裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1208號判決
裁判日期：民國96年08月08日
裁判案由：確認金錢債權存在
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01208號原告甲○○訴訟代理人 鍾凱勳 律師被告 臺灣 銀行股份有限公司代表人乙○○董事長）住訴訟代理人丁○○複代理人丙○○上當事人間因確認金錢債權存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、原告之父 莊秋煌 為嘉義縣公立義竹國中退休教師，於民國（下同）91年8月1日退休，退休金採一次領取，並以優惠定期存款存於被告所屬新營分行，按優惠定期存款採2年對保一次。
二、嗣教育部於93年6月23日以台人㈢字第0930075975號函釋「公立學校退休教職員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，至公立學校退休教職員如於93年6月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止。本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時停止適用。」
三、惟莊秋煌於94年1月15日死亡，被告自該日起即停止存入優存利息，被告營業部於94年12月13日以營㈡優字第09400081
841號函表示，依據教育部轉銓敘部函，銓敘部已依行政程序法將前開教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號函釋刊登於考試院公報，已對外發布，對莊秋煌發生效力。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：確認原告及莊秋煌之其他所有繼承人對被告自94年1月16日至95年10月28日間，就本金新台幣（下同）3,812,700元，以月利率18%計算之利息債權存在。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)本件涉及公法契約之訴訟，鈞院應有審判權：
１、按公務人員退休法施行細則第32條規定「本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠存款，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」此為公教人員優惠存款之法源依據，進一步詳細規定如何申請優惠存款者，公務人員係依據「退休公務人員退休金優惠存款辦法」，公立學校教職員則依「學校教職員退休金優惠存款辦法」，此兩行政規則分別為銓敘部及教育部掌管。莊秋煌選擇一次領取退休金，故適用「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法。」受理公立教職員工優惠存款之政府金融機構雖屬於台灣銀行各分行，但核准退休資格及是否發放退休金則屬於教育部主掌，且優惠存款之利息亦均由國庫支付，是以優惠存款屬於公務人員退休之一環，自屬於國家高權行政之範疇。而莊秋煌與臺灣銀行間所簽訂之定期存款契約，其契約內容並非依照私法契約自由原則，與其說由雙方當事人議定之，毋寧說是臺灣銀行為履行國家照料公教人員之任務，而依行政規則之內容與莊秋煌所訂之，自屬於公法契約之範疇。
２、被告雖抗辯本件單純屬於被告與原告間之私法上消費寄託關係，並非公法契約而為私法契約，惟果本契約僅為私法上之消費寄託契約，則私法契約之最高指導原則即為契約自由--亦即「締約及不締約自由」及「締約內容自由」在本契約中已犛喪殆盡。蓋就「締約及不締約自由」而論，以公教人員優惠定存利率高達18%而言，高出過去銀行變動利率或甚至定存利率甚多，殊難想像以營利為目的之銀行會在契約自由原則下，同意此一放款條件，被告若非為執行國家因照顧公教人員之義務，而受國家委託以高利率保障公教人員之退休生活，如何願意承擔此一嚴苛的放款條件？被告純是因為受國家委託而執行任務，並無拒絕與符合資格的公教人員締約之自由。
３、依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法及學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法，將契約之條件（包括契約期間、利率、最低開戶金額、且存款利率必須由財政部專案呈請行政院核定之）寄諸國家對公教人員之政策，而得由行政機關依照行政函示之方式隨時調整甚或補充契約之內容，在私法契約當中亦根本無法想像。
