裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1878號判決
裁判日期：民國106年03月16日
裁判案由：再生能源發展條例
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1878號106年2月23日辯論終結原告嘉惠電力股份有限公司代表人 徐旭東 （董事長）訴訟代理人 黃台芬 律師
何美蘭 律師 湯東穎 律師被告經濟部代表人 李世光 （部長）訴訟代理人 謝良駿 律師
謝友仁 律師 張群立 上列當事人間再生能源發展條例事件，原告不服行政院中華民國104年10月1日院臺訴字第1040146536號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為 鄧振中 ，訴訟中變更為李世光，業據被告新任代表人李世光提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（見本院卷2第35至36頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國99至102年間繳交再生能源發展基金同時，依再生能源發展條例第7條第5項規定，申請再生能源發展基金（下稱系爭基金）之費用（下稱系爭費用）附加於其售電價格。被告所屬能源局（下稱能源局）分別以100年12月16日能技字第10000369000號、101年8月10日能技字第10100262000號、102年2月22日能技字第10200044090號、102年8月9日能技字第10200168830號、103年2月17日能技字第10300048620號、103年9月4日能技字第10300187600號等函復原告，或以繳交系爭費用得否附加於售電價格一節，目前已規劃相關機制中，俟核定後將另以正式函文通知，或以該局刻正研擬「電業及自用發電設備設置者申請已繳交再生能源發展基金附加於售電價各收取審核要點」（草案），俟核定後將另以正式函文通知，或以該局已研議「再生能源發展費附加核定作業要點」（草案），刻正簽陳報部核定中，俟核定後將另以正式函文通知。原告於104年3月2日及同年3月5日分別申請已繳交103年度費用及99至102年度系爭費用附加於售電價格。被告104年3月19日經能字第10409008185號函（下稱原處分）復原告，以其103年度已繳交費用為新臺幣（下同）2,277萬5,541元，經審查無誤，核定得附加於售電價格，惟附加總額不得超過前開數額。99至102年度所繳系爭費用（即99年度291萬6,884元、100年度495萬8,051元、101年度803萬7,238元及102年度1,343萬4,541元）申請附加部分，依立法院104年1月20日第8屆第6會期第18次會議（下稱立法院104年第18次會議）審議通過之電價費率計算公式，雖其意旨係反映合理成本，惟鑑於電力商品為民生必需品等因素，並衡酌電價對社會民生物價波動之影響，不予核定附加。原告不服原處分不予核定99至102年度所繳系爭費用附加於售電價格部分，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠依再生能源發展條例之立法理由，系爭費用附加於售電價格
制度，旨在確保電業永續發展、落實使用者付費原則及以經濟誘因促進再生能源發展，立法理由並明確指示系爭費用「應」附加於售電價格：
⒈按「（第1項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量
以上者，應每年按其不含再生能源發電部分之總發電量，繳交一定金額充作基金，作為再生能源發展之用；必要時，應由政府編列預算撥充。……（第5項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，經報請中央主管機關核定後，得附加於其售電價格上。
」再生能源發展條例第7條定有明文。同條例第7條第1項之立法理由為：「第1項明定發展再生能源之經費來源。
其經費係以基金方式運作；所定『必要時』，指基金用罄且入不敷出時，得以政府編列預算補助，同時專款專用，俾保障業者之投資回收及永續經營。至於使用非再生能源之自用發電設備達一定裝置容量以上者，因其裝置容量已達電廠之規模，其衍生之外部成本亦與電廠相同，爰責付其負擔之基金義務應與電業相同，促使其外部成本內部化。」另第7條第5項之立法說明為：「因電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交基金後增加之成本，需反映至其銷售價格中，以確保業者之永續經營，且由所有用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本，不僅符合使用者及污染付費之精神，亦與國外作法一致……。」益徵系爭費用之徵收及該費用反映於售電價格，乃互為配套而成為一體，缺一不可，基於保障電業永續經營、貫徹使用者付費原則及鼓勵用電戶選擇及使用再生能源之目的，將系爭費用反映於售電價格，乃構成依再生能源發展條例第7條第1項向電業徵收系爭基金之正當性基礎。
⒉又立法當時之被告次長 施顏祥 於立法院說明時即表示：「
……包括德國、英國、西班牙、丹麥等國家，德國、英國是由電業自行反映成本轉嫁給用電戶；西班牙是由政府訂定費率，再由電力網業者向用電戶收取費用，他的精神和我們目前的做法一樣，向用戶收取費用之後再做處理，目前在德國、英國、西班牙、丹麥這幾個在再生能源發電方面比較先進的國家做法和我們目前的規劃大概是一致的。
」明白說明依我國立法規劃，系爭費用應由「用電戶」負擔，對於使用再生能源發電之用電戶，則不存在此一負擔（依同條例第7條第1項規定，對使用再生能源發電部分之發電量不徵收再生能源發展基金），藉由此經濟上誘因，引導及鼓勵用電戶使用清潔能源，促進再生能源之發展。
⒊系爭基金用途在補貼再生能源業者之電價及設備投資等，
如由非再生能源電業負擔，欠缺正當性基礎，應依使用者付費原則，由用電戶負擔：前述再生能源發展條例第7條第1項立法理由所稱「外部成本內部化」，對照同條第5項之立法說明，可知該規範在透過使電業繳納之系爭費用反映於電價之方式，以達成「外部成本內部化」之效果，即由使用電戶負擔該費用，影響用電戶之用電選擇行為。此外，由於系爭基金係用於補貼再生能源之電價或設備投資等，並非充作污染防制經費或使用於污染防制工作，故從法理而言並不具有污染費之性質，與污染者付費原則無涉。抑有進者，如將系爭基金解為最終非用電戶負擔而係由電業負擔，形成「由非再生能源電業出資補貼再生能源業者之電價及其設備投資」之結果，系爭費用徵收將完全欠缺正當性。反之，因系爭基金對再生能源電價及設備投資之補貼，旨在縮小再生能源電價與其他能源電價間之差距，增加電力使用者對再生能源電力之使用，依使用者付費原則由電力使用者即用電戶負擔該費用，方具有正當性基礎。
㈡由再生能源條例之立法過程，亦可證明依立法原意，系爭費用「應」附加於售電價格：
