分撤銷建造執照。次查本件系爭土地原以「風景區農牧用地」之編定結果申請核發農舍建造執照，並無違反土地使用管制規定。惟依中央主管機關及被告地政處後續查明結果，已明確認定土地編定機關花蓮地政事務所於系爭土地編定過程認定錯誤，花蓮地政事務所遲不作為，未按被告地政處要求立即回復正確土地編定，將造成公私受損擴大，被告建築主管單位為控制損害程度遂依被告地政處查明結果，作成撤銷建造執照之處分，並非無據。㈡按司法院大法官第532號解釋蘇俊雄大法官協同意見書、區域計畫法第4條、第15條及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第23點規定，土地使用分區編定之主管（權責）機關，在中央為內政部，地方為縣（市）政府。而非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據；土地登記簿之登載，乃為執行管制之技術性規定，不能代替公告之編定結果作為管制之依據（最高行政法院93年度判字第1043號判決參照）。本件被告以97年12月23日府地用字第0970197965號函命花蓮地政事務所將系爭土地使用編定錯誤更正編定，依照內政部營建署97年12月12日營署綜字第0970073713號函及被告97年9月8日府地用字第0970108042號、97年10月28日函，盡速辦理更正為正確之使用地編定類別。故系爭土地之分區使用編定，應係於97年12月23日由被告以府地用字第0970197965號函回復為「風景區生態保護用地」。㈢按建築法第35條、第36條、第59條及區域計畫法施行細則第18條規定，被告為區域計畫及建築管理之地方主管機關，有權編定非都市土地使用分區圖及各種使用地。被告撤銷系爭建造執照，乃獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保育用地範圍內，縱或參酌被告地政單位之意見及被告之相關函文，仍屬被告基於前揭法令所為之行政處分，並非基於其他機關（花蓮地政事務所）之處分做成，故並無「行政處分係依據另一有效之行政處分作成」之情事。既然原處分並非基於花蓮地政事務所之處分，自無最高行政法院所謂「時間順序顯有錯置而違反論理法則」之情事。又被告為區域計畫中使用分區及使用地種類之編定機關，建築行為是否違反土地使用管制法令，全以被告認定為準；土地登記簿之登載，乃為執行管制之技術性規定，不能代替編定結果作為管制之依據。故於區域計畫經公告後，應即依公告內容進行土地使用管制，地政機關所為之土地使用地類別之登記，並非管制之依據。故原告依照「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設「自然保護區」（屬86年「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」），區內係以資源保育為原則，準此，該自然保護區範圍既經被告74年公告管制且又屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，系爭土地自不得為建築之行為。易言之，被告進行土地使用管制，並非僅以土地登記簿記載之使用地類別為據，若有其他管制法令限制時，被告仍得據以撤銷違法之行政處分。故原告及最高行政法院以土地登記簿使用地類別之變更時間在系爭處分之後認屬瑕疵，應屬誤會。㈣按行政程序法第119條及第120條規定，被告撤銷違法之授益行政處分（發給建照處分）時，固未同時表示給予受處分人補償，係基於受處分人是否符合補償之要件，尚有疑義，故被告逕就違法發照處分予以撤銷，自無違誤。就原告認為應予補償之主張，就其是否符合補償要件與應補償數額，原告另得向行政法院提起給付訴訟，自不待言。故原告主張被告系爭處分違法，以被告未同時表示願給予補償者，核屬誤解。復按行政程序法第117條之規定，公益較為信賴利益為重時，則信賴不值得保護（內政部88年10月18日臺(88)內中地字第8886462號函釋參照）。查原處分因涉及國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱原告有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無行政程序法第117條但書所列不得撤銷之情形，被告自得依職權為全部之撤銷等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本影本、被告96年4月2日府城建執字第96A0192號建造執照影本、臺灣省政府86年6月臺灣東部區域計畫影本（第一次通盤檢討）、被告97年7月25日府城建字第0970107660號函影本、被告98年3月6日府城建字第0980029665號函影本、內政部99年2月1日臺內訴字第0980196531號訴願決定書影本等在卷可稽（本院99年度訴字723號卷第132至133頁、第136至137頁、第81至85頁、第88頁、第50至52頁、第23至30頁），自堪認為真正。
五、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第
