裁判字號：臺北高等行政法院91年簡字第1101號判決
裁判日期：民國92年12月01日
裁判案由：有關土地登記事務
臺北高等行政法院判決九十一年度簡字第一一○一號
原告甲○○訴訟代理人己○送達代收人乙○○被告臺北縣中和地政事務所代表人丙○○主任）訴訟代理人庚○○
丁○○戊○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服台北縣政府中華民國九十二年三月三十一日北府訴決字第０九二０二二二０００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告申請退還其於八十六年五月二十九日收件北中地登字第三一四九一號繼承登記案溢繳之土地登記規費及罰鍰事件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。
事實
一、事實概要︰緣原告之父 蕭世清 於民國（下同）七十四年七月十九日死亡，原告遲至八十六年五月二十九日始申辦繼承登記，被告以蕭世清死亡時（七十四年）之土地公告現值計徵土地登記規費及罰鍰，分別為新台幣（下同）四、四五六元及
八九、一二０元，經原告繳納後，於同年六月二十三日辦理繼承登記完竣。嗣原告主張被告依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點以土地公告現值為計徵標準，與土地法第七十六條規定牴觸，致其溢繳登記費及罰鍰，被告獲有不當得利，於九十一年三月十五日申請被告依法重新核算，退還原告溢繳之登記費及罰鍰。被告以本件登記費及罰鍰核計標準係依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點：「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」規定辦理，惟內政部於九十年七月二十三日台（九０）內中地字第九０八二六六六號令修正上開規定，繼承登記改以申報地價計徵，並明定自九十年八月十五日起施行，基於法律不溯既往原則，原告申請改按申報地價計徵土地登記規費及罰鍰，依法不合且非因核計錯誤，歉難受理等語為由，於九十一年三月十九日以北縣中地登字第０九一０００四二八五號函否准所請。原告不服提起訴願，並以台北縣政府逾三個月期間未作成決定，提起行政訴訟，嗣台北縣政府以九十二年三月三十一日北府訴決字第０九二０二二二０００號決定駁回其訴願。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為如判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依土地法之申報地價，重新核計土地登記規費為四百五十二元及罰鍰為九千零四十元，並退還溢繳部分之登記規費四千零四元及罰鍰八萬零八十元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告提起訴願是否已逾期？㈡本件被告計徵原告申辦繼承登記之土地登記規費及罰鍰，究應依「申報地價」或
「土地公告現值」為計徵標準？
甲、原告主張：按改制前最高行政法院八十八年度判字第六十九號判例：「土地法第七十三條第
七十六條所定計征登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值，並非相同，主管機關於計征本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，．．．內政部之行政命令以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律有所抵觸」。經查，被告依據內政部之登記費及罰鍰補充規定第三點規定，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律有所抵觸。按行政命令與法律抵觸者，無效，本案係被告違反土地法第七十三條、第七十六條等規定（申報地價為計徵標準），反而引用內政部行政命令（以公告現值為計徵標準）計算本件土地登記之登記費及罰鍰，致使原告溢繳規費罰鍰，原訴願決定自應「撤銷」被告駁回原告申請退費之違法處分，然訴願決定竟誤引法律不追溯既往，其適用法規顯有不適當。
查民法第一百七十九條：「無法律上之原因，而受利益致他人受損害者，應反還
其利益」民法第一百二十五條：「請求權因十五年間不行使而消滅」，本案係被告誤引行政命令，計徵本件土地登記之登記費及罰鍰，致使本人溢繳規費及罰鍰，被告不當得利行為屬實。
土地法第七十三條、第七十六條自十九年制定以來，六十四年、七十八年小修正