４、本契約之標的雖然僅涉及放款，但綜觀放款利率限定於18%，此一高利率並非單純令退休公教人員獲取「利息」利益而已，實則已經包括國家對退休公教人員應給予之退休金，故此由優惠存款之利息差額，係由各級政府機關對被告予以補貼可知，故其契約標的乃是國家應給付予公教人員之退休金，應為公權力之行使，再輔以契約目的說，公教人員優惠存款契約既為了保障公教人員退休後之生活而設，自與私法契約之目的有違，而屬於公法契約。
５、最高行政法院93年裁字第871號判決：「抗告人請求確認者並非行政處分，則該事件自不屬於行政法院之權限，抗告人雖提起抗告，惟未附任何理由，仍應予駁回。」該裁定所指涉之訴訟標的是行政處分，與本件主張是公法契約案情並不相同，不可相予比擬。被告抗辯退休公教人員與被告間所簽訂之優惠存款契約非屬於公法契約，並無理由。
(二)鈞院對本件應有管轄權：作出系爭決定者雖為被告所屬新營分行，但該分行僅為法人之手足，並無獨立之法人格，依法仍應向被告營業登記所在地之法院作為本件管轄法院，被告登記地址位於台北市中正區，依法應由鈞院管轄之。
(三)原告及原告所代表之其他繼承人均為莊秋煌之合法繼承人：按原告為莊秋煌之長女，於起訴時莊秋煌之所有繼承人為莊翁富佐、 莊育璋 ，甲○○（原告）及 莊雅絢 4人。原告之起訴聲明係為全體繼承人，而非為自己個人而為確認，該訴之聲明及起訴格式自屬合法。
(四)依教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號函釋，被告應繼續計息至95年10月28日：
１、該函謂：公立學校退休教職員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，至公立學校退休教職員如於93年6月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止。莊秋煌既於93年6月30日前以辦理一次退休給付之優惠存款，其亡故後，自得依本函釋但書規定，優惠存款續存至原存單約定到期日止。而被告以莊秋煌於該函釋公布後有經過換約的動作，是以換約後之新約應依據該函釋，計息至其亡故後之次日，顯然違背該函釋係以辦理退休日是否係在93年6月30日前為基準之意，改以換約之日期是否係在該函釋公布後為基準，顛倒該函釋之意旨，殊不足採。
２、退萬步言，即使依照被告之解釋，莊秋煌第2次換約以後即應適用該函釋，然該函釋既然已經明白宣示，被告應於契約中明定，其亡故之日之次日終止優惠定存，函釋係希望透過雙方約定的方式，合意將定存之利息限定於自然人生存之日，欲以契約自由之方式代替國家以公權力強制介入改變契約之條件與內容，否則該函釋可直接明定優惠定存利息終止結算之日即可，何須特別要求被告於契約中載明？原告與被告既未載明本項條件，回歸到該函釋之精神，自應依原規劃意旨，計息至定存單期滿為止，若非如此解釋，教育部函釋將有違反法律保留原則及信賴保護原則之疑慮。
(五)教育部以行政規則位階之函釋作出解釋，如並未透過契約自由原則加以落實，直接剝奪人民之財產權，將有違反法律保留原則及信賴保護原則：
１、行政機關以法規命令作為公教人員退休優惠定存利率之法源依據，是否違法不在本件應討論之範疇內。惟此制度既已行之多年，就原得以適用相關規定而領取優惠存款者，自不得再以行政規則，以及未經法律授權之法規命令之層級者，斷然予以終止。前開被告所引用作為停止計息之教育部函釋，並無任何法規命令、法律層級之依據，即依職權發布系爭解釋，致使所有與莊秋煌相同之案例者，立即蒙受龐大的財產損失，違反法律保留原則之要求。
２、司法院釋字第525、529及589號解釋均認為：法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。故人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。行政程序法第119條亦規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰1、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」本件雖為行政契約，但契約之內容乃源自於行政機關之行政命令，仍應有信賴保護原則之適用。莊秋煌既然並無信賴不可受保護之情況，依法其財產權即應受到保護，不得任意以行政規則加以剝奪。
３、正因考量到教育部函釋恐有違反法律保留原則及信賴保護原則之要求，教育部原先函釋始要求被告應在契約中載明計息至亡故次日，欲以契約自由原則避開上開爭議，被告顯然在續約時並未留意此點，亦未告知莊秋煌，衡諸原告之信賴保護利益以及公益（若被告已在契約中明訂，則透過契約自由，公益與私人當可兼顧），被告顯應依照舊制計息至原定存單到期之日。