3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100年度判字第2273號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。而最高行政法院100年度判字第2273號判決所確定之事實及法律關係如下：
行政處分若係依據另一有效之行政處分作成，該先作成之行政處分於未經撤銷或廢止前，尚不得以其存有何瑕疵，進而謂以其為依據所作成之行政處分係屬違法而予以撤銷。經查：㈠系爭土地因位屬行政院73年2月23日台73交第2606號函核定實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區，而經編定為「風景區生態保護用地」，嗣於92年間經被告所屬地政機關更正為「風景區農牧用地」，原告即據以申請建造農舍，被告於96年
4月2日予以核准，並發給府城建執字第96A0192號建造執照。其後被告以因花蓮地政事務所誤解內政部76年1月9日臺（76）內地字第471586號函釋，而違法為前開更正編定及核准發給建造執照為由，乃依被告97年10月28日府地用字第0970159176號函通知花蓮地政事務所再回復更正為原「風景區生態保護用地」之編定，被告並據以98年3月6日府城建字第0980029665號函，撤銷被告96年4月2日核發之94府城建執字第96A0192號建造執照，花蓮地政事務所進而於98年
4月10日將系爭土地辦理更正編定為「風景區生態保護用地」等情，為原審依法認定之事實。㈡被告核發系爭建造執照時，系爭土地之分區使用編定為「風景區農牧用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項之附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目」規定，「風景區農牧用地」容許作農舍使用，則被告依原告之申請核發系爭農舍建造執照，並無違土地使用管制法令情形。㈢觀之被告97年10月28日府地用字第0970159176號函（訴願卷第236、237頁），該函僅係告知花蓮地政事務所受理類此自然保護區範圍內非都市土地更正編定案件，應究明所屬自然保護區相關函釋辦理及修正土地註記文字事宜，似未表明以該函回復系爭土地之分區使用編定為「風景區生態保護用地」之意，應未發生回復該分區使用編定之效力。而原判決謂「地政機關審認該土地使用地類別之更正係屬錯誤違法，乃於98年4月10日回復更正為風景區生態保護用地，被告旋以原處分撤銷原核發之上開建造執照。」（原判決第15頁第14行至第16行）若係指本件被告97年10月28日府地用字第0970159176號函認系爭土地分區使用編定之更正係屬錯誤，此項事實認定即有不憑證據認定之違法。又原審若係指系爭土地之分區使用編定回復為「風景區生態保護用地」乃花蓮地政事務所於98年4月10日所作成，則其回復已於被告於98年3月6日以原處分將原建造執照撤銷之後，則原審為前開認定，於時間順序顯有錯置而違反論理法則。再者，苟系爭土地之分區使用編定於98年3月6日尚未回復為「風景區生態保護用地」，即其時仍編定為「風景區農牧用地」，則系爭建造執照之核發即無違反土地使用管制法令之情形，揆之前開規定及說明，被告似不得以系爭建造執照之核發違反土地分區使用管制法令，而予撤銷。㈣基上所述，本件原處分是否合法尚非無疑，訴願決定及原判決遞予維持，俱有未合，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由。又因系爭土地之分區使用編定究係於何時由何機關予以回復為「風景區生態保護用地」，攸關本件撤銷系爭建造執照處分之效力，此部分事實尚未經原審為正確之認定，本件應發回原審，由原審就此詳為調查認定後，重為適法之裁判。
依上揭規定，本院自應以上開最高行政法院之法律上判斷為本件判決之基礎，合先陳明。
六、除上開最高行政法院已判決確定之事實及法律關係外，經核本件審理範圍之爭點則為：㈠系爭土地之分區使用編定究係於何時由何機關予以回復為「風景區生態保護用地」？㈡被告作成原處分撤銷原核發之建照執照是否合法？本院判斷如下：
㈠、按行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務關係。易言之，有效之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷之情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此參之行政程序法第110條第3項之規定可明，謂之行政處分之構成要件效力。本件原告係就原處分（即被告撤銷系爭建造執照之處分）爭訟，是關於被告所屬地政機關花蓮地政事務所於92年6月19日將系爭土地所為土地使用編定由「風景區生態保育用地」更正編定為「風景區農牧用地」之更正處分，並非本院審查之對象，而上開土地使用編定之更正處分，經核亦無自始無效之情形，則該處分縱有所瑕疵，於經有權撤銷機關依法加以撤銷而失效前，自具存續效力，本院及兩造俱應受其拘束，不能否定其效力。易言之，上開被告所屬地政機關花蓮地政事務所於92年6月19日將系爭土地所為土地使用編定由「風景區生態保育用地」更正編定為「風景區農牧用地」之更正處分，於98年4月10日經被告所屬花蓮地政事務所依法加以撤銷並為更正編定前，因尚屬合法存續，具構成要件效力，兩造無由於本件爭執其效力，本院亦應以該更正編定處分適法有效為基礎，以審查原處分是否合法，合先敘明。