於再生能源發展條例當初立法之時，關於第7條部分，行政院草案及其餘立委提案版本，均容許電業將繳納之系爭費用附加於售電價格。於97年11月20日委員會審議該條例時，李 俊毅 及 丁守中 委員雖主張將系爭費用轉嫁人民收取之文字刪除，惟對此，被告次長施顏祥稍後於立法院備詢時即回覆表示，歐洲先進國家係向用電戶收取費用後再做處理，與目前規劃一致等語，表明依行政院版草案規劃，電業已繳納系爭費用「應」反映於售電價格，由用電戶負擔。其後，立法院乃依行政院版草案三讀通過並公布為現行條文，而不採用部分委員關於系爭費用不能轉嫁之提案，更彰顯當初立法意旨。依權力分立原則，被告自應尊重並遵循之。
㈢依106年1月26日修正前（下同）電業法第60條第1項規定，
再生能源發展基金費用為電業之必需成本，「應」反映於售電價格；被告於103年提送立法院審議之台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）新版電價公式暨其說明，亦明確採取同一立場：
⒈電業法第1條規定：「為開發國家電能動力，調節電力供
應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利，特制定本法。」揭示維持合理電價為該法追求之立法目的之一；同法第60條第1項並規定：「電價之訂定，『應』以電業收入，抵償其必需成本，並獲得合理之利潤。」即揭明電價應反映電業之必需成本及合理利潤。另再生能源發展條例第7條第5項規定之立法理由揭示電業繳納系爭費用之成本，需反映於電力銷售價格，適與前揭電業法第60條第1項規定意旨一貫且互為呼應。
⒉被告於台電公司電價費率計算公式之修正，亦採上述同一觀點，並經立法院審議通過而再次獲得確認：
⑴行政院於102年9月11日將被告函報台電公司電價費率計
算公式之修正擬議函送立法院審議，案經召開電價計算公式座談會後，被告決議：「㈠再重新排列電價公式之成本項目：電價費率計算公式再檢討的精神，主要應在反映『不可控制的成本變動』，並維持合理利潤率，以取得長期電業經營所需要的資金；『不可控制的成本變動』主要包括⑴燃料成本⑵稅捐及規費⑶折舊及利息，並建議依其重要性，重新排序電價公式之各成本項目」、「『稅捐及規費』單獨列項，其目的主要在呈現能源政策而產生之成本負擔，如再生能源發展基金之收取，其未來可能發生之能源稅等項目……」「㈢訂定電價費率檢討調整之運作機制：⒈電價公式的精神在於反映真實成本……」經檢討修訂電價費率計算公式如下：每度平均電價=〔燃料＋稅捐及規費+合理利潤＋（折舊+利息）＋（用人費用＋維護費＋其他營業費用）＋所得稅—綠色電價收入—其他營業收入〕／售電度數＋每度重建成本。有關上開公式相關計算因子檢討之「電業必需成本項目」部分，被告於「稅捐及規費」群組，說明如次：「本群組建議單獨設項管控，其目的在呈現電業依據法令規定必須繳交之各項『稅費』負擔。其項目包含繳納土地稅、房屋稅、印花稅、使用牌照稅、再生能源發展基金、空氣污染防制費、能源研究發展基金、核子事故緊急應變基金及其他各項依法負擔之稅費……」另依被告對於「燃料」群組之說明，有關購入電力非屬燃料款項部分，則列入上述公式中之「其他營業費用」。
⑵前揭電價費率計算公式經送請立法院經濟委員會審議，
僅刪除上開公式中之「每度重建成本」及「所得稅」項目，對於「稅捐及規費」項目應包含系爭費用並納入電價公式計算乙節，除未刪除外，更進而決議：「電價審議回歸市場機制，達成使用者付費、照顧民生需求、提升能源使用效率、節能減碳之目標」。該新版電價費率計算公式嗣並經院會決議通過，益徵系爭費用依法應全部附加於售電價格，此亦為被告向立法院提出台電公司電價費率計算公式時之基本立場，並獲立法院決議支持及肯認。
㈣依行政院歷次送請立法院審議草案，再生能源發展條例第7
條第5項所稱「得」，乃指「電業」對於所繳納系爭費用是否申請附加於售電價格得自為決定，並無授予被告裁量權之意義；被告僅得審查電業擬附加售電價格之系爭費用是否浮濫不實，並無准否附加或附加若干之裁量權限：
⒈再生能源發展條例第7條第5項係規定：「電業……經報請
中央主管機關核定後，得附加於其售電價格上。」故就文義而言，中央主管機關既已核定，所謂「得」所指之主體乃「電業」而言，並非中央主管機關。另依行政院歷次函送立法院審議之草案內容及立法理由可知，立法者於現行再生能源發展條例第7條第5項使用「得」之文字，原意在由電業自行決定是否自行負擔系爭費用。復依電業法第60條第1項所揭電價應反映電業必要成本之原則，參以再生能源發展條例第7條第5項立法理由明揭電業繳納基金費用應反映於售電價格之意旨，以及第3次送請審議草案之立法理由：「於第5項明定電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，『得』將繳交系爭費用增加之成本反映至電價，但應於報請中央主管機關核定後，以附加方式列於售電價格上收取」，可知行政院第3次送請立法院審議草案中雖加入「經報請中央主管機關核定後」之文字，並未賦予主管機關裁量權，反而較歷次草案更詳細說明及強調應由用電戶平均分擔再生能源發展成本之理由。
⒉又台電公司向被告申請104年費用附加於售電價格時，被
告105年2月16日函覆台電公司略以：「本件僅就申報之繳交基金費用及自用發電設備設置者售電予貴公司部分是否符實予以審查，實際附加於售電價格之費用，貴公司應依電價費率審議委員會之審議結果進行調整。」，亦敘明被告僅就台電公司申請附加於售電價格之金額，是否與其實際繳納之基金費用相符進行審查。再依同年3月15日電價費率審議會之會議紀錄所示，該審議會僅針對台電公司電價訂定之「合理利潤」為何乙節，進行審議及討論，至於包括系爭費用在內之「稅捐及規費」等成本項目，審議會乃依循電業法第60條第1項所揭「電價應反映必需成本」之原則及立法院審議通過之電價公式辦理，對此未為任何調整、更動或刪除。更甚者，有關被告抗辯主張之基金費用反映於售電價格是否影響民生物價波動等考量因素，完全不見審議會對之有所審議或討論，亦可證明審議會對於「必需成本」反映於電價乙節，並無裁量權。
㈤原告為依公司法成立，以營利為目的之社團法人，與負有政
策任務之國營事業不同，且必須自負盈虧，本質上須「將本求利」，使經營成本反映於售價，方能永續經營。就因法令所生之必要成本，更有必須使該必要成本反映於產品售價，此乃憲法上財產權及營業自由保障之核心。電業法第60條第1項及再生能源發展條例第7條第5項「系爭費用需反映至其銷售價格中，以確保業者之永續經營」之法理，於負有國家政策任務之台電公司有其適用，舉重以明輕，不負政策任務且必須自負盈虧之民營電業，更應適用之。如將再生能源發展條例第7條第5項規定，解為中央主管機關對於系爭費用得否准其全部或一部附加於售電價格，勢將造成對於民營電業財產權及營業自由之過度侵害。故本於合憲性解釋及和諧解釋原則，應解為中央主管機關所為核定，應僅止於審查電業申報基金費用是否浮濫或不實，並無不予全部或一部附加之裁量權。
㈥再生能源發展規模逐年擴大，然非再生能源發電之裝置容量