至今，登記規費及罰鍰皆為申報地價，俱無變動，何來的法律不追溯既往原則？訴願決定原應拒絕適用，卻予以適用該規定，其適用法規即有所違誤。法律之制定，皆需經立法院三讀通過，總統頒布，涉及人民重大權利義務之事項，應由法律或由法律明確授權行政命令規定，而內政部從八十八年經改制前最高行政法院八十八年度判字第六十九號判例宣判後，即自知違法，一再以行政命令或補充規定來遮掩其違法之事實，其竟未經明確授權即限制人民權利，此乃增加母法（土地法）所無之限制，顯然有違法律保留原則，原訴願決定應拒絕適用，卻以法律不追溯既往為由，駁回原告之訴願，其適用法規即有所違誤。又台北市政府訴願書彙編選輯第八輯第十二案之訴願決定亦揭示：登記費依行為時土地登記規費及罰鍰補充規定第三點規定按土地公告現值千分之一為計徵，與土地法第七十六條之規定不符。
按民法第一百二十五條規定：「請求權因十五年間不行使而消滅」，其次法務部
九十年三月二二日九十年法令字第００八六一七號函釋「行政程序法施行前已發生，公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前，有關法規之規定，無相關法規規定者，類推適用民法消滅時效之規定」。法務部八十九年十月二十三日八九年法律字第０二四０一０號函釋關於行政程序法施行前，土地所有權人行使公法請求權，可否類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年消滅時效之規定疑義，認實務上及學者多採肯定見解認為公法上之請求權，應類推適用民法一般請求權十五年消滅時效之規定。經查本件為行政程序法施行以前發生，又無相關法規規定，自應以十五年為請求權時效。
被告檢附之系爭不動產申報地價皆為每平方公尺二、四００元，原告實不知此數
據如何產生，查系爭土地之地價自六十三年十二月公告至七十六年再次公告，其內中和市○○段瓦瑤小段一一一─一三、一一０─一四、一一０─一三公告地價為每平方公尺一、三六一元，申報地價為一、０八八元（申報地價為公告地價之百分之八十），中和市○○段廟子尾小段七十六地號公告地價為每平方公尺一、０五九元，申報地價為八四七元（申報地價為公告地價之百分之八十），本案應繳規費為四五二元（[1088×[295+87+19]+847×19]×1/1000=452），本案應繳罰鍰為九、０四０元（452×20=9040），故被告應依法退還溢繳之規費及罰鍰。
綜上所陳理由，可知原訴願決定駁回本案係違法，其認事用法均顯錯誤，故請判
決如訴之聲明將原處分、訴願決定均撤銷，並令被告重行依法核計規費、罰鍰，並退還溢繳規費及罰鍰，用保合法權益。
乙、被告主張：有關被告九十一年三月十九日北縣中地登字第０九一０００四二八五號函，經被
告向中和泰和街郵局查證送達日期，代理人乙○○業於九十一年三月二十八日妥收無訛，依訴願法第十四條規定應自行政處分達到之次日起三十日內為之，查原告代理人訴願日期係九十一年四月三十日，已逾法定訴願期間。
按中央法規標準法第十四條：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者
，自該特定日起發生效力」、第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。．．．。」，查本案登記規費確依申請登記時內政部訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」之計費標準「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」之規定辦理，於八十六年六月二十三日登記完畢，並無核計錯誤溢繳之情事；惟查本案係於行政程序終結後，內政部始修正該款規定改以申報地價計徵並自九十年八月十五日起施行，原告就已終結之法律關係及事實認為本所核計錯誤，主張溢繳退費，基於「法律不溯既往」原則，本案登記規費及其罰鍰應不予退還，於法並無違誤。又處分當時成立給付關係之法規未經行政機關予以廢棄或撤銷，或經宣告違反憲法或其他上位規範情事，即法律上原因並無自始不成立或其後不存在情形，自不構成公法上之不當得利。
復依當事人起訴書引據改制前行政法院八十八年度判字第六十九號意旨，係謂土
