臺灣臺南地方法院106年度國字第24號民事判決

裁判字號：臺灣臺南地方法院106年國字第24號民事判決

裁判日期：民國107年06月28日

裁判案由：國家賠償

臺灣臺南地方法院民事判決106年度國字第24號原告 凃沈秀琴
凃丞哲 凃佳杏 凃佩呈 共同訴訟代理人 謝凱傑 律師複代理人 朱純暄 律師共同訴訟代理人 高嵐書 律師
楊聖文 律師 鄭猷耀 律師被告臺南市政府法定代理人 李孟諺 訴訟代理人 蔡進欽 律師複代理人 陳郁芬 訴訟代理人 蘇正信 律師
蔡弘琳 律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國107年6月14日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴；國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告主張其等之被繼承人 凃義長 於民國104年間因罹患登革熱而死亡，乃係被告未善盡落實噴藥消毒防治之義務，並已於105年2月4日經被告函覆拒絕賠償等情，有原告提出臺南市政府拒絕賠償理由書1件在卷可憑（見補字卷第16至21頁）。揆諸首開說明，原告提起本訴前，已踐行前揭法條之前置程序規定，於法並無不合，合先敘明。
二、按法定代理人之代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人，承受其訴訟以前當然停止。但有訴訟代理人時，不適用之。第168條至第172條及前條所定之承受訴訟人， 於得為 承受時，應即為承受之聲明。民事訴訟法第170條、第173條、第175條第1項分別定有明文。查本件被告之法定代理人於訴訟中已由 賴清德 變更為李孟諺，且李孟諺已於106年10月3日具狀（見本院卷第57頁背面）向本院聲明承受訴訟，合於前揭規定，應予准許。
貳、實體事項：
一、本件原告起訴主張：
（一）緣訴外人凃義長為原告凃沈秀琴之配偶，及原告凃丞哲、原告凃佳杏及原告凃佩呈之父親，其於104年8月28日因登革熱病發至奇美醫療財團法人柳營奇美醫院（下稱奇美醫院）治療，然仍於104年9月2日因感染登革熱病毒致登革出血熱合併登革休克症候群、肺炎合併呼吸衰竭、急性腎衰竭及糖尿病而死亡。訴外人凃義長感染登革熱病毒而死亡，係因被告怠於落實其噴藥消毒之義務，致登革熱疫情未能控制而擴散，而有怠於執行職務之行為，侵害訴外人凃義長之健康權及生命權，致其親屬即本件原告受有財產及非財產上之損害。
（二）被告機關就已發生疫情之區域，其防疫行動應已無不作為之裁量餘地，蓋訴外人凃義長於感染登革熱之前，其住居之新營區在105年8月15日已有首例登革熱之病例通報，另該區延平里及好平里自104年8月18日至30日已有登革熱通報病例共17件，人民之生命、身體、健康已因其生活起居區域有疫情之發生，而有遭受侵害之急迫危險，是被告機關依法即負有至感染地噴藥消毒之作為義務。為避免由蚊蟲叮咬即可輕易感染且具有致命可能之登革熱傳染病蔓延，被告機關於接獲病例通報後應即負有消毒之義務，其裁量權已因客觀上登革熱病例竄升且其高度傳染性而收縮至零。
（三）按被害人凃義長是104年8月25日開始發燒，該日往前3-8日即18-23日是感染期間，依疫情調查報告表，被害人凃義長活動範圍就是在住家、第一市場、南瀛公園綠都心公園，且被害人凃義長有可能是在第一市場感染。依規定只要發病的案例有停留二個小時以上的地點就要噴藥，惟被告於該市場及新營區延平里、好平里等地區就 劉清全 等人均有應噴藥地點未噴藥、未於48小時內噴藥等怠於執行職之情事，並因而致被害人凃義長感染登革熱病。又被告其執行消毒噴藥日後之同年月25日至30日間，除原告之親屬凃義長發病外，仍爆發高達16件確診病例，可見被告機關就控制疫情之執行不僅消毒頻率不足，其確切執行成效亦不彰。
（四）被告機關於104年8月18日、104年8月20日、104年8月23日於新營區使用優克乳劑作為化學防治藥品時，其稀釋倍數為100倍，藥劑濃度並未遵從疾管署就此種藥品稀釋濃度80倍之指示，是以被告機關未遵守用藥指示，以致於未能有效撲殺病媒蚊，使化學防治無法有效發揮致疫情蔓延，違反其應採取有效防疫措施之義務。
（五）原告請求之損害金額及慰撫金，計算如下：
1.醫療費用部分：被害人凃義長於104年8月28日感染登革熱後，經送往奇美醫院入院治療，仍於104年9月2日不治身亡，其上開期間之醫療費用皆由原告凃沈秀琴所支出，為新臺幣（下同）20,000元。
2.喪葬費用部分：由原告凃沈秀琴支付共185,200元。
3.扶養費部分：原告凃沈秀琴為被害人凃義長之妻，是訴外人凃義長對其自負有法定扶養義務，原告凃沈秀琴得一次請求賠償之扶養費為740,821元。
4.精神慰撫金部分：原告各請求精神慰撫金500,000元。