㈡、被告雖主張依區域計畫法第4條、第15條及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第23點等規定，土地使用分區編定之主管（權責）機關，在中央為內政部，地方為縣（市）政府。而非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據，土地登記簿之登載，乃為執行管制之技術性規定，不能代替公告之編定結果作為管制之依據云云，並援引最高行政法院93年度判字第1043號判決意旨為據。然查，依內政部87年5月8日臺（87）內地字第8786359號函釋意旨，於區域計畫第一次通盤檢討後，除經許可開發或有更正必要外，原則上不為更正編定。本件系爭土地並未經許可開發，是被告於92年6月19日將系爭土地之使用分區用地類別自「風景地生態保護用地」變更為「風景區農牧用地」，應係認74年11月16日原所編定之「風景區生態保護用地」有誤，始加以更正編定。而自該更正編定之程序以觀，其係就系爭土地之用地類別自「風景區生態保護用地」變更為「風景區農牧用地」，關涉人民之權利義務甚鉅。且其更正編定復經管轄之花蓮地政事務依法通知土地所有權人等相關當事人，是不論被告機關依區域計畫法第15、16條所為之原始編定及公告是否為行政處分，被告所屬花蓮地政事務所嗣後於92年6月19日所為之更正編定，衡諸行政程序法第92條第1項規定「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」意旨，上開更正編定自屬行政處分無疑。至被告所稱非都市土地之使用管制，胥以公告之管制編定資料為據，土地登記簿之登載，僅係執行管制之技術性規定，不能代替編定結果作為管制依據云云，係指公告管制之編定資料無誤，而土地登記簿誤為記載之情形，本件既因花蓮地政事務所認原所公告管制之用地類別有誤，報經被告核准重為更正編定之處分，花蓮地政事務所並據該更正編定處分重為土地登記簿資料之謄寫，自非上述僅係土地登記簿資料有誤之情形可得類比。且被告所引據之最高行政法院93年度判字第1043號判決意旨，其所涉之案例事實與本件並非相同，該則裁判亦未經判例會議揀擇為判例，自不得於本件比附援引。又即或花蓮地政事務所就系爭土地之使用分區所為之更正編定依法尚需經被告機關核准，惟按學說上有所謂多階段行政處分者，係指凡依法須事先經不相隸屬的他行政機關或上級機關參與表示意見、同意或核准，始能作成行政處分者。在多階段行政處分之場合，有複數行政行為存在，其中唯於最後階段直接向人民作成的行政行為，始具行政處分性格，得為行政爭訴之標的。該他機關之參與行為本身，即令對作成行政處分的機關有拘束力，亦不構成行政處分，而純係行政內部行為。是相對人倘有所不服，即令關鍵在於他機關的參與行為，亦只能針對最後直接對人民作成對外發生效力之處分提起救濟（ 翁岳生 編，行政法(上)，2006年10月版，第492頁參照），益知被告所屬花蓮地政事務所於92年6月19日所為系爭土地用地類別之更正編定確屬行政處分無誤，被告上揭論辯，尚非可採。再者，依循上揭論據，系爭土地於98年4月10日再經被告所屬花蓮地政事務所認92年6月19日所為之土地使用分區用地類別之更正編定係屬錯誤，報經被告核准後，復重為更正編定之處分，亦即系爭土地係於98年4月10日始再經花蓮地政事務所作成更正編定之處分，回復為「風景區生態保護用地」之編定（參見訴願卷第124頁土地登記謄本。又被告係於98年4月8日以府地用字第0980037611號函核准花蓮地政事務所函報將包含系爭土地在內之共65筆土地更正編定為「生態保護用地」，並指示花蓮地政事務所通知現土地所有權人等，花蓮地政事務所並據被告指示於98年4月10日在土地登記簿為更正編定之註記，並通知原告等當事人，益證花蓮地政事務所所為之系爭更正編定係屬行政處分無疑，被告上揭98年4月8日函見本院前程序卷第89頁），應堪認定。至被告雖陳稱系爭土地之分區使用編定，係由被告機關以97年12月23日以府地用字第0970197965號函命花蓮地政事務所將系爭土地使用編定錯誤更正編定，依照內政部營建署97年12月12日營署綜字第0970073713號函，及被告97年9月8日府地用字第0970108042號、97年10月28日府地用字第0970159176號函示，盡速辦理更正為正確之使用地編定類別。