地法第七十三條、第七十六條所定計徵登計費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，故內政部訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」以公告現值為計徵登記費與罰鍰標準，顯與法律規定有所牴觸．．．云云。按三十五年修正公布土地法第七十六條：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按『申報地價』或『權利價值』千分之一繳納登記費。．．．．．」，另土地法全文雖無『公告現值』之用語，究以「申報地價」或「權利價值」為準據，殊難定論，且以申報地價或權利價值如何界定？其是否屬權利價值之範疇，本見仁見智，況依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定，無非給予最高法院及行政法院選擇機會，如非僅欲拒絕適用，而欲使命令受無效宣告，則停止訴訟程序，聲請大法官解釋。依此「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」雖遭改制前行政法院八十八年度判字第六十九號判例拒絕適用，惟並未依司法院大法官審理案件法第五條第二項規定裁定停止訴訟程序，聲請大法官會議宣告無效，是以修正前該補充規定仍為有效，尚難謂以「公告現值」為計徵登費與罰鍰之標準有「違法無效」之疑慮。
司法院釋字第二八七號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法
規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。．．．」，依此，原告既已依申請登記時之規定繳交登記規費及罰鍰在案，自難允許再依登記後修正之規定退還已繳規貴，本所於九十一年三月十九日以北縣中地登字第０九一０００四二八五號函否准其請求，於法自無違誤。惟基於法之安定性，在此判例作成之前已確定之行政處分，尚難據以在後作成之判例認定其違法，故本件原處分應無違誤。
經向財政部台灣省北區國稅局中和稽徵所調取原告申報本件遺產稅之資料全卷，
依案附資料，本案係以七十四年公告現值核定遺產價額。原告於八十六年五月二十九日申辦繼承登記，其登記費及罰鍰核計標準係依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點：「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」規定計徵，即以七十四年公告現值計徵其登記規費及罰鍰，非以八十年十一月之公告現值計徵，檢附本案土地七十四年至八十一年公告現值之地價謄本供參。
類似案例依內政部九十一年二月二十一日台內中地字第０九一０００二七二０號
函示，修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第三款明定自九十年八月十五日起施行，基於法律不溯既往原則，登記規費及罰鍰不予退還。另內政部於九十二年五月十五日以內授中辦地字第０九二０００七三四一號函重申，依中央法規標準法第十八條規定，是行政法規之適用應以行為時之法規為準，登記案件已登記完竣者，表示其權利關係業已確定，該登記費及罰鍰並無退還之疑義。另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收，登記機關之收支受會計年度之限制，政府機關對人民申辦事項，一經處理，所繳規費即不得請求發還，為一般通例。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依現行土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。
本案原繳納登記費四、四五六元、罰鍰八九、一二０元；如以被繼承人於七十四
年七月十九日死亡時申報地價計徵規費，其應納登記費為一、００八元，罰鍰為二０、一六０元，故應退登記費為三、四四八元，應退罰鍰為六八、九六０元，是原告聲明退費金額不實。
按平均地權條例六十六年二月二日修正第十六條：「舉辦規定地價或重新規定地
價時，土地所有權人應於公告申報地價期間內，自行申報地價。．．．；未於公告地價期間內申報地價者，應以公告地價為其申報地價。」至七十五年六月二十九日修正同條文內容為：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。．．．。」查系爭土地分別於四十五年、五十三年、五十七年第一次規定地價，復經五十七
年、六十三年、六十七年、七十六年．．．等年度分別辦理重新規定地價。被繼承人蕭世清於五十七年、六十三年度於公告地價期間內均有申報地價，查六十七年度並未於公告地價期間內申報地價。
本案被繼承人於七十四年七月十九日死亡，其死亡時最近一期之公告地價年期為
