裁判字號：最高行政法院102年裁字第303號裁定
裁判日期：民國102年03月08日
裁判案由：國家公園法
最高行政法院裁定
102年度裁字第303號抗告人盤基建設股份有限公司代表人 吳錫洋 訴訟代理人 陳明暉 律師
林政憲 律師 馬翠吟 律師上列抗告人因與相對人內政部間國家公園法事件，對於中華民國101年11月22日臺北高等行政法院101年度訴字第1196號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、相對人依國家公園法第7條及同法施行細則第6條規定，檢陳墾丁國家公園計畫第三次通盤檢討計畫書圖（下稱系爭第3次通盤檢討計畫），報經行政院民國100年11月7日院臺建字第1000106932號函核定（下稱100年11月7日函），相對人乃以100年11月17日台內營字第1000221466號公告系爭第3次通盤檢討計畫，並自同年月25日起生效（下稱系爭公告）。抗告人以系爭第3次通盤檢討計畫，關於「停13」停車場用地及其容許使用項目等，將損及其權益為由，而於100年12月21日向相對人提出聲明異議書，經相對人以101年1月20日內授營園字第1010800512號函復抗告人（下稱101年1月20日函）。嗣抗告人就相對人前開101年1月20日函文提起訴願，行政院審酌其意旨應係就行政院100年11月7日函核定、相對人公告之系爭第3次通盤檢討計畫案為爭執，乃以院臺訴字第1010132429號訴願決定不受理，抗告人不服，提起本件行政訴訟，經原審裁定駁回。
三、本件原裁定以：（一）參司法院釋字第156號解釋理由書，可知都市計畫之擬定、發布及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。因都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔。都市計畫性質上既為一「法規」，則依都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，性質上即屬法規之修正，亦非屬行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟。（二）國家公園計畫經依國家公園法第7條規定核定後公告實施，或依同法施行細則第6條第1項本文定期通盤檢討所作必要之變更，固有拘束國家公園區域內有關之開發或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定之法規效力，惟因國家公園計畫並非就個別具體事件之處理，而係對於一定區域內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制該一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，則基於司法院釋字第156號解釋理由書就都市計畫所揭示之相同法理，亦應屬法規之性質，而非屬行政處分。（三）本件相對人依國家公園法第7條及同法施行細則第6條但書規定，於74年及80年針對墾丁國家公園計畫所為之個別變更，固可能直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，而具有行政處分之性質；惟相對人依國家公園法第7條及同法施行細則第6條本文規定，於71年擬定、公告墾丁國家公園計畫，以及先後於85年、93年及100年針對墾丁國家公園計畫第1次、第2次及第3次定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸司法院釋字第156號解釋理由書意旨，均屬法規性質，而非屬行政處分甚明。（四）況自系爭第3次通盤檢討計畫之內容觀之，其主要係為使墾丁國家公園計畫之土地管理、永續利用、經營管理及執行計畫等更契合在地保育及環境整體發展，達成園區住民與環境共存共榮之目標；且系爭第3次通盤檢討計畫之變更，乃原計畫範圍之全部，益見本次變更係針對墾丁國家公園計畫內容之通盤檢討，並非針對某一「具體事件」之處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。抗告人所有之系爭土地，雖位於系爭第3次通盤檢討計畫之範圍內，並與墾丁國家公園內其他19處土地公告為「停車場用地」，惟抗告人並未因系爭第3次通盤檢討計畫而直接受有損害（尚有待進一步依該計畫徵收及開發，且抗告人亦已另行針對徵收系爭土地之處分提起行政爭訟中），則抗告人自不得對系爭第3次通盤檢討計畫提起撤銷訴訟。抗告人提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭第3次通盤檢討計畫及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件。
四、抗告意旨略謂：（一）國家公園法與都市計畫法兩者性質及立法意旨不同，原裁定引司法院釋字第156號解釋理由書作為認定本件墾丁國家公園第3次通盤檢討性質之判斷依據，並非妥適。本件應探究第3次通盤檢討過程中，將抗告人所有「停13」土地逕自變更，是否屬於行政處分。查其內容並非僅一般性、通盤全面性的檢討，並同時涉及就抗告人所陳請異議之事項而為具體之處置，其處理過程是否合法適當及若有違法亦當給予抗告人救濟之機會，始符合司法院釋字第156號解釋之意旨。就該第3次通盤檢討經國家公園計畫委員會第93次會議決議觀之，顯然就第3次通盤檢討有關停13面積變更部分之審議決議過程存有瑕疵，並侵害抗告人之財產權，則據以決議通過並發布公告之第3次通盤檢討就抗告人爭執事項之變更，應具行政處分之性質。若就前開涉及侵害抗告人權益之情事，以其具有法規性質而不得請求行政救濟，與司法院釋字第156號解釋意旨相違。第3次通盤檢討計畫經相對人公告並公開展示，目的在於讓人民得以知悉其內容並表示意見，則抗告人在公開展示期間聲明異議，自屬維護財產權之正當作為。又相對人99年11月4日台內地字第0990222013號函准予徵收處分之行政救濟部分，係經抗告人提起訴願，經行政院訴願審議委員會100年8月3日院臺訴字第1000098071號將原處分撤銷，業經終結，並非如原裁定所稱之爭訟中，且所涉事實與本件不同，原裁定未查，亦有違誤。