5.綜上所述，原告凃沈秀琴請求1,446,021元，原告凃丞哲、凃佳杏、凃佩呈各請求500,000元。
（六）並聲明：
1.被告應給付原告凃沈秀琴1,446,021元，原告凃丞哲、凃佳杏、凃佩呈各500,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
2.訴訟費用由被告負擔。
3.原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、本件被告則答辯略以：
（一）104年間臺南市發生之登革熱疫情，被告機關採取最高規格之防疫作為，於接到新營區延平里及好平里疑似病例通報後，被告機關對於病例居住地、工作地等可能感染地點，及在感染期間停留達2小時以上地點，均於48小時內立即完成病媒蚊孳生源清除與查核工作，可知被告於接到疑似病例通報後，均按規定完成病媒蚊孳生源清除與查核工作，故被告所為登革熱防疫工作，並無不作為之違反，亦無怠於執行職務之情形，被告確無任何過失。況登革熱之感染與流行係有諸多因素交叉影響，於被告機關既無防疫工作上怠於執行職務之情形，核與被害人凃義長感染登革熱發生死亡之結果間，並無相當因果關係。
（二）依登革熱防治工作指引所指，對於病例居住地、工作地可能感染地點，及在病毒血症期間停留達2小時以上地點，應立即進行病媒蚊孳生源清除與查核工作，儘可能於48小時內完成；登革熱防治策略，以清除孳生源及容器減量為主，噴藥為輔助措施，並儘量限縮噴藥，爰建議縣市政府針對成蟲化學防治措施之實施範圍及時機，應依「專業評估」因地制宜辦理。可知，上開登革熱防治工作指引僅規定對於病例居住地、工作地等可能感染地點，及在感染期間停留達2小時以上地點，應儘可能於48小時內完成病媒蚊孳生源清除與查核工作，但並未強制規定被告於接獲登革熱通報48小時內，即應對該地區立即進行「成蟲化學防治措施」，被告機關針對成蟲化學防治措施之實施範圍及時機，仍應依專業評估且因地制宜辦理，原告之主張顯係誤認病媒蚊孳生源清除即應為成蟲化學防治措施。
（三）又依衛生福利部疾病管制署函送該署103年11月檢測完成之埃及斑蚊藥效試驗結果，供被告衛生局執行病媒蚊防治時之用藥選擇參考。該函文內容顯示，優克乳劑藥物濃度使用方法為稀釋300至500倍，且稀釋500倍時，埃及斑蚊30分鐘擊昏率為82.5%；24小時死亡率為100%，被告於新營區使用優克乳劑作為化學防治藥品時稀釋倍數為100倍，已符合衛生福利部疾病管制署所為之建議，被告並無違反用藥指示，亦無任何疏失。況本件新營區當時非屬登革熱疫情嚴重區域，若重複使用殺蟲藥劑以撲滅蚊蟲，除會造成環境污染，更會使蚊蟲產生抗藥性之產生。故被告於本件新營區為登革熱防疫工作本應以「限縮噴藥」為原則，因此被告於本件新營區執行登革熱化學防治使用之優克乳劑稀釋倍數為100倍，並無任何違誤之處。
（四）並聲明：如主文所示。
三、兩造經本院依民事訴訟法第271條之1準用同法第270條之1第1項第3款規定曉諭闡明後，整理並協議簡化爭點如下：
（一）不爭執事項
1.訴外人凃義長為原告凃沈秀琴之配偶，為原告凃丞哲、凃佳杏及凃佩呈之父，訴外人凃義長於104年8月28日因登革熱病發至奇美醫院治療，然仍於104年9月2日因感染登革熱病毒致登革出血熱合併登革休克症候群、肺炎合併呼吸衰竭、急性腎衰竭及糖尿病而死亡。
2.原告凃沈秀琴為訴外人凃義長支出醫療費用20,000元及喪葬費用185,200元。
3.訴外人凃義長所居住之新營區延平里係於104年8月18日方有首例登革熱病例通報，被告並於104年8月20、23、27日對該區域施以登革熱噴藥。
（二）爭執事項原告依國家賠償法第2條第2項後段規定請求被告負損害賠償責任，有無理由？金額為若干？
四、得心證之理由
（一）按因公務員故意或過失怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，此國家賠償法第2條第2項後段定有明文。是公務員須因故意或過失，有怠於執行職務之不作為，致人民之自由權利受有損害，且該怠於執行職務之不作為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，方合於國家賠償請求之要件。苟公務員並無怠於執行職務，縱人民自由或權利遭受損害，國家亦無應負損害賠償責任之可言。
（二）次按大法官會議釋字第469號解釋理由書所示：「凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得就消極不作為，依上開法條請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。即若法律規範賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，其性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，無違法或不作為裁量收縮至零之情形，均不能請求國家賠償。