六十七年，依規定自應以六十七年當期申報地價為其死亡時之申報地價。惟被繼承人因未於該年公告地價期間內申報地價，依前揭平均地權條例六十六年修正第十六條規定應以公告地價為其申報地價（亦即公告地價即為申報地價）。系爭土地經查六十七年公告地價每平方公尺為二四００元，其申報地價亦為同額，本所陳報地價冊登載數額無訛。原告主張適用六十三年期之申報地價（公告地價百分之八十）即每平方公尺一０八八元、八四七元與法令規定不符。又台北縣地政資訊服務網路地價，其資料僅提供民眾參考，並於電子網路版面註記提示正確資料應以本所登錄之地價為準，併予說明。
按「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退
還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。」為行為時土地登記規則第一百四十二條第一項所明定。本案雖非撤回或駁回案件，惟主張依法退還規費罰鍰溢繳情事應屬第三款「其他依法令應予退還者」，故仍適用土地登記規則第一百四十二條第一項所規定之三個月期限。
綜上所陳，謹請駁回原告之訴。
理由
壹、程序方面：
一、本件訴訟標的金額在十萬元以下，適用簡易程序，爰不經言詞辯論為判決。
二、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰：：六表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，行政程序法第九十六條第一項第六款、第九十八條第三項分別定有明文。查本件被告以九十一年三月十九日北縣中地登字第０九一０００四二八五號函否准原告申請退還溢繳土地登記規費及罰鍰之行政處分書送達日期，經被告向中和市○○街郵局查證結果，固係由原告於申請階段之代理人乙○○於九十一年三月二十八日妥收無訛，有掛號函件收據影本附本院卷可稽，並為乙○○所承認，惟該行政處分書漏未記載不服行政處分之救濟方法及救濟期間，故原告提起訴願日期雖為九十一年五月一日，有訴願機關收文日期戳記可證，逾越自行政處分達到之次日起算三十日之期限，但依前揭規定，其既係於處分書送達後一年內聲明不服，自仍視為於法定期間內提起訴願，合先敘明。
貳、實體方面：
一、按土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但不得超過二十倍，土地法第七十三條第二項定有明文。而前開登記費額，依同法第七十六條第一項規定，應按申報地價或權利價值千分之一繳納。至「申報地價」，依土地法第一百五十六條規定，乃土地所有權人於聲請登記所有權時，同時申報之地價，其數額僅得為依同法第一百五十二條市縣政府所公布之標準地價百分之二十以內之增減。又平均地權條例（原名實施都市平均地權條例）於四十三年八月二十六日經總統公布施行，就申報地價部分，有不同特別規定。其第十六條第一項規定：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價；土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」至公告土地現值，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。故土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所抵觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。改制前行政法院八十八年判字第六十九號判例著有明文。而內政部最初以八十一年五月二十一日台八一內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，其中第三點：「土地權利變更登記之登記費核計標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理．．．（二）繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」，所謂「稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值」，即係行為時遺產及贈與稅法第十條第一項、第三項所定遺產價值之計算，土地以被繼承人死亡時之公告土地現值或評定標準價格為準，亦係以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，揆諸前開判例說明，顯與土地法第七十六條第一項規定有所抵觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據。雖然內政部至九十年七月二十三日始以台九０內中地字第九０八二六六六號令修正公佈前開補充規定第三點第三款：「繼承登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準」，並明定自九十年八月十五日起施行，但對於先前抵觸法律之行政命令，本院仍得於具體個案審判時拒絕適用（司法院三十七年院解字四○一二解釋參照），被告機關就該具體個案之處理，依行政訴訟法第二百一十六條規定，並應受本院判決意旨之拘束。