現實上難以增加（即系爭費用計算上，分子將大幅成長但分母不變），導致各電業分攤之基金費用逐年攀升，以原告99年至104年各年度繳納之費用為例，分別為291萬元、495萬元、803萬元、1,343萬元、2,277萬元及3,840萬元，短短5年間即暴增13倍。如將再生能源發展條例第7條第5項解釋為中央主管機關有不准全部或一部附加之裁量權，於原告之財務將造成不安定之狀態，甚且危及原告之財務基礎，已有害電業之穩定經營及永續經營。
㈦被告主張其可考量系爭費用附加於售電價格對民生物價等之影響等因素，全部或部分不予附加，並無依據：
被告主張其核定系爭費用是否附加售電價格時，得考量對民生物價波動，及整體社會民生及產業經濟之影響云云，然遍觀立法過程及立法理由，均未見立法有此授權意旨。此外，該主張除牴觸電業法第60條第1項所揭電業之必要成本應反映於電價之規定外，亦與被告102年送請立法院審議台電公司電價公式所表達之立場矛盾。甚且，若被告有其所稱之裁量權限，則何以從98年再生能源發展條例公布施行迄今，被告竟始終未能完成相關審核作業要點之訂定？又倘如被告所稱，其否准原告99年度至102年度系爭費用附加售電價格之原因，係考量各該年度准予附加可能對民生物價波動等造成之影響，何以被告當時不能據以作成決定，而需遷延數年之久？凡此足徵被告所稱考量民生物價影響云云，均係臨訟杜撰，不足獲採。且有關再生能源發展條例第7條所定系爭費用之徵收及其最終負擔者，乃經立法者考量相關因素後，於立法理由中明揭電業繳納之系爭費用應由用電戶負擔，並訂定自公布日施行，依權力分立之原則，對該立法決定，行政機關自應予以尊重及遵守。迺被告准予原告繳納之103年度費用附加售電價格，卻一律不許原告所納99至102年度系爭費用之附加，造成互為配套並應一體施行之第7條第1項及第5項規定，實質上形同割裂實施，明顯違反立法者之立法指示，致恣意擴張法律所未授權之事項，侵越立法權限，自屬違法。
㈧況查，影響電價最重要之因素為燃料價格，原告99至102年
度之各年度系爭費用如附加於售電價格，對電價之影響不到萬分之1元，顯屬微不足道：
按台電公司104年新版電價公式為：「每度平均電價＝﹛燃料＋稅捐及規費＋合理利潤＋（折舊＋利息）＋（用人費用＋維護費＋其他營業費用）＋所得稅－綠色電價收入－其他營業收入﹜／售電度數＋每度重建成本。」。上開台電公司新版電價公式計算因子，包含燃料、稅捐及規費、折舊及利息、所得稅及用人費用、維護費、其他營業費用等5大群組，台電公司亦坦言，其中影響電價最重要之因素及來源為「燃料成本」，至台電公司向民營電業所購入之電力成本中之再生能源附加費用，性質上為「購入電力之其他成本」而經劃歸「其他營業費用」中之一部。觀諸以上新版電價公式即知，原告已繳交之系爭費用（屬「其他營業費用」），僅占計算因子之極小部分，絕非影響電價調漲之主因。就本案涉及之原告繳納之99至102年度系爭費用部分，如依被告提供之各年度總發電度數計算，概算每度電力分攤結果（台電淨購發電量總數），每度電增加僅約0.000014元至0.000063元之間，對電價之影響極為微小，可謂幾近於零而可略置不論，究竟如何能對民生物價造成影響，實難索解。
㈨縱認被告有准駁之裁量權限，原處分於作成不予核定系爭費
用附加於售電價格之際，對確保電業之永續發展、落實使用者付費原則及促進再生能源發展等立法指示事項，全然未予審酌，卻考量不應審酌之事項，有裁量錯誤之違法：
按最高行政法院103年度判字第359號及103年度判字第709號判決意旨，行政機關於作成處分之際縱有裁量，惟如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中未予斟酌，或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即構成裁量錯誤，為裁量濫用之一形態而屬違法處分。被告否准原告99至102年度所納系爭費用「全部」附加於售電價格，僅泛稱「鑑於電力商品為民生必需品等因素，另衡酌電價對社會民生物價波動之影響」云云，未說明各該年度電價對於民生物價波動之影響程度如何及其依據。加以所謂附加系爭費用於電價對社會民生物價波動之影響，本非立法指示行政機關於核定之際應考量之因素。再者，依前揭立法理由，中央機關於核定系爭費用附加售電價格時，應考量電業永續發展、落實使用者付費原則及經濟誘導用電戶使用再生能源之發展策略等重要觀點，然原處分考量理由均與上述立法指示之應考量因素無關，有重要觀點未予斟酌及以無關聯之因素為考量之違法，自有裁量怠惰或裁量錯誤之違誤。甚者，原告於99至102年度之各年度繳納系爭費用，均遠低於103年度所繳交並經准予附加於售電價格之2,277萬5,541元，則各該年度費用之附加對民生物價之影響，究竟如何大於103年度之2,277萬5,541元，而應「全部」不予准許附加？其附加於電費，究竟如何對「社會民生物價波動」產生影響？實難索解，足見被告全無一致之衡量基準，顯屬恣意而為。
㈩系爭費用申請附加售電價格之審查，應以各該申請年度之事
實基礎為限，然對原告99至102年度之歷年申請，係與「發生在後」之數年度事實資料進行比較審酌，顯係就無關聯之事實予以考量，有裁量濫用之瑕疵，顯失公平：
⒈系爭費用申請附加售電價格之審查，應以「各該申請年度之事實基礎」為限：
按再生能源發展條例第7條第1項及第5項規定，系爭基金應於該條例生效後每年繳交，並於各該年度申請系爭費用附加於售電價格，由被告於受理申請後，就各該受理申請年度之事實基礎為依據，進行審查。次按「電業及自用發電設備設置者繳交再生能源發展基金辦法」（下稱繳交基金辦法）第4條規定：「除中央主管機關另行指定期限外，電業及自用發電設備設置者應於每年2月底前及8月底前向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳交前半年度基金之費用。」另依被告所提出之系爭費用申請附加之行政流程規範，電業應於每年2月及8月繳交系爭費用，被告應於當年度12月底前受理電業有關系爭費用附加於售電價格之申請，並於次年1月至2月間就附加之申請進行初審，並於同年3月間完成審議。換言之，系爭費用申請附加售電價格之審查，應以「各該申請年度之事實基礎」為限。⒉又原告於99至102年度之各該年度繳納系爭費用後，均同
時依法申請附加於售電價格，並無任何遲誤。然被告遲於104年3月19日始作成原處分，並且依被告自承，針對99年度系爭費用是否准予附加，被告除99年度之事實基礎外，並基於100至103年度之各年度平均電價、消費者物價指數、國際燃料成本、國民平均每人所得及民營電業獲利等情形，並將之與103年度之相關事實為比較後之結果，顯然違反再生能源發展條例第7條規定。其裁量即係基於與申請事實無關之考量，而該當裁量濫用，對原告顯失公平，違反公平及誠信原則。又此種不合理和不公平之情形，及於被告對於原告100年度、101年度及102年度申請之核定。
被告對於裁量基礎之說明仍流於抽象空泛，有欠具體，其內容甚且矛盾百出，不能自圓其說：
⒈依最高行政法院104年度判字第755號判決意旨，縱行政機