(六)被告引用之中國時報、聯合報等資料，其內容及形式並不足以滿足法律保留、依法行政或正當法律程序之要求：
被告從其標題中似亦誤導鈞院認為係銓敘部所刊登之廣告，惟其內容並未細部刊載銓敘部所提出之函示內容，僅略述大要，且明顯應係記者自行撰寫之文章，非銓敘部所登載之廣告，該新聞報導無從得以為被告引用作為已滿足法律保留、依法行政或正當法律程序之要求之依據。況媒體報導只能作為民眾對施政之參考之用，其和政策實況或法律規定有所出入之情況，亦非少見，被告若僅引用報章媒體之報導用已論述原告之父應該知悉該政策，且受該政策宣導之拘束，未免太過輕率與速斷，此種推論在法律上之依據為何？蓋行政機關適用法律，豈有引用媒體報導作為解釋法令之依據之理？
(七)從被告引用之教育部函示之文義解釋觀之，系爭利息亦應算至續約期滿之日：
１、從適用本件之教育部函示台人㈢字第0930075975號函觀之，其僅謂「公立學校退休教職員自民國93年7月1日起，一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於「續存契約中」明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存；至公立學校退休教職員如於93年6月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止。」被告認為該函示之意，參酌前開中國時報及聯合報之報導，應包括93年6月30日前辦理優惠存款，而於93年7月1日後又與被告續行訂定契約者（即如原告之父）之情況，但此種解釋從函示文義中豈可窺知？媒體報導不應作為行政機關解釋法律之依據，則被告又採取何種法學方法論而能得出被告之結論？
２、函示既然規定應於「續存契約中」明定自其亡故之次日起終止優惠儲存，則無論如何被告應該要依據該函示更改原優惠存儲書面契約之條款內容。被告未遵照函示內容變更已有疏失，嗣後又引用媒體報導證明原告應該可從媒體上得知，似是要掩蓋該函示之此一條件，試問「應於續存契約中明定」之要件可能被「媒體有報導此一消息」而取代嗎？被告所謂事隔已久，優惠存款戶眾多，原則均會依法令告知或明定云云，並未提出進一步證據，反而可藉由被告之該項說明推知被告當初沒有意識此一問題，也未告知存戶。
３、被告舉行政程序法第110條規定，一般行政處分自登載於政府公報時發生效力，認為教育部函示台人㈢字第0930075975號函為一般函示，於刊載於媒體報紙時已發生效力，惟依行政程序法第92條第2項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」此為一般性行政處分，惟前開教育部函示，可能從其「一般性特徵確定適用者之範圍」嗎？蓋函示內容主要係「優惠存款契約將自存款人亡故之日起終止」，惟該函示作出時，能夠適用該函示者（依照被告之意包括：即93年6月30日前申請退休，在93年7月1日以後又續約者（惟此點原告反對），或93年7月1日以後退休者，而於本函示公布後亡故者）尚未確定是否亡故，是以該函示根本無法從函示內容所定義的「一般特徵」特定適用之對象，並非一般行政處分。再者，該些銓敘部函示（教育部函示應也包括在內）是由銓敘部發文給被告及相關單位，受文者即為相關單位，不包括一般民眾，試問可有主管機關發函給特定機關之函示內容，可以轉換成為一般處分之例？
(八)退萬步言，縱前開教育部函示如同被告所解釋之意義，但教育部以行政規則層級之函示，未經立法委員以法律或法律授權，即作出影響全國數百萬公教人員之財產權之判斷，違反法律保留原則：
被告僅以「教育部以行政規則位階之函示作出解釋，如未透過契約自由原則加以落實，而直接剝奪人民之財產權．．．，因事屬教育部權責，被告未便置評」答覆，並未答辯。
(九)被告所言政策層面符合公平正義之問題，不符合本件所要探討的法律問題與程序正義：
政府是否要取消公教人員優惠利率，屬於施政的方針，依權力分立原則，鈞院也無從審究執政者對於優惠存款利率之轉彎，究竟正確與否。即使如被告所言，優惠存款之取消或降低對節省公帑，減輕政府負擔及堅固社會公平正義有幫助，如果政府要變更政策，就應該以合乎程序正義之法律程序依法變更政策，而並非以不符合法律保留層級的行政規則片面變更原告依照舊法時期所應享有的權利。原告之父亡故時，依照舊法，其繼承人原享有繼續計息至契約期滿之利益；惟教育部在未經法律授權之情況下，自行決定變更舊法之適用，影響人民之財產權，依法應以法律層級，或由法律授權主管機關以法規命令為之，主管機關是未經授權而以行政規則予以變更原規定，而原告僅係爭取自身之權益，被告若謂原告所為將使政府違反公平正義原則，未免扣上太大的帽子。實則，被告以行政規則強渡關山，濫行以節省國家預算而棄30萬守法令而領取退休金之軍公教人員之權益而不顧，不知何方始屬於不符公平正義之舉。