二、查本件原告之父蕭世清於七十四年七月十九日死亡，原告遲至八十六年五月二十九日始申辦繼承登記，被告依前揭行為時之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以稅捐機關核定繳（免）納遺產稅價值為登記費及罰鍰核計標準，即依臺北縣稅捐稽徵處北縣稅財遺同字第九０四二號遺產稅逾核課期間案件同意移轉證明書，以被繼承人蕭世清死亡時（七十四年七月十九日）之公告土地現值計徵登記規費及罰鍰，分別為四、四五六元及八九、一二０元，經原告繳納後，於同年六月二十三日辦理繼承登記完竣。嗣原告主張被告依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點以土地公告現值為計徵標準，與土地法第七十六條規定牴觸，致其溢繳登記費及罰鍰，被告獲有不當得利，於九十一年三月十五日申請被告依法重新核算，退還原告溢繳之登記費及罰鍰。被告以本件登記費及罰鍰核計標準係依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第二款：「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」規定辦理，惟內政部於九十年七月二十三日台（九０）內中地字第九０八二六六六號令修正上開規定，繼承登記改以申報地價計徵，並明定自九十年八月十五日起施行，基於法律不溯既往原則，原告申請改按申報地價計徵土地登記規費及罰鍰，依法不合且非因核計錯誤，歉難受理等語為由，於九十一年三月十九日以北縣中地登字第０九一０００四二八五號函否准所請。原告不服提起訴願，並以台北縣政府逾三個月期間未作成決定，提起行政訴訟，嗣台北縣政府以九十二年三月三十一日北府訴決字第０九二０二二二０００號決定駁回其訴願。兩造主張之理由及其爭點均如事實欄所載。
三、本院查：㈠按公法上請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。因時效
制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。若法律本身未為規定，而由施行細則訂定者，即屬違憲，在法律未明定前，應類推適用相關法律關於消滅時效期間之規定。此有司法院釋字第四七四號解釋意旨可資參照。行為時土地登記規則第一百四十二條第一項規定係行政機關所作之法規命令，並非中央法規標準法第四條所定之法律，自不得規範公法上請求權之消滅時效事項，揆諸首開司法院釋字第四七四號解釋，本院自不受上開土地登記規則第一百四十二條第一項規定之拘束，而不予以適用。何況上開土地登記規則第一百四十二條第一項係以「已繳之登記費及書狀費」，於「何種情形」可以「請求退還」為規範對象，而原告係主張被告徵收本件土地登記規費及罰鍰所依據之行政命令即「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」違背土地法相關規定（意即適用法令錯誤），申請被告依土地法規定之申報地價，重新核計土地登記規費及罰鍰，並退還溢繳部分之登記規費及罰鍰等語，足見其申請退還罰鍰部分與上開土地登記規則之規定無關，土地登記規費部分則顯非因「登記申請撤回」或「登記依法駁回」而申請退還，亦無其他法令直接規定「適用法令錯誤」之情形可以申請退還土地登記規費，故本件情形尚非「其他依法令應予退還者」，自無行為時土地登記規則第一百四十二條第一項之適用。被告主張本件申請退還溢繳土地登記規費及罰鍰事件屬於上開土地登記規則第一百四十二條第一項第三款「其他依法令應予退還者」之情形，故仍適用同條項所規定之三個月期限云云，容有誤會，不足採憑。
㈡次按所謂不當得利，係指無法律上之原因而受利益，致他人受損害者而言。原告