花蓮地政事務所亦依據被告前揭函示，於98年1月15日以花地所用字第0970017565號函就系爭土地辦理更正編定為生態保護用地，並編造使用編定異動清冊乙份云云，惟觀之被告97年9月8日府地用字第0970108042號函僅係促請花蓮地政事務所就所轄「花蓮溪口附近自然保護區」內之非都市土地，所涉辦理土地使用編定及更正編定錯誤者，應儘速辦理更正為正確之編定別，以利管制；97年10月28日府地用字第0970159176號函，則僅係告知花蓮地政事務所受理類此自然保護區範圍內非都市土地更正編定案件，應究明所屬自然保護區相關函釋辦理及修正土地註記文字等事宜；97年12月23日府地用字第0970197965號函亦僅係促請花蓮地政事務所儘速辦理更正編定為正確之使用地編定類別；內政部營建署97年12月12日營署綜字第0970073713號函則係該署函覆原告之陳情書函件，並副知被告機關；花蓮地政事務所98年1月15日花地所用字第0970017565號函則就包含系爭土地在內之55筆土地擬辦理更正編定為生態保護用地報請被告核准，並隨函檢附編造使用編定異動清冊乙份，上開文件均未表明以該函件為回復系爭土地之分區使用用地類別編定為「風景區生態保護用地」之意，且除內政部營建署之函件因係回復原告之陳情，故曾通知原告外，其餘被告機關及花蓮地政事務所之函件均未函知原告，應僅係機關內部行政行為之往來文件，均不生行政處分之效力，即均未發生將系爭土地由「風景區農牧用地」更正編定回復為「風景區生態保護用地」之效力，是被告上開陳稱，尚非可採。
㈢、被告雖復主張其為區域計畫及建築管理之地方主管機關，有權編定非都市土地使用分區圖及各種使用地，其所為撤銷系爭建造執照之處分，係獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保護用地範圍內，縱或參酌被告地政單位之意見及被告之相關函文，仍屬被告基於前揭法令所為之行政處分，並非基於其他機關（花蓮地政事務所）之處分做成，故並無「行政處分係依據另一有效之行政處分作成」之情事云云。惟查，按區域計畫法第9條、第10條及第15條第1項分別規定：「區域計畫依左列規定程序核定之︰一、中央主管機關擬定之區域計畫，應經中央區域計畫委員會審議通過，報請行政院備案。二、直轄市主管機關擬定之區域計畫，應經直轄市區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。
三、縣（市）主管機關擬定之區域計畫，應經縣（市）區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。四、依第六條第二項規定由上級主管機關擬定之區域計畫，比照本條第一款程序辦理。」、「區域計畫核定後，擬定計畫之機關應於接到核定公文之日起四十天內公告實施，並將計畫圖說發交各有關地方政府及鄉、鎮市（市）公所分別公開展示；其展示期間，不得少於三十日。並經常保持清晰完整，以供人民閱覽。」、「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又中央主管機關內政部依據上開區域計畫法第15條第1項訂定非都市土地使用管制規則。非都市土地使用管制規則第6條第1、3、4項規定「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」而上開管制規則附表一則規定「農牧用地㈠農作使用㈡農舍……生態保護用地：生態體系保護設施」，是知農牧用地可供農舍使用，而生態保護用地非可供農舍使用，而本件被告作成准予核發系爭建造執照予原告之處分時，正因系爭土地之分區使用用地類別經編定為「風景區農牧用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項之附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目」規定，「風景區農牧用地」容許作農舍使用，被告始依原告申請作成准予核發系爭農舍建造執照之處分，否則如系爭土地之使用分區用地類別編定未經更正，仍維持原所編定之「風景區生態保護用地」，被告斷不可能核准原告之申請，准予核發系爭建造執照，是知被告作成准予核發系爭建造執照之處分，實係因其所屬花蓮地政事務所於92年6月19日所為將系爭土地之用地類別更正編定為「風景區農牧用地」之處分，而被告於98年3月6日所為撤銷原所核發系爭建造執照之處分，則應立基於所屬花蓮地政事務所嗣後於98年4月10日所為再將系爭土地之土地使用分區用地類別更正編定為「風景區生態保護用地」之處分（被告於花蓮地政事務所於98年4月10日為更正編定處分前，即於98年3月6日先行撤銷系爭建造執照，有違92年6月19日系爭土地更正編定處分之構成要件效力詳下述），被告辯稱其所為撤銷系爭建造執照之處分，乃基於獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保護用地範圍內，並非基於花蓮地政事務所之處分做成云云，洵無足取。