關有裁量權，就其裁量權之行使，仍負有充分說明其裁量之依據及理由，並舉證證明之義務，否則即有裁量濫用或怠惰之違法。查被告對於99至102年度不准原告繳交系爭費用附加售電價格與103年度准予附加之原因，未見任何專業性之評估及說明。次依被告自承及所提98至104年度台電公司燃料成本、歷年平均電價、消費者物價指數及國人平均每人所得數據統計表可知，台電公司燃料成本方為影響電價波動之最主要原因，相較於動輒數百億波動之燃料成本，原告99至101年度之申請附加之系爭費用，均不到900萬元，顯屬九牛一毛，該費用附加於售電價格，究竟如何影響民生物價，未見被告說明。
⒉甚者，103年度之發電燃料成本較於99年度陡升744億元，
每度電力平均燃料成本遽增20.7％，當年度平均電價亦來到每度3.075元之歷史高點；又原告當年度申請附加系爭費用為2,277萬5,541元，故103年度無論電價或系爭費用，均遠高於99年度（103年度之費用對燃料成本之占比為99年度的7倍），然被告卻准許103年度費用全部附加於售電價格，而99年度卻全部不予附加，難以索解。再對照總體經濟之指標，99年度我國人均GDP年增率為13.48％，平均每人所得年增率為15.64％，消費者物價指數為98.60（以100年度為基期），然103年度人均GDP年增率僅為3.34％，平均每人所得年增率為3.64％，消費者物價指數為10
3.97，可知99年度之總體經濟表現均遠優於103年度，消費者物價指數亦遠低於103年度，而原告申請103年度附加之費用，尚且為99年度之7.8倍，何以103年度准予附加對民生物價沒有重大影響，99年度准予附加反生重大影響？⒊原告申請附加之103及104年度費用，分別為2,277萬5,541
元及3,840萬163元，被告均准予全額附加於售電價格。然而，以平均電價而言，103年度為每度3.0705元為歷年最高，104年度為每度2.9331元，為歷年次高；再對照消費者物價指數，103及104年度消費者物價指數分別為103.97及103.65，為歷史最高及次高，惟103及104年度被告准許附加金額分別為99年度申請附加費用的13.2倍及7.2倍。
再對照經濟成長率表現，99年度我國經濟成長率10.63％表現最佳，104年度0.75％表現最差；平均每人所得年增率，99年度為15.64％表現最佳，104年度為-0.55％為負值，表現最差，但被告准予104年度費用3,840萬163元之全額附加於售電價格，卻全部否准99年度系爭費用僅291萬6,684元附加於售電價格。可知被告准予原告繳納之103及104年度費用全額附加於售電價格，卻不准99至102年間各年度原告所繳納之基金費用全部，與各該年度之電價、消費者物價指數、國人平均每人所得等因素間，並無關聯。被告對於原告繳納99至102年度之各年度系爭費用准否附加於售電價格之實質理由，迄今無法充分說明及舉證，顯有裁量濫用或怠惰之瑕疵。
被告不區分各年度之具體情形及附加費用影響程度，一律否
准「全部」附加費用，有裁量怠惰及裁量錯誤之違法，並違反比例原則：
原處分就99至102年度之系爭費用之全部，一律不許附加於售電價格，惟其理由僅均泛稱附加費用對民生物價波動之影響。然而，原告於99至102年度之各年度繳納系爭費用不一且相差甚鉅，又各該年度之國際燃料價格、家庭及營業用電費負擔、物價波動、電業營運狀況等相關因素，均非相同，且就各該因素與「確保電業之永續發展」、「落實使用者付費原則」及「促進再生能源發展」等立法指示因素間之斟酌權衡結果，當有不同，然原處分關於不予核定系爭費用附加於售電價格部分卻不區分情形，一律採取最不利申請人之決定，顯然未斟酌各年度之各該具體情形，就部分准予附加之可能性予以考量，有裁量怠惰及裁量錯誤之違法。且將本應由廣大用電戶承擔之數年度系爭費用成本，共計2,934萬6,714元，集中責由民營電業自行吸收，亦違反比例原則。
永續經營之原則，在確保售電價格反映經營必要成本，即國
家不得要求事業蝕本經營，而與電業之獲利狀況多寡無關，原處分不予核定系爭費用附加於售電價格，明顯違反永續經營原則，有裁量錯誤之違法：查售電收入不等於獲利，前者尚須扣除電廠營運及資金等成本，被告主張作成原處分時曾考量原告之獲利情形云云，錯將售電「收入」當「獲利」，已有裁量錯誤之瑕疵。此外，再生能源發展條例第7條立法理由所稱「永續經營」原則，與電業實際之獲利多寡無涉；其作為一種基本原則，旨在要求國家不能要求電業「蝕本經營」，而應使電業能將其經營成本反映於售價。換言之，永續經營之原則，並非「量」的概念，只要禁止或否准電業將其必要成本反映於售電價格，即違反永續經營之原則，與該成本金額多寡或獲利情形如何無涉。縱為國營事業之台電公司，被告尚且強調為台電公司之永續經營，電價公式應「反映真實成本」；對於不負政策任務、於經營虧損時無從獲得國家預算挹注而必須自負盈虧之民營電業而言，永續經營原則之貫徹，則更屬必要。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分有關原告繳交99年度至102年度系爭費用不予核定附加於售電價格部分及訴願決定均撤銷。⒉第1項撤銷部分，被告應依原告104年3月5日嘉企（104）－03017號函所為申請，作成准予原告繳交之系爭費用即99年度291萬6,884元、100年度495萬8,051元、101年度803萬7,238元及102年度1,343萬4,541元附加於售電價格之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠被告對於核定原告依再生能源發展條例第7條第1項規定繳交之費用是否附加於其售電價格一事，有裁量權限：
⒈原告係依電業法規定取得經營許可之非再生能源之特許發
電業，基於「外部成本內部化」、「使用者及污染付費之精神」等立法目的，依再生能源發展條例第7條第1項及繳交基金辦法第3條第1項之規定，原告負有繳納基金費用之公法上金錢給付義務：
⑴按「為推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家永續發展，特制定本條例。
」再生能源發展條例第1條定有明文。復參諸立法院公報第97卷第68期委員會紀錄：「李委員俊毅：……關於第7條，最重要的是業者繳交的錢到底能否再向人民轉嫁收取？這個條文最重要的就是要處理這一塊。我是主張『不能』……如果直接向百姓收，到最後，我們希望石化原料或石化能源的使用者能夠減少的誘因反而完全沒了。以台電為例，它用煤、用石化燃料有什麼關係，反正它該繳交的費用都是跟老百姓收取，它自己沒有那個壓力，沒有負擔這項費用的義務，這不是我們要的。……而業者繳交的，就是他們使用石化能源應負的社會成本的義務。」、「田委員 秋堇 ：……如果可以不轉嫁到電價上，我當然也支持。……當時我們為了打破台電對國家電力托拉斯式的壟斷，環保團體花了很多時間去推動民間電廠，結果發現台電訂的遊戲規則完全沒考慮到環境的維護，甚至還鼓勵民間業者使用最便宜的高污染燃料，它不管民間電廠會不會污染環境，祇管哪一家賣給台電的電比較便宜。那時我們就發現它不去過問這些電廠所使用的燃料是否會造成污染，是會對國家此一良法美意造成永久性的傷害。」顯見立法者有課予電業自行負擔系爭費用之義務，且不得任意一概全額轉嫁由消費者負擔之真意，當屬無疑。
⑵依再生能源發展條例第7條第1項之規定，基於「外部成本