係因被告命繳交登記規費及科處罰鍰之有效行政處分而繳納登記規費與罰鍰，該處分雖有瑕疪（詳後述），但非無效，且未經行政救濟而確定，被告之受領登記規費及罰鍰於原處分經撤銷、廢止或因其他事由失效以前，尚非無法律上之原因，固無不當得利可言，惟違法之行政處分於法定救濟期間經過後，除原處分機關與其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷外（行政程序法第一百一十七條前段參照），其具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者，相對人或利害關係人亦得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之，但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。又前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。行政程序法第一百二十八條第一項第三款、第二項定有明文。此即行政程序上之申請重新開始程序，類似行政訴訟上之再審之訴，所謂「相當於行政訴訟法所定再審事由」，即包括行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款之「適用法規顯有錯誤者」。故本件原告申請重新核算土地登記費及罰鍰尚不生公法上不當得利返還請求權時效是否完成之問題，而係其是否申請重開程序及是否遵守法定期間之問題。本件原告係主張被告依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點以土地公告現值為計徵標準，與土地法第七十六條規定牴觸，致其溢繳土地登記費及罰鍰，乃於九十一年三月十五日申請被告依法重新核算，退還原告溢繳之登記費及罰鍰，並非只在實體法上主張公法上不當得利返還請求權，尚申請被告應依土地法第七十六條規定之「申報地價」重新核算（參見被告於本院審理時之答辯狀附件二），已含有「申請重新開始程序」之意。迨提起訴願時，其訴願理由亦載明請訴願機關將原處分撤銷，並責令由原處分機關「重行審查核定」（參見訴願卷第八頁）。本院審理中，原告於九十二年八月一月所提出之補充理由狀，將訴之聲明更正為「訴願決定及原處分均撤銷，令被告依土地法之申報地價，重新核計土地登記規費四百五十二元及罰鍰九千零四十元，並退還溢繳部分之登記規費四千零四元及罰鍰八萬零八十元」；復於九十二年十月一日出庭時，更以言詞陳明：「當初申請退費意思就是要求被告重新核算本件應繳的規費及罰鍰，變更原來的行政處分」等語在卷，足見原告於最初向被告申請退還其溢繳之登記費及罰鍰時，確含有「申請重新開始程序」之意。且被告係於八十六年五月二十九日開單向原告徵收登記費及罰鍰，自法定救濟期間三十日經過後至九十一年三月十五日申請被告重新開始程序，未逾五年；復據原告訴訟代理人（原告之妻）陳稱：「在委託代書辦理我婆婆繼承登記的時候是用申報地價來核計規費，在那個時候我才知道我公公的繼承登記規費多收了，我幾乎在同時申請退費」等語在卷，所謂地政機關用申報地價來核計規費，應係九十年七月二十三日修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點，繼承登記改以申報地價計徵登記費，自九十年八月十五日起施行以後的事，也是行政程序法九十年一月一日施行以後的事，則被告只要查明原告於何時申辦其母親（ 蕭陳香桂 ）遺產之繼承登記，即可證明原告於何時知悉應以申報地價來核計登記費及罰鍰，進而查明原告自知悉「重新開始程序」之事由時起算，至其於九十一年三月十五日申請被告「重新開始程序」時是否超過三個月？如未超過三個月，且原徵收登記規費及科處罰鍰之行政處分有「適用法規錯誤」之情形，而原告又非因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張此事由，因原告於九十一年三月十五日提出本件申請時，行政程序法早已施行，被告即應依前揭行政程序法第一百二十八條第一項第三款規定，依原告之申請撤銷、廢止或變更原處分，使其繳納登記規費及罰鍰之一部分失去法律上之原因，致構成不當得利，再將該部分構成不當得利之登記費及罰鍰退還予原告，始為正辦。
㈢被告依內政部八十一年五月二十一日台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地