（二）系爭第3次通盤檢討計畫，係依照未經法律明確授權之國家公園法施行細則第6條所作，欠缺法律正當權源，且與都市計畫法第26條之適用容有規範依據、授權範圍及目的之重大差異，蓋因該二類通盤檢討之法規範依據、法律保留層級及規範目的等，均有所差異，原裁定逕引司法院釋字第156號解釋中與本件不同法理依據之部分，有適用法規不當之違誤。（三）本件抗告人爭執訴訟標的為抗告人所有之停車場用地「停13」編定處分不當及需用面積劃定錯誤之事實，並非全然僅對案爭墾丁國家公園計劃通盤檢討之擬定及發布不服，相對人機關及原審有所誤認，且如內政部公告發布之案爭第3次通盤檢討計畫有變更原公告發布之國家公園計畫停車場「停13」面積，致使抗告人所有土地遭畫定徵收面積擴大，直接限制人民之土地財產權及增加負擔，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟。且系爭第3次通盤檢討計畫中，變更停車場「停13」規劃用地面積及增設簡易遊憩設施等容許使用項目等編定處分，不論係在抗告人所有土地徵收前後，皆已直接限制抗告人等一定區域內人民權益，係屬一般處分。其核定之徵收面積已造成不法之權力限制及負擔，直接限制抗告人之土地財產權，故本件並非僅對於墾丁國家公園計畫通盤檢討本身之擬定及發布不服，原審逕以程序上不合法為由駁回抗告人之訴，實嫌速斷。（四）國家公園法與都市計畫法第26條之明文授權有別，並未明文規定及授權相對人得進行定期通盤檢討，則案爭墾丁國家公園計畫第3次通盤檢討之適法性已有爭議，且性質上屬於行政處分與否之判斷，不應以計畫變更形式為斷，應以實質上是否侵害人民權利及利益為準。原裁定未查，違反行政程序法第6條平等原則。（五）原裁定並未詳載其不採行抗告人主張之攻擊或防禦方法之理由，亦未審酌系爭通盤檢討計畫有無實質限制抗告人等墾丁國家公園區內人民權益，逕援引與國家公園計畫完全無涉之司法院釋字第156號解釋駁回抗告人之訴，係不備理由之違法等語。
五、本院查：
（一）按國家公園法第7條規定：「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」。復按「依本法第7條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫及圖，其計畫書應載明左列事項。一、計書範圍及其現況與特性。二、計畫目標及基本方針。三、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。四、實施日期。五、其他事項。」「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」「國家公園計畫公告實施後，主管機關應每5年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情形之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害者。二、內政部國家公園計畫委員會建議變更者。三、變更範圍之土地為公地，變更內容不涉及人民權益者。依本法第7條變更國家公園計畫，準用第3條及第4條之規定。」國家公園法施行細則第3條第1項、第4條、第5條第1項、第6條亦有明定。國家公園計畫經依國家公園法第7條規定核定後公告實施，或依同法施行細則第6條第1項本文定期通盤檢討所作必要之變更，固有拘束國家公園區域內有關之開發或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定之法規效力，惟因國家公園計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定區域內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，其並未直接限制該一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，其並非行政處分而係屬「法規」性質，人民即不得對之提起撤銷訴訟（司法院釋字第156號解釋理由書參照）。如提起撤銷訴訟，其起訴即屬欠缺訴訟要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定，裁定駁回其訴。
（二）原裁定已說明相對人依國家公園法第7條及同法施行細則第6條本文規定，於71年擬定、公告墾丁國家公園計畫，以及先後於85年、93年及100年針對墾丁國家公園計畫第1次、第2次及第3次定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，揆諸司法院釋字第156號解釋理由書意旨，均屬法規性質，而非屬行政處分。抗告人所有之系爭土地，雖位於系爭第3次通盤檢討計畫之範圍內，並與墾丁國家公園內其他19處土地公告為「停車場用地」，惟抗告人並未因系爭第3次通盤檢討計畫而直接受有損害，則抗告人自不得對系爭第3次通盤檢討計畫提起撤銷訴訟，因認抗告人之起訴欠缺訴訟要件，為不合法，不再審酌本件實體爭執，予以駁回。經核原裁定並無不合。抗告意旨謂國家公園法與都市計畫法兩者性質及立法意旨不同，原裁定引司法院釋字第156號解釋理由書作為認定本件墾丁國家公園第3次通盤檢討性質之判斷依據，並非妥適，有適用法規不當之違誤，且違反平等原則；原裁定復未詳載其不採行抗告人主張之攻擊或防禦方法之理由，亦未審酌系爭通盤檢討計畫有無實質限制抗告人等墾丁國家公園區內人民權益，即駁回抗告人之訴，有不備理由之違法；系爭第3次通盤檢討計畫中，變更停車場「停13」規劃用地面積及增設簡易遊憩設施等容許使用項目等編定處分，已直接限制抗告人等一定區域內人民權益，係屬一般處分，其核定之徵收面積已造成不法之權力限制及負擔，直接限制抗告人之土地財產權。抗告人並非僅對於墾丁國家公園計畫通盤檢討本身之擬定及發布不服，原審逕以程序上不合法為由駁回抗告人之訴，實嫌速斷云云，洵無可採。至相對人99年11月4日台內地字第0990222013號函准予徵收之處分，抗告人不服，提起訴願，係經行政院100年8月3日院臺訴字第1000098071號訴願決定：「原處分撤銷，由處分機關於2個月內另為適法之處分。」，而不存在，原裁定謂抗告人已另行針對上開徵收系爭土地之處分提起行政爭訟中，用語固非準確，惟不影響裁判結果，抗告意旨因此指摘原裁定違誤，亦難認有理由，應予駁回。另抗告意旨援引之司法院釋字第443號解釋、本院59年度判字第129號、80年度判字第1325號、82年度判字第190號、第2413號、93年度判字第214號判決、原審91年度訴字第3627號判決，案情有異，本件均無參酌餘地，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國102年3月8日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官林玫君法官鄭小康法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國102年3月8日
書記官王史民