內部化」、「使用者及污染付費之精神」等立法目的，非再生能源之特許發電業原則上係最終負擔系爭費用之義務人。經查，原告係依電業法規定取得經營許可之非再生能源之特許「發電業」，因其使用非再生能源（天然氣）作為其發電來源，衍生諸多外部成本，為促使其外部成本內部化，以符合使用者及污染付費之精神，爰依本條例第7條第1項規定，課予原告負有繳交系爭費用之義務。
⒉依再生能源發展條例第7條第5項規定，被告對於非再生能
源之特許發電業已繳交系爭費用，具有「得否准予附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，於例外情形，始得將該費用部分轉嫁由用電戶共同承擔：
⑴觀諸再生能源發展條例第7條第5項之立法審議沿革，行政
院第1次函送及第2次函送之草案內容僅規定：「電業（依本條例規定）繳交基金之費用或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，得反映至其售電價格。」等云云。相較於行政院第3次函送予立法院審議之草案（即現行再生能源發展條例第7條第5項）：「電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，『經報請中央主管機關核定後』，得附加於其售電價格上。」由是可知，立法者有意增訂「經中央主管機關核定後」之法定程序，明文賦予被告「得否准予附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，使被告得針對具體個案裁量應否准予附加、如何附加及附加比例等情。
⑵再觀諸電業法第59條第1項、第60條第1項規定可知，有鑑
於電力商品為民生必需品，其價格之變動或上漲，勢必對民生物價產生劇烈波動，並重大影響整體社會經濟之發展，從而我國對於電價設有嚴格之行政管制，須經中央主管機關（即被告）核定後，電業始得收取電費。從而，系爭費用應否准予附加及附加金額若干於售電價格，既直接影響電業應如何收取電費一事甚鉅，更遑論我國電業尚未完全自由化而仍屬於高度管制市場，顯見立法者係有意仿照電業法第59條第1項之體例，於再生能源發展條例第7條第5項增訂「經中央主管機關核定後」之法定程序。又系爭費用附加於售電價格，對民生物價與整體社會經濟發展之影響，涉及諸多複雜且層面極為廣泛之社會事實，爰基於機關功能最適之憲法上權力分立架構，授權被告得就具體個案之情形，兼顧繳交系爭費用義務者永續經營之權益，及將該費用附加於售電價格影響民生物價與整體社會經濟發展等重大公共利益，針對電業已繳交系爭費用，依立法理由揭示所有用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本之原則，具有「得否准予附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，使被告得對電價進行行政管制，當屬無疑。
⑶復參諸立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5
次全體委員會議議事錄提案：「48.再生能源發展條例雖規定『繳交基金之費用得附加於其售電價格上』，並未規定將繳交基金之費用全數轉嫁由消費者負擔，惟經濟部能源局對課加業者推動再生能源發展之責任與義務並未妥作規範。經濟部能源局應於制定上開附加電費計收方式之作業規範時，基於政府承擔政策任務必須率先投入公共資源，一併考量業者應負擔之責任與義務，俾利能源價格之合理化及再生能源之推動與發展，並避免轉嫁消費者，造成民生負擔。」，以及參諸立法院104年第18次會議審議通過之新版「電價費率計算公式」，邀集政府機關及其所屬代表、工商與消費者團體代表及學者專家代表組成之「電價費率審議會」予以審議，除審核陳報附加數額是否正確者外，亦依再生能源發展條例第7條第5項之立法理由所揭櫫之各原則，及新版「電價費率計算公式」即時反映成本之核心，據以衡酌原告之永續經營，以及附加於終端用電戶所可能引發之社會經濟、民生物價與購電價格紛爭等，就此諸多與此具高度緊密關聯性之影響因素所為之整體綜合評斷。由是顯見，立法者確實有授權被告得考量「基金費用附加於售電價格對民生經濟產生之影響」之因素而進行裁量之權限。
⒊綜上所述，被告依再生能源發展條例第7條第5項之規定，
對於是否准予附加及附加金額若干於售電價格具有裁量權限，自無疑義。而原告陳稱系爭費用「應」附加於電費等語，恐有曲解上開文義；更遑論原告亦漏未考量再生能源發展條例第7條第1項立法理由「外部成本內部化」、「使用者及污染付費之精神」各節，亦忽略立法者於立法過程已有課予電業有繳納且自行負擔系爭費用之義務與責任之真義。
㈡原處分不予核定系爭費用附加於售電價格，符合法規授權目
的、無裁量濫用或裁量怠惰，裁量時所考慮之因素均為必要：
⒈原告於103年度所繳交費用申請附加部分，經被告准予核
定得附加於售電價格上，惟原告於99至102年度所繳交系爭費用申請附加部分，經被告於原處分不予核定附加，其理由略謂：鑑於電力商品為民生必需品等因素，另衡酌電價對社會民生物價波動之影響等語，實係被告為遵守再生能源發展條例第7條第1項所稱「外部成本內部化」、「使用者及污染付費之精神」之立法旨趣，同時面對立法者對被告之監督，而責由原告應自行負擔99至102年度系爭費用，不僅遵守法規授權目的、亦兼顧立法民意對於行政機關之期待，於法有據。而被告作成原處分於裁量時以上開立法旨趣為考慮之因素，均屬必要，當屬無疑。
⒉原處分不予核定附加原告於99至102年度所繳交系爭費用
申請附加部分，已就必要之影響因素為整體綜合評斷，並無任何裁量濫用或裁量怠惰等裁量瑕疵之情事：
⑴被告對於每一年度核定系爭費用，應以「各該申請年度」
及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎為綜合考量：
①按現行對於非使用再生能源發電業者依再生能源發展條例
第7條第5項規定所繳交系爭費用申請附加機制之設計，係於申請年度之次一年度確認附加金額後，由台電公司向被告申請將上開費用准予附加於終端用戶，並反映於申請年度之次一年度之終端售電價格，同時再由台電公司將上開所核定附加系爭費用之金額給付予申請者。是以，系爭費用依現行附加申請機制既反映於申請年度之次一年度之終端售電價格中，故被告對於每一年度核定系爭費用所應審酌之事實，應以「各該申請年度」及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎為綜合考量。
②以103年度費用之附加為例，被告係基於再生能源發展條
例第7條第5項規定，衡酌台電公司所提報104年度預估相關燃料成本及其他費用等估算值計算後之電價調整幅度、確保繳交基金業者之永續經營及系爭費用附加於售電價格對民生經濟之影響等因素後，作成准予附加103年度費用之原處分，並將所核定附加之費用數額反映於申請年度之次一年度（即104年度）之終端售電價格中。依上述裁量原則，於核定年度（申請年度次一年）綜合衡量申請年度及核定年度已發生或可預見之一切主客觀情事。本件原處分既於104年作成，對於申請年度及申請年度次年之一切主客觀情狀，已得清楚掌握，並無裁量濫用之情。