二、被告主張之理由：
(一)本件涉及被告與存戶莊秋煌間之優惠存款，於存戶亡故後其18%利率之利息債權存在與否之私法上法律關係成立與否之訴，並非涉及公法上之行政處分或法律關係成立與否之訴，非屬鈞院之權限：
１、被告係依民法及公司法設立登記之營利法人，從事存、放款等私法上之交易行為，與從事公法上行政處分之行政機關有明顯區別；另銓敘部依其組織法係掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機關之管理事項（含公教人員退休、撫卹審核事項）與教育部所掌理學校退休金優惠存款辦法亦息息相關。
２、被告受理存戶存款、取款、質借及計付利息等業務，係依存戶與被告所簽訂之「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」、被告優惠儲蓄存款戶綜合存摺服務辦法及處理要點以及有關法令及一般銀行慣例等辦理。原告因其父存款所產生利息之計付方式有爭議，提起行政訴訟，請求確認存戶於93年10月28日來行辦理優惠存款續存，94年1月15日亡故後，存戶優惠存款18%利率之利息債權自其亡故之次日（即94年1月16日）起至原存單約定到期日（95年10月28日）止仍存在之訴，係屬確認私法上法律關係（即基於民法上消費寄託關係所生爭議）並非確認公法上法律關係成立與否，與提起行政訴訟之確認訴訟要件明顯不合，依行政訴訟法及司法院釋字第448號解釋，自尚非屬鈞院之權限。
３、查已故存戶莊秋煌在被告開設公教退休人員優惠儲蓄存款戶簽訂有優惠存款綜合服務約定書，同意依照被告優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法暨處理細則辦理，約定書未載事項，依照有關法令及一般銀行慣例辦理，而依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第10條及學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第10條，被告係屬受銓敘部及教育部委託之存款受理機關，與本件已故存戶莊秋煌間之存款往來，屬民法上消費寄託關係，並無公權力行使，兩造間如就存戶死亡後有關其優惠存款利息應如何計算有爭執，自屬私法上之爭議。
４、原告以退休公教人員優惠存款利率最低不得低於18%及存款利率之優惠由財政部專案呈請行政院定之，認以營利為目的之銀行可以接受，殊難想像，進而將被告與存戶間原屬民法上消費寄託契約，擅自解讀為已變成公法契約。退休公教人員優惠存款18%利率，依目前被告存款牌告利率，實際負擔利率4.2555%【即一般存戶之一年期定存（機動）利率2.015%＋額外負擔利率2.2405%（被告基本放款利率減一年期定存（機動）利率之差除以2）】，並非全由被告負擔，其餘
13.7445%則歸中央或地方給付機關負擔，再者，被告目前雖尚屬公營事業，多少配合政府政策恐在所難免，但對被告存戶間已簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」所成立之民法上消費寄託關係及既成之私法上法律關係之事實，應係不容第三人事後逕自任意變更或扭曲的。
５、原告所指最高行政法院93年裁字第871號裁定「抗告人（即優惠存款質借人）請求確認者並非行政處分，則該事件自不屬於行政法院之權限．．．仍應予以駁回」並認該裁定所指涉之訴訟標的是行政處分，與原告擅自主張是公法契約案情有別乙節。查該案係涉及優惠存款戶向被告質借，被告依存戶與被告簽訂之「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」內之相關辦法抵銷其存款之爭，而本案係涉及優惠存款戶，自93年7月1日起新存或續存者，自亡故之次日起終止其優惠儲存，並改按被告牌告活儲利率計付利息之爭，兩案情雖因分別涉及質借與存款計息方式而略有不同，但本質上則同屬基於被告與存戶間優惠存款所衍生之問題，且分別尚不出民法上消費寄託與消費借貸契約之範疇，是以該案高等行政法院既依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回原告（存戶）之訴，另最高行政法院相繼亦以抗告人（存戶）請求確認者並非行政處分，該事件自不屬行政法院之權限，並以裁定駁回其抗告，本件自亦以比照辦理為宜。