（三）按傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法」，同法第38條規定：「傳染病發生時，有進入公、私場所或運輸工具從事防疫工作之『必要者』，應由地方主管機關人員會同警察等有關機關人員為之，並事先通知公、私場所或運輸工具之所有人、管理人或使用人到場；其到場者，對於防疫工作，不得拒絕、規避或妨礙；未到場者，相關人員得逕行進入從事防疫工作；必要時，並得要求村（里）長或鄰長在場。」以傳染病發生時，地方主管機關人員始有逕行進入相關場所從事防疫工作之權限，且解釋所稱之「必要」性，尚須足認公務員於該時、地之逕行進入私人領域內從事防疫工作（不論是化學防治或孳生源清除），已無不作為之裁量餘地時，方足認定主管機關公務員有怠於執行職務之情，原告僅泛言被告機關其裁量權已因客觀上登革熱病例竄升且其高度傳染性而收縮至零云云，與上開規定相悖，尚難遽採。
（四）原告固主張被告有應噴藥地點未噴藥、未於48小時內噴藥等違反衛生福利部編制之2015年版登革熱屈公病防法工作指引（下稱防治工作指引）有怠於執行職務之情事，惟按「一、執行時機：衛生局（所）接到疑似病例通報，對於病例居住地、工作地等可能感染地點，及在病毒血症期間停留達2小時以上地點，應立即進行病媒蚊孳生源清除與查核工作，儘可能於48小時內完成」（見防治工作指引第43頁），是對於可能感染地點及病毒血症期間停留達2小時以上地點被告應儘可能於48小時內完成應立即進行【病媒蚊孳生源清除與查核工作】，是原告主張被告有於48小時內完成化學噴藥之義務，已屬無據。再「國內多年來以噴灑殺蟲劑防治登革熱，常因環境或技術等因素，限制了化學防治的成效，且噴灑殺蟲劑滅蚊之效果非常短暫，病媒蚊的族群通常在噴藥後1－2周就會恢復；另一方面，在社區實施噴藥，往往使社區民眾認為病媒蚊已被消滅，而忽略社區動員、容器減量及澈底清除孳生源的重要性。因此，登革熱屈公病防治策略，以清除孳生源及容器減量為主，噴藥為輔助措施，並儘量限縮噴藥，爰建議縣市政府針對成蟲化學防治措施之實施範圍及時機，應依『專業評估』因地制宜辦理。在實施同時，並應積極動員社區民眾進行容器減量及澈底落實孳生源清除工作」等語（見防治工作指引第50-51頁），是依上開防治工作指引所示，被告於接獲感染病例通報後首要工作為進行病媒蚊孳生源清除，至於噴灑殺蟲劑滅蚊化學防治反而是輔助措施。再被害人凃義長活動範圍就是在住家、第一市場、南瀛公園綠都心公園，亦有上開疫情調查表可參，與該等感染者活動範圍並非完全相同，此外原告復未能舉證被害人凃義長之感染源係來自第三人劉清全等人或其曾停留之地區，原告上開主張即無可採。
（五）另原告主張被告104年8月18日、104年8月20日、104年8月23日於被害人凃義長所居住之新營區噴藥未依疾管署指示稀釋濃度80倍的優克乳劑，而係以100倍濃度稀釋以至於未能有效撲殺病媒蚊致疫情蔓延，核有疏失云云，並提出監察院糾正案文為證（見本院卷第41反面-43頁），惟按原告所提監察院糾正案文，此僅為監察院基於行政督導及行政責任之究責所為行政缺失檢討，尚難執為被告應負國家賠償責任之依據，況該部分內容係針對台南市登革熱疫情嚴重之前七個行政區（南、中西、東、永康、安南及安平）所為之檢討，並未涵蓋本件被害人凃義長所居住之新營區，又依其內文所載80倍濃度係疾管局「建議」之調配濃度而非規定或指示之濃度，再該文內第6頁第（4）點亦提及優克濃度應按100倍至80倍由低濃度至高濃度之方式進行稀釋使用，此外原告亦未能舉證於被害人凃義長所居住之新營區疾管署有指示噴藥濃度應為若干，原告上開主張亦無可採。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項後段及侵權行為法律關係，請求被告給付原告凃沈秀琴1,446,021元，原告凃丞哲、凃佳杏、凃佩呈各50萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。原告既受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
六、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及舉證，核與判決無影響，爰不一一論述，併此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年6月28日
民事第五庭法官周素秋以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國107年6月28日
書記官康紀媛