⑵針對原告於99至102年度所繳交系爭費用，被告裁量不予核定附加於售電價格所審酌之因素及其事實如下：
①原告係非再生能源之特許「發電業」，因使用非再生能源
而衍生諸多外部成本，為促使其外部成本內部化，自有責由其單獨負擔系爭費用之必要。又立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議議事錄提案，要求被告應「一併考量業者應負擔之責任與義務，俾利能源價格之合理化及再生能源之推動與發展，並避免轉嫁消費者，造成民生負擔。」。
②「基金費用附加於售電價格將對民生經濟產生負面影響」
：查自98年起至103年間，消費者物價指數不斷攀升；鑑於國際燃料成本逐年持續高漲致台電公司發電燃料成本飆漲等因素，98年間平均電價上漲13.3％（近30年內，屬歷年調漲幅度最大者），以99年至103年間之平均電價則由每度電2.6098元上漲至3.0705元；自99年起至101年間，國民平均每人所得成長幅度明顯下滑而趨於平緩，直至102年度起始有回復之跡象；立法院亦於101年、102年會期間經濟委員會臨時提案決議要求被告暫緩包含核定附加費之電價調漲政策。
③「不妨礙繳交基金業者之永續經營」：原告於99至102年
度所繳納系爭費用金額為2,934萬6,714元，僅占原告售電收入約0.083％；原告與台電公司重新議價，自101年12月10日後減價金額雖高達13.9億元，尚仍可維持一定程度之合理利潤，顯見於此之前（未經減價）原告當有更為充足且豐厚之高額利潤空間。
⑶針對原告於103年度所繳交費用，被告裁量准予核定附加於售電價格所審酌之因素及其事實如下：
①「基金費用附加於售電價格尚不對民生經濟造成過大之影
響」：自103年度起至104年度間，國際燃料成本已出現大幅下降之趨勢；104年度起開始調降電價；消費者物價指數於104年度已出現下滑之趨勢；國民平均每人所得有回復之跡象，該趨勢於103年度大致確定，且自104年度起有明顯大幅提昇。
②「確保繳交基金業者之永續經營」：鑑於基金費用之整體
規模將於未來逐年成長，衡酌於原告目前已負擔99至102年度系爭費用之情形下，准予原告將103年度之費用附加於其售電價格，將有助於原告之永續經營與穩固發展。基於上情，遂裁量原告於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格。
⑷綜上所述，被告著眼於99至102年度之社會時空背景，核
與103年度有所不同，從而，被告本於專業裁量後認為針對99至102年度部分，為符合再生能源發展條例第7條第5項旨趣，且經衡酌由原告自行負擔，尚不妨礙其永續經營，以及可避免對民生經濟造成負面影響等因素後，認為應由原告自行負擔系爭費用；至於103年度部分，鑑於國際燃料成本下降、調降電價、消費者物價指數攀升幅度減緩甚至下滑、經濟景氣之復甦、國民平均每人所得大幅提昇等因素，經評估尚不對民生經濟產生過大之負面影響，並同時兼顧原告之永續經營，遂裁量原告於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格，亦無不妥，並無任何裁量瑕疵。又被告裁量所依據之法令為再生能源發展條例第7條第5項，而依照該條規定，有權核定機關為「中央主管機關」，並無由其他主管機關（即再生能源發展條例第2條所稱之直轄市或縣市政府）予以裁量之可能，故並無依行政程序法第159條第2項第2款訂定行政規則之必要。再者，再生能源發展條例第7條第5項得以申請之適用對象，為適用同條第1項繳交系爭基金者，此一申請對象極為特定，足見被告依照再生能源發展條例第7條第5項所為處分，並非大量、廣泛對外作成，需要對於廣大之社會大眾均得以知悉並預見之處分。而係針對特定產業、特定對象，考量其特殊情況所個案作成之裁量處分，更無訂定一般性之行政規則予以遵循之必要及可能。被告雖曾嘗試訂定相關核定標準，惟鑑於原處分於核定時所涉裁量因素甚多，更涉及立法、行政權之互動與民生物價、所得等複雜因素，被告遂無針對上情訂定行政規則。從而，尚不得以被告未訂定行政規則為由，率爾即認被告有裁量濫用等情。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告99年9月23日嘉廠（99）－09043號函（本院卷1第69頁）、100年12月13日嘉廠（100）－12015號函（本院卷1第75頁）、101年8月3日嘉廠（101）－08006號函（本院卷1第80頁）、102年2月7日嘉廠（102）－02011號函（本院卷1第85至86頁）、102年8月6日嘉廠（102）－08008號函（本院卷1第91至92頁）、103年2月11日嘉廠（103）－02013號函（本院卷1第97至98頁）、103年9月1日嘉廠（103）－09001號函（本院卷1第104至105頁）、能源局100年12月16日能技字第10000369000號、101年8月10日能技字第10100262000號、102年2月22日能技字第10200044090號、102年8月9日能技字第10200168830號、103年2月17日能技字第10300048620號、103年9月4日能技字第10300187600號函（本院卷1第114至119頁）、原處分（本院卷1第58至59頁）、訴願決定（本院卷1第60至66頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠被告對於核定原告依再生能源發展條例第7條第1項規定繳交之系爭費用是否附加於其售電價格一事是否有裁量權？㈡被告若有裁量權，其所為之原處分關於不予核定系爭費用附加於售電價格部分，是否符合法規授權目的？有無裁量濫用或裁量怠惰？裁量時所考量之因素是否為必要之因素？
六、本院之判斷：㈠被告對於核定原告依再生能源發展條例第7條第1項規定繳交之系爭費用是否附加於其售電價格一事，有裁量權：
⒈按憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應