(二)存戶莊秋煌係於93年10月28日來行辦理優惠存款續存，並於94年1月15日亡故，存戶並與被告簽訂「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」，依約定書並訂有本約定書未載事項，依照有關法令及一般銀行慣例辦理之約定，被告自應依教育部93年
6月23日台人㈢字第0930075975號令，銓敘部93年6月1日部退二字第0932367024號令及93年11月26日部退四字第0932432934號書函，對存戶優惠存款18%利率，自其亡故之次日（即94年1月16日）起終止其優惠儲存，並改依被告牌告活儲利率計息：
１、教育部93年6月23日令略以：公立學校退休教職員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時（93年7月1日）停止適用。
２、銓敘部93年6月1日令略以：退休公務人員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，本部50.3.11.50台特三字第02434號函暨60.11.2.60台為特三字第32989號函釋，自同日（93年7月1日）起停止適用。
３、上開二部令中雖各另有「公立學校退休教職員或退休公務人員如於93年6月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優存款得續存至原存單約定到期日止」款項，惟如揆諸上開二部令中亦各有「教育部歷來相關令函與上開規定牴觸者；同時停止適用」之文句及「銓敘部50.3.11.50台特三字第02434號函（略以：公務人員之退休金存款優惠，在存款人亡故後，優遇之對象消失，除可由其繼承人繼承該項存款至原存單約定到期日止外，如該繼承人申請續存應照一般存款辦法辦理，不再適用該項優惠存款辦法之規定）暨銓敘部60.11.2.60台為特三字第32989號函釋（略以：退休人員死亡後，其退休金優惠存款可由繼承人繼承該項存款至存單約定到期日止，期滿後不再予優惠），自同日（93年7月1日）起停止適用」之文句，綜上開二部令全旨似不難推知，退休公教人員亡故後，其原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日止者，係僅剩以優存戶死亡前最近一次續存（2年或1年）係在93年6月30日前辦妥為限。
４、銓敘部93年11月26日部退四字第0932432934號書函略以：退休公教人員失蹤而於法院死亡宣告判決確定前即已亡故，由配偶代為續存之優惠存款利息應否追繳乙節，如係於93年6月30日前辦理優惠存款之續存手續者，則其配偶所溢領自失蹤人員原優惠存款存單約定到期日之次日起之優惠存款利息，應依前開規定（即行政程序法第127條規定：授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定）予以追繳，如係於93年7月1日以後辦理優惠存款之續存手續者，則其配偶所溢領自失蹤人員亡故之次日起之優惠存款利息應依前開規定予以追繳。
５、由上顯示原有「退休人員死亡後，其退休金優惠存款18%利率可由繼承人續享至原存單約定到期日」之規定，自上開二部令及銓敘部93年11月26日書函發布生效日（即93年7月1日）起即停止適用，相對原告請求確認存戶93年10月28日續存，94年1月15日亡故之次日（94年1月16日）起，存戶之優惠存款18%利率仍可續存至原定存到期日（95年10月28日）止之理由，自不足採。
(三) 依銓敘部 93年6月14日刊登中國時報之要旨，93年6月15日刊登聯合報之要旨以及93年11月26日書函，不難推知莊秋煌於93年10月28日來行辦理續存（係在93年6月30日以後）之優惠存款應自94年1月15日亡故之次（16）日起終止優惠儲存，亦即存戶亡故後，其存款利息不得再續享年息18%之優惠，應改按被告一般活期儲續存款牌告利率計息：
１、依銓敘部93年6月1日部退二字第0932367024號令及教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號令，雖有退休公教人員如於93年6月30日前已辦理一次退休金及公保養老給付優惠存款者，其亡故時，原儲存之優惠存款可續存至原存單約定到期日之款項，惟其所指如於93年6月30日前已辦理優惠存款者，不難窺知其本意係指於93年6月30日前已辦妥2年期或1年期優惠存款續存者，如在續存2年期或1年期內亡故，原儲存之優惠存款才可續存至原存單約定到期日為止，而非泛指93年6月30日以前辦妥優惠存款者均可毫無限制，往前推算至第1次辦理優存日，不論已經過多久亦均可適用之意，因果此其當初大可直接規定自93年7月1日起新存或續存之退休公教人員優惠存款者，才適用自存戶亡故之次日起終止優惠儲存。