登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第二款規定，以稅捐機關核定繳（免）納遺產稅價值為登記費及罰鍰核計標準，即依臺北縣稅捐稽徵處北縣稅財遺同字第九０四二號遺產稅逾核課期間案件同意移轉證明書，以被繼承人蕭世清死亡時（七十四年七月十九日）之公告土地現值計徵登記規費及罰鍰，分別為四、四五六元及八九、一二０元，經原告繳納在案，此為兩造所不爭，並有臺北縣稅捐稽徵處核發之遺產稅逾核課期間案件同意移轉證明書及被告開立之規費徵收聯單等影本附本院卷可稽，其係以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準甚明，揆諸前開判例說明，顯與土地法第七十六條第一項規定有所抵觸，自不得作為計徵登記費及罰鍰之依據，被告依該行政命令以公告土地現值作為計徵登記費及罰鍰之標準，命原告繳納登記費及罰鍰，其金額超過以申報地價為標準計算之部分，自屬違法，構成前揭「重新開始程序」之事由，且此「適用法規錯誤」事由非原告所能注意防止，其未能在行政程序或及時提起救濟程序加以主張，自無過失可言，如原告自知悉此「重新開始程序」之事由時起算，至其於九十一年三月十五日申請被告「重新開始程序」時止，如未超過三個月，被告即應依前揭行政程序法第一百二十八條第一項第三款規定，依原告之申請，撤銷原核定金額超過以申報地價為標準計算之部分，使其繳納登記規費及罰鍰之一部分失去法律上之原因，致構成不當得利，再將該部分構成不當得利之登記費及罰鍰退還予原告。
㈣按平均地權條例六十六年二月二日修正第十六條：「舉辦規定地價或重新規定地
價時，土地所有權人應於公告申報地價期間內，自行申報地價。．．．；未於公告地價期間內申報地價者，應以公告地價為其申報地價。」至七十五年六月二十九日始修正同條文內容回復為：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。」查系爭土地分別於四十五年、五十三年、五十七年第一次規定地價，復經五十三年、五十七年、六十三年、六十七年、七十六年等年度分別辦理重新規定地價。本件被繼承人蕭世清於五十七年、六十三年度公告地價期間內均有申報地價，六十七年度則未於公告地價期間內申報地價，迨七十四年七月十九日死亡，其死亡時最近一期之公告地價年期為六十七年，依規定自應以六十七年當期申報地價為其死亡時之申報地價，惟因其未於該年公告地價期間內申報地價，依前揭平均地權條例六十六年修正第十六條規定應以公告地價為其申報地價（亦即公告地價即為申報地價）。系爭土地於六十七年之公告地價每平方公尺均為二四００元，其申報地價亦為同額，此有被告陳報之都市土地地價冊影本附卷可稽，並為原告所不爭，自堪信為真實，揆諸前開說明，被告即應以此申報地價重新核算系爭土地之登記規費及罰鍰。原告主張適用六十三年期之申報地價（公告地價百分之八十）即每平方公尺分別為一０八八元、八四七元，並據以重新核計土地登記規費為四百五十二元及罰鍰為九千零四十元，尚有未合，其與被告依每平方公尺二四００元所核算之登記費為一、００八元，罰鍰為二０、一六０元不符部分，自不足採。
四、綜上所述，被告原核定以公告土地現值作為計徵土地登記費及罰鍰之標準，命原告繳納登記費及罰鍰，其金額超過以申報地價為標準計算之部分，於法有違，原告本得依行政程序法第一百二十八條第一項第三款規定向被告申請「重新開始程序」，以撤銷該違法部分之處分，使其繳納之該部分登記規費及罰鍰失去法律上之原因，而一併請求退還該部分構成不當得利（溢繳）之登記費及罰鍰，被告卻堅持以公告土地現值作為計徵登記費及罰鍰之標準，而駁回其申請，自有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。惟本案尚待被告依本院前述判決意旨，查明原告自知悉「重新開始程序」之事由時起算，至其於九十一年三月十五日申請被告「重新開始程序」時，是否超過三個月？如未超過三個月，即應准許重新開始程序，並依被繼承人死亡時之申報地價重新核算系爭土地之登記規費及罰鍰，而撤銷原核定金額超過以申報地價為標準計算之部分，使其繳納登記規費及罰鍰之一部分失去法律上之原因，再將該部分構成不當得利（溢繳）之登記費及罰鍰退還予原告，且原告主張以六十三年期之申報地價即每平方公尺分別為一０八八元、八四七元為計徵標準，亦不正確，已如前述，故原告請求被告重新核計土地登記規費為四百五十二元及罰鍰為九千零四十元，並退還溢繳部分之登記規費四千零四元及罰鍰八萬零八十元，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第二百條第四款規定意旨，原告僅在請求命被告遵照本判決之法律見解對原告作成決定部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十二年十二月一日
臺北高等行政法院第三庭
法官林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十二年十二月二日
書記官余淑芬