與環境及生態保護兼籌並顧。」係課予國家以維護生活環境及自然生態之義務。又按再生能源發展條例第1條明定：「為推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家永續發展，特制定本條例。」同條例第7條第1項、第3項、第4項、第5項：「（第1項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，應每年按其不含再生能源發電部分之總發電量，繳交一定金額充作基金，作為再生能源發展之用；必要時，應由政府編列預算撥充。……。（第3項）第1項基金收取方式、流程、期限及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）第一項基金之用途如下：一、再生能源電價之補貼。二、再生能源設備之補貼。三、再生能源之示範補助及推廣利用。四、其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途。（第5項）電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，經報請中央主管機關核定後，得附加於其售電價格上。」另考諸上開條例第7條第1項之立法理由明載：「第1項明定發展再生能源之經費來源。其經費係以基金方式運作；所定『必要時』，指基金用罄且入不敷出時，得以政府編列預算補助，同時專款專用，俾保障業者之投資回收及永續經營。至於使用非再生能源之自用發電設備達一定裝置容量以上者，因其裝置容量已達電廠之規模，其衍生之外部成本亦與電廠相同，爰責付其負擔之基金義務應與電業相同，促使其外部成本內部化。」準此可知，上開法律明定未以再生能源發電之電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，須負擔繳交一定金額充作基金之義務，目的係為促使電業將外部成本內部化，且明定將基金作為再生能源發展之用途，不僅止於以對再生能源電價之補貼，以促使用電者能選擇使用再生能源，亦尚包括對再生能源設備之補貼，以誘使發電業者，能選擇引進有益於環境生產方式或生產過程，以及用於再生能源之示範補助、推廣及利用、其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途，藉由補貼、補助的經濟誘因，以促進再生能源發展，並達到再生能源發展條例之推廣再生能源利用，增進能源多元化，改善環境品質，帶動相關產業及增進國家永續發展之立法宗旨。
⒉由於市場經濟體制下，通常是經由市場與價格來實現「稀有
性關係之突顯」及「供需平衡」等功能，然而就環境資源而言，市場機制基本上卻無法發揮此等功能，其主要乃是因為環境資源向來被認為取之不盡用之不竭之「自由財」（或稱「共同財」），當環境資源以「先到先取」的方式任人消費的同時，附帶隨之而來的污染產生。因為使用共用之自由財，並無生產成本，所以亦未反映在商品價格，即產生所謂「外部成本」。而國家為解決此一環境問題，則必須投入大量之人力與財力，毋寧形成將此環境問題由社會全體成員共同負擔，而非由污染者自己去承擔此一成本，因此造成社會福利的損失。是以，國家透過特別公課的徵收，將對環境永續經營與發展起補償作用及成本內部化作用。使用公共財者，即不能再任意使用而不須支付代價，有助於將向來不被人們重視環境使用或環境污染所造成的「社會外部成本內部化」，以合理地將成本反映到因使用環境或污染環境而獲利之人身上，亦可以促使污染者根據所徵收之費率儘量使污染排放量位於污染排放量邊際減少成本與徵收費用水準之交點，課徵環境公課可使污染者會追求較低成本而減少污染排放量，而主管機關可經由費率調整來管制污染排放源的排放量，以達環境保護之目的。是以，「外部成本內部化」乃是污染者負責原則之體現，在環境政策上的重要意義及作用，不只是費用負擔的分配問題，而且是為了達到一定經濟上的誘因的作用，使污染者在一定程度上有預防的效力。促使污染者選擇是否由其自身負起排除或避免自己所造成對環境污染之後果而引進或使用有益於環境生產方式或生產過程，或者對此其寧可付出相對的一定公課費用。基上說明，益徵再生能源發展條例第7條第1項明定，課予未以再生能源發電之電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，須負擔繳交一定金額充作基金之義務，係為將外部成本內部化，以此經濟上的誘因，促使其等負起排除或避免自己所造成對環境污染責任，引進有益於環境生產方式或生產過程，以獲得補貼。經查，原告既係依電業法規定取得經營許可之非再生能源之特許「發電業」，因其使用非再生能源（天然氣）作為其發電來源，衍生諸多外部成本，依本條例第7條第1項規定，原告負有繳交系爭費用之公法上金錢給付義務，以促使其外部成本內部化，即係污染者負責精神之體現至明。再按再生能源發展條例第7條第2項及第3項規定授權訂定之繳交基金辦法第3條第1項及第4條規定：「經依電業法規定取得經營許可之電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者（以下簡稱電業及自用發電設備設置者），每年應繳交再生能源發展基金（以下簡稱基金）之費用，其計算公式如下：繳交基金之費用＝（每年非再生能源電能總發電度數－各項發電附屬設備用電度數）中央主管機關每年依使用能源種類公告之繳交費率。」「除中央主管機關另行指定期限外，電業及自用發電設備設置者應於每年2月底前及8月底前向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳交前半年度基金之費用（申報書表如附件一）。」綜上，系爭費用之徵收，性質上屬於特別公課，係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途已有法律定之，並就收取方式、流程、期限及其他相關事項之辦法，授權由中央主管機關定之，其授權符合具體明確之標準，則被告向原告收取系爭費用，係屬於法有據。是以，原告主張其係以營利為目的之社團法人，與負有政策任務之國營事業不同，須「將本求利」將系爭費用所增加之必要成本反映在產品售價云云，顯然係未能正視系爭費用具有特別公課之性質，亦未面對其自身對環境品質所應負起之社會責任及義務，實無可採。
⒊雖原告主張依再生能源發展條例第7條第5項之立法說明，該
規範在透過使電業繳納之費用反映於電價之方式，以達成外部成本內部化之效果，即由用電戶負擔該費用，影響用電戶之用電選擇行為；該條項所稱「得」，乃指電業對於所繳納系爭費用是否申請附加於售電價格得自為決定，並無授予被告裁量權云云。惟按再生能源發展條例第7條第5項既明文規定：「電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，經報請中央主管機關核定後，『得』附加於其售電價格上。」，而非「經報請中央主管機關核定後，『應』附加於其售電價格上」，則依文義解釋，中央主管機關為核定時，係有裁量權限至明。且考諸再生能源發展條例第7條第5項之立法理由揭示：「因電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交基金後增加之成本，需反映至其銷售價格中，以確保業者之永續經營，且由所有用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本，不僅符合使用者及污染付費之精神，亦與國外作法一致，爰於第5項明定電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，得將繳交基金費用增加之成本反映至電價，但應於報請中央主管機關核定後，以附加方式列於售電價格上收取。」係在說明電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交基金之費用後增加之成本，得以附加方式列於售電價格上收取，使用電戶按用電量分攤發展清潔電力之成本，符合使用者及污染付費之精神，有其正當性，然而，並非可當然解釋成系爭費用最終均由用電戶負擔。