２、銓敘部93年6月14日刊登中國時報之要旨略以：軍公教退休人員優惠存款利率18%自93年7月1日起簽定2年期或1年期契約後，當存款人在簽定期間亡故後次日起即終止優惠儲存契約，這是繼今年2月1日起行政院人事行政局對第1屆資深民代首度採取簽定期間亡故後次日起就終止契約，不得再享有優惠存款後，銓敘部再度擴及公務退休人員，按往例，教職員退休人員亦將比照辦理，以節省公帑。
３、銓敘部93年6月15日刊登聯合報之要旨略以：退休或退職公務人員若在936月30日以前辦理一次退休或退職金及公保養老給付優惠存款，中途如亡故還是可以續存到原存單約定到期日為止，也就是說凡本（6）月底以前辦理續約之退休公務人員，即使在未來2年內亡故還是可適用18%之優惠利率至契約終止日為止。
(四)銓敘部93年6月1日部退二字第0932367024號令及教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號令所為對享有優惠存款年息18%優惠之退休軍公教人員於其亡故之次日起即終止其優惠儲存，雖未盡合原先少數人意，但尚符社會多數公平正義：
１、原告所指教育部以行政規則位階之函釋作出解釋，如並未透過契約自由原則加以落實，而直接剝奪人民之財產權，將有違反法律保留原則及信賴保護原則乙節，因事屬教育部權責，被告未便置評外，惟如撥諸上開銓敘部93年6月14日刊登中國時報上載略以：目前軍公教退休人員享有優惠存款18%利率者約達30萬人，約占總人口（2,300萬）1.3%，存款總餘額約達3,000-4,000億元，中央與地方政府負擔利息14.1675%，被告負擔利息3.8325%（約超出一般存戶2%），被告每年要代墊退休人員存款利息220-300億元，存戶在生期間優惠存款一直享有最低不得低於18%，較一般存戶可儲存之定儲利率約達9倍，保障不可不謂相當優渥，而僅改在其亡故次日起才終止其優惠儲存，雖對少數個別繼承人不免或有少許影響，但對節省公帑，減輕政府財政負擔及兼顧社會多數公平正義，則仍不失公道。
２、依民法第6條規定：「人之權利能力始於出生，終於死亡」，存戶亡故，自其亡故之次日起終止其優惠存款18%利率，依法自尚不為過。
３、依民法第148條規定：權利之行使，不得違反公共利益為主要目的」，繼承人如可續享有被繼承人（存戶）亡故後之18%優惠利率，相對豈不增加政府財政負擔，政府負擔加重，其可從事之公共利益即相對減少，如此，豈是需要公共利益之社會大眾所樂見？
４、依憲法第145條規定「國家對於私人財富，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之」是以上開二部自93年
7月1日起，對優惠存款戶亡故後，其繼承人可享有存款利率作適度調整，依法理似亦尚非不妥。
５、銓敘部及教育部所下達上開2號通令分別尚有公務人員退休法施行細則第32條：優惠儲存辦法由銓敘部會商財政部定之及學校教職員退休條例施行細則第38條：退休金優惠儲存辦法由教育部會商財政部定之等法源參酌。
(五)原告所指依銓敘部93年6月1日及教育部93年6月23日通令，被告在存戶續約時，未將軍公教退休人員自93年7月1日起新存或續存均自其亡故之次日起終止優惠儲存，明定於續存契約或告知存戶乙節，經詢據被告所屬新營分行相關經辦告知：因事隔已久，且優惠存款戶數又多（約8,900戶），依常理一時尚難記清楚，原則上會依令明定或告知，惟對特定個案是否於續存時均已明定或告知，則尚有待查考，在原告主張有利於己之事實，尚未提出相關事證前，被告仍將保留尚待查考權。另參酌上開2通令均有刊登政府公報及銓敘部93年6月14日及93年6月15日已刊登中國時報及聯合報，顯示該二部已盡公告周知責任。存戶或其親人再推說不知情，豈合常理。依行政程序法第110條規定：一般行政處分自公告日或刊登政府公報新聞紙最後登載日起發生效力。及中央法規標準法第14條規定：「命令特定施行日期者自該特定日起發生效力」，據此，對自93年7月1日起生效之上開教育部及銓敘部令，存戶莊秋煌身為退休教職員一員（93年10月28日續存2年，94年1月15日死亡）自應一體適用並受規範（即凡以93年7月1日以後續存或新存之優惠存款，如在續存或新存2年或1年期間死亡者，自存戶亡故之次日起終止優惠儲存），否則，對尚約有30萬名守法令之退休軍公教人員豈不有失公平。
理由
壹、本件原告為不適格：
一、按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為顯無理由而以判決駁回之。