㈣、按有效之行政處分於未經撤銷廢止前，有拘束原處分機關、相對人、利害關係人效力，且基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效力。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受有效推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此謂之行政處分之構成要件效力已如前述。本件系爭土地既經花蓮地政事務所於92年6月19日作成處分更正編定為「風景區農牧用地」，且迄至98年4月10日始再經花蓮地政事務所撤銷原所為「風景區農牧用地」之更正編定，再作成回復為「風景區生態保護用地」之更正編定處分，則於被告於98年3月6日被告作成撤銷系爭建造執照之處分時，系爭土地之土地使用分區用地類別編定既仍為「風景區農牧用地」之編定，則該更正編定處分即使錯誤，但尚未經撤銷，仍具有構成要件效力，據此更正編定所為核發系爭建造執照之處分亦屬合法，被告機關即應尊重該更正編定處分之構成要件效力，不得遽以作成處分，撤銷依該更正編定處分所為核發系爭建造執照之處分，此觀訴願決定亦認：「…四、按系爭坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地位屬行政院73年2月23日臺73交字第2606號函核定實施之『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，74年11月16日經原處分機關辦理花蓮縣非都市土地使用分區編定公告為『風景區生態保護用地』，臺灣省政府於86年6月24日公告發布實施臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討），花蓮溪口含系爭土地等沿海自然保護區，劃屬該區域計畫之限制發展地區，依計畫書之說明，限制發展地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發之行為。上開必要之建築或設施，應以不破壞原生態環境與景觀為原則。次依內政部76年1月9日臺（76）內地字第471586號函釋及97年6月18日臺內營字第0970804508號函釋，例外於編定公告前已供農牧使用者，可依編定當時土地使用現況更正編定土地使用類別者，僅限水璉、磯崎間海岸自然保護區，是系爭土地仍應受自然保護區保護措施之限制，洵屬明確。系爭土地於92年3月17日辦理更正編定為『風景區暫未編定』及於92年6月19日據山坡地可利用限度查定結果辦理補註用地別為『風景區農牧用地』顯屬有誤。原處分機關稱已以97年10月28日府地用字第0970159176號函要求該地政事務所依法更正為原『風景區生態保護用地』，並據以98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷該府96年4月2日核發之94年府城建執字第96A0
192號建造執照，查該函僅係告知該地政事務所受理類此自然保護區範圍內非都市土地更正編定案件應究明所屬自然保護區依相關函釋辦理及建議修正土地註記文字事宜，尚未發生更正之效力，復據原處分機關98年6月3日補充答辯書答辯理由七所載，系爭土地用地更正編定係經原處分機關以98年4月8日府地用字第0980037611號函同意花蓮地政事務所辦理更正編定恢復為生態保護用地，並經該地政事務所於98年4月10日完成登記在案，原處分機關於使用地類別更正編定回復生態保護用地前，逕自以上開98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷系爭建造執照，原處分確有未當…。
」即為相同之認定，詎被告機關竟於所屬花屬地政事務所於98年4月10日完成系爭土地更正編定為「風景區生態保護用地」處分前，即先行於98年3月6日作成撤銷系爭建造執照之處分，自與其時猶有效存在之92年6月19日更正編定處分之構成要件效力有違，其所為之上開撤銷處分，自非適法。
㈤、綜上所述，本件被告所為撤銷系爭建造執照之處分，揆諸上開說明，係屬違誤，訴願決定未察而遞予維持，亦有未合，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許。
㈥、被告於98年4月10日所屬花蓮地政事務所完成系爭土地更正編定為「風景區生態保護用地」處分前，即先行於98年3月
6日作成撤銷系爭建造執照之處分，與其時猶有效存在之92年6月19日更正編定處分之構成要件效力有違，故其所為之上開撤銷處分係屬違法雖如上述，但被告於系爭土地之使用分區用地類別於98年4月10日經花蓮地政事務所更正編定為「風景區生態保護用地」後，當得復行衡量系爭建造執照之核發是否確屬違法，並於酌量行政程序法第117條但書所列事項及第119、120條規定後，如認仍有撤銷系爭建造執照之必要，復行依法撤銷系爭建造執照，並考量是否應予原告適當之補償，併此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年5月24日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官張國勳法官黃桂興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年5月24日
書記官李承翰