二、按「遺產繼承人，除配偶外，依左列順序定之：一、直系血親卑親屬。二、父母。三、兄弟姊妹。四、祖父母。」、「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」、「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」民法第1138條、第1148條及第1151條分別定有明文。本件被繼承人莊秋煌於死亡前請領優惠存款之權利，已經其於死亡前行使，已成為財產上之權利，得由全體繼承人承受，在分割遺產前，為各繼承人公同共有，各繼承人如起訴請求，該訴訟標的之法律關係對於各繼承人有合一確定之必要，為固有必要共同訴訟。
三、本件被繼承人莊秋煌於94年1月15日死亡，其請領系爭優惠存款權利屬於遺產，在分割遺產前，為各繼承人公同共有，該訴訟標的之法律關係對於各繼承人有合一確定之必要。而原告為莊秋煌之長女，於起訴時莊秋煌之所有繼承人為莊翁富佐、莊育璋，甲○○（原告）及莊雅絢4人，有各繼承人戶籍謄本可憑，原告無權代表全體繼承人提起本件訴訟，其單獨起訴，係屬原告不適格，其訴在法律上顯無理由，應予駁回。
貳、被告臺灣銀行與莊秋煌所簽訂之優惠存款契約，屬公法契約：
按行政契約係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約（參 吳庚 著行政法之理論與實用增訂第7版第389頁）。查學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（民國88年9月23日修正）第1條：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定訂定之。」第
3條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」第9條：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」第10條：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」是公立學校退休教職員符合辦理優惠存款要件者，得自行選擇是否申請辦理優惠存款，並無強制性；辦理優惠存款後，到期後是否續約？期滿前是否中途解約？均得由存款人自行決定；而受理存款銀行即臺灣銀行及其各地分行，係受政府委託行使公權力，就優惠存款之辦理與各公立學校退休教職員簽訂契約，並按月結付利息；受理存款銀行，並與政府各自負擔優惠存款利率之一定比例；核其性質，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，依上說明，核屬行政契約，並非私法契約。被告台灣銀行主張各級政府依據主管機關相關規定，委託臺灣銀行辦理軍公教退休（伍）金優惠儲蓄存款業務，被告臺灣銀行與退休教育人員等間所簽訂之存款契約，內容仍不出民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，僅發生私法之法律關係，並無公權力行使，並非行政契約云云，尚不足採，本院非無審判權。
叄、被告臺灣銀行與莊秋煌所簽訂之優惠存款契約效力，於莊秋煌死亡之日終止：
一、教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號函釋雖謂「公立學校退休教職員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於契約中明定，『自其亡故之次日起終止優惠儲存款』‧‧」，但僅屬行政提示性質，非謂未於契約中載明前揭字樣者，該優惠存款契約均必然延續至原存單約定到期日止。
二、本件原告之父莊秋煌係於93年10月28日辦理優惠存款續存，並於94年1月15日亡故，依「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」六記載「本約定書未載事項，依照有關『法令』及一般銀行慣例辦理」，被告雖漏未於續存契約中明定「自其亡故之次日起終止優惠儲存款」字樣，但優惠存款效力之延續與否，仍應視相關法令定之。
（一）教育部93年6月23日令略以：公立學校退休教職員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其已亡故之次日起終止優惠儲存，本部歷來相關令函與上開規定牴觸者，同時（93年7月
1日）停止適用。
（二）銓敘部93年6月1日令略以：退休公務人員自93年7月1日起，其一次退休金及公保養老給付優惠存款，應於續存契約中明定，自其亡故之次日起終止優惠儲存，本部50.
3.11.50台特三字第02434號函暨60.11.2.60台為特三字第32989號函釋，自同日（93年7月1日）起停止適用。
（三）自93年7月1日起應停止適用之函釋為：
１、銓敘部50.3.11.50台特三字第02434號函：公務人員之退休金存款優惠，在存款人亡故後，優遇之對象消失，除『可由其繼承人繼承該項存款至原存單約定到期日止』外，如該繼承人申請續存應照一般存款辦法辦理，不再適用該項優惠存款辦法之規定。
２、銓敘部60.11.2.60台為特三字第32989號函釋：退休人員死亡後，其退休金優惠存款『可由繼承人繼承該項存款至存單約定到期日止』，期滿後不再予優惠。
（四）銓敘部93年11月26日部退四字第0932432934號書函略以：「退休公教人員失蹤而於法院死亡宣告判決確定前即已亡故，由配偶代為續存之優惠存款利息應否追繳乙節，如係於93年6月30日前辦理優惠存款之『續存手續』者，則其配偶所溢領自失蹤人員原優惠存款存單約定到期日之次日起之優惠存款利息，應依前開規定（即行政程序法第127條規定）予以追繳，如係於93年7月1日以後辦理優惠存款之『續存手續』者，則其配偶所溢領自失蹤人員亡故之次日起之優惠存款利息應依前開規定予以追繳。」，可知退休公教人員亡故後，其原儲存之優惠存款得續存至原存單約定到期日之規定，自93年7月1日起即停止適用，其繼承人可得主張「優惠存款得續存至原存單約定到期日」者，僅剩以優存戶死亡前「最近一次續存」係在93年6月
30日前辦妥者為限。
（五）前揭命令並未違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則：
按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，教育部係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與被告臺灣銀行換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則，被告適用前揭命令於系爭契約，自無違誤，原告主張前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則云云，尚無足採。
（六）原告雖主張系爭公法契約之變更未經送達於莊秋煌，對莊秋煌不生效力云云，惟查前揭命令均刊登政府公報，並經銓敘部93年6月14日及93年6月15日刊登中國時報及聯合報，依行政程序法第110條規定「一般行政處分自公告日或刊登政府公報新聞紙最後登載日起發生效力」，及中央法規標準法第14條規定「命令特定施行日期者自該特定日起發生效力」，則前揭法令自93年7月1日已屬於系爭「優惠儲蓄存款綜合服務約定書」六所稱之「法令」，自已對莊秋煌發生效力。
（七）原告雖主張莊秋煌係於93年6月30日前「已辦理一次退休金及公保養老給付優存款者」，依銓敘部93年6月1日部退二字第0932367024號令及教育部93年6月23日台人㈢字第0930075975號令，優惠存款契約仍存續至原存單約定到期日云云。惟查前揭函示所指「如於93年6月30日前已辦理優惠存款者」，參諸銓敘部93年11月26日部退四字第0932432934號函，係指「已於93年6月30日前已辦理優惠存款『續存手續』者而言，而非泛指93年6月30日以前第
1次辦妥優惠存款者均可存續至原存單約定到期日，本件原告之父莊秋煌係於93年10月28日辦理優惠存款「續存手續」，已在93年6月30日之後，自不得主張優惠存款契約存續至原存單約定到期日。
三、從而，優惠存款契約自莊秋煌亡故日起已經終止，原告請求確認全體繼承人對被告自94年1月15日莊秋煌亡故之次日（
94年1月16日）起，至95年10月28日間，就本金3,812,700元以月息18%計算之利息債權存在云云，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年8月8日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年8月8日
書記官簡信滇