況且，倘若將電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者繳交系爭費用後增加之成本，解釋為中央主管機關無裁量權限而一律「應」以附加之方式列於售電價格上收取，並最終由用電戶負擔，則豈非令本應依法負繳交基金之費用義務之電業，藉由轉嫁予用電戶之方式，間接免除此特別公課義務，如此將不復有經濟上誘因，促使電業去選擇排除或避免自己所造成對環境污染，引進或使用有益於環境生產方式或生產過程，此顯與前揭所述「外部成本內部化」及污染者負責原則之立法本旨相違背。再者，細究上開條項規定之立法審議沿革，行政院第1次及第2次函請立法院審議之再生能源發展條例第7條第5項草案內容僅規定：「電業（依本條例規定）繳交基金之費用或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，『得』反映至其售電價格。」等字（見本院卷1第225頁至第226頁之立法院第5屆第2會期第3次會議議案關係文書、第227頁至第229頁之立法院第6屆第2會期第1次會議議案關係文書）。相較於行政院第3次函請立法院審議之草案（即現行再生能源發展條例第7條第5項）：「電業及設置自用發電設備達一定裝置容量以上者，依第1項規定繳交基金之費用，或向其他來源購入電能中已含繳交基金之費用，『經報請中央主管機關核定後』，『得』附加於其售電價格上。」。由此益徵，立法者係有意明定「經中央主管機關核定後」之法定程序，明文賦予被告「得准否附加」及「附加金額若干」於售電價格之裁量權限，使被告得針對具體個案裁量應否准予附加、如何附加及附加比例等情。從而，原告主張被告就系爭費用是否附加於售電價格，無裁量權限云云，容有誤解，並無足取。
㈡原處分關於不予核定系爭費用附加於售電價格部分，符合法
規授權目的、無裁量濫用或裁量怠惰，裁量時所考慮之因素均為必要：
⒈按開放發電業作業要點第4點電力躉售：「發電業所生產之
電力，除供發電場廠區自用外，應躉售與台電公司統籌調度。」、第5點購電價格：「台電公司向發電業購買電力之價格，應以不超過台電公司同類型式發電機組之避免成本為原則。如有爭議時，報由經濟部調處。」經查，原告於本院準備程序時自承：「（原告生產之電力之售電對象僅有台電公司？）是的。」「原告與台電訂有25年之購售電合約，合約書上有記載售電價格標準。…。電價係由容量費率及能量費率所決定，故被告規劃電力價格時，容量費率部分是以25年期間攤提興建成本為估算，而能量費率部分則以原告向中油購買天然氣之燃料成本、營業變動成本、繳納相關費用等加以估算。能量費率購售電合約設有調整公式（容量費率未設調整機制），因子訂有變動項目（例如物價指數一年調整一次）。95年之前係按前一年之天然氣價格結算購電價格（即台電於下一年度始支付原告向中油購買燃料之成本），95年之後燃料成本大幅增加，倘待台電翌年支付將造成民間負擔過重，故台電與民間發電廠進行研商，改按中油掛牌天然氣銷售價格即時調整購電價格，縮短時間差以反映原告購買燃料之成本，但仍維持一年結算一次。」「再生能源發展條例於98年公布施行，購售電合約執行過程中因法令變更而增加規費負擔，原告依再生能源發展條例第7條第1項申請，倘經被告准許附加，即會反映在翌年台電售予民眾電力之價格上，台電收取後如實支付予民營電廠。」等情明確（見本院卷2第68至69頁），並有原告與台電公司簽訂之發電廠（基載機組）購售電合約1份在卷可憑（見本院卷2第121至184頁）。且觀諸卷附上開購售電合約第34條確有明文約定：「乙方發電廠商業運轉後每月發電售與甲方之電度，按容量電費與能量電費分別計價」。基上可知，原告售電對象係台電公司，而非一般大眾，且其售電予台電公司之價格已有一定之計算公式及調整機制，並非基於系爭費用之附加與否。再者，參酌原告所提出之92至103年度之每股盈餘（EPS)明細表（見本院卷2第189頁）可知，原告於有繳交系爭費用之100至103年度每股盈餘，係高於其未繳交系爭費用之92至98年度每股盈餘，由此益徵原告繳交系爭費用尚無礙其事業之永續經營。況且，原告所繳交之系爭費用，倘如經被告准許附加，而得以反映予台電公司售予民眾之價格上，尚須經台電公司列於售電價格並收取後，始能如實支付予民營電廠，是以，被告是否准許附加，尚取決於台電公司售予民眾的民生用電價格得否以因系爭費用之附加而隨之調漲，兩者顯係密切相關，則被告於核定系爭費用是否准許附加時，將台電公司之售電價格（含民生電價）是否得以調漲納入考量因素，核無不當。
⒉參酌立法院100年3月28日第7屆第7會期經濟委員會第5次全
體委員會議提案，並經院會通過決議：「再生能源發展條例雖規定『繳交基金之費用得附加於其售電價格上』，並未規定將繳交基金之費用全數轉嫁由消費者負擔，……，經濟部能源局應於制定上開附加電費計收方式之作業規範時，基於政府承擔政策任務必須率先投入公共資源，一併考量業者應負擔之責任與義務，俾利能源價格之合理化及再生能源之推動與發展，並『避免轉嫁消費者，造成民生負擔』。」「立法院審議經濟特別收入基金99年度預算案決議：為鼓勵發展再生能源，再生能源發展條例規定，再生能源繳交基金之費用得附加於售電價格，再生能源發電設備產生之電能，其費用亦得申請補貼，由再生能源發展基金支應。……。為減低再生能源發展基金之獎勵措施，造成對電價上漲壓力，爰要求經濟部能源局應儘速制定明確之再生能源配比政策及目標，要求業者負擔推動再生能源發展之責任與義務，而非由全民來負擔。」（見本院卷1第230至235頁之立法院第7屆第7會期經濟委員會第5次全體委員會議議事錄、立法院公報第100卷第31期院會紀錄）。復參諸立法院經濟委員會亦於101年、102年會期間臨時提案決議要求被告電價不得調漲，以照顧民生之政策（見本院卷1第373頁及第378頁之立法院公報第101卷第23期暨第102卷第54期委員會紀錄）。顯見被告就系爭費用「是否准予附加」於售電價格，考量對民生經濟負擔及影響，係屬必要，難謂濫用裁量。從而，被告以「各該申請年度」及「次一年度」核定時已經或可得而知之事實為基礎，認為原告所繳交99至102年度之系爭費用不予核定附加於售電價格部分，符合再生能源發展條例第7條第5項旨趣，且衡酌由原告自行負擔，尚不妨礙其永續經營，復考量當時家庭及營業用電費負擔已重、民生物價上揚及繳交再生能源發展基金附加於售電價格，對於社會大眾之心理層面影響極大，據此密切關聯性之因素所為之整體綜合評斷（見本院卷2第23至28頁之附表說明），乃不予核定99至102年度繳交系爭費用附加於售電價格，經核並無不妥。至於103年度部分，被告係鑑於國際燃料成本下降、調降電價、消費者物價指數攀升幅度減緩甚至下滑、經濟景氣之復甦、國民平均每人所得大幅提昇等因素，經評估尚不對民生經濟產生過大之負面影響，並同時兼顧原告之永續經營，遂裁量原告於103年度所繳交費用，准予核定附加於售電價格，此與原告99至102年度繳交系爭費用部分之具體情況既不相同（見本院卷2第28至29頁之附表說明），被告為不同處理，自非法律所不許，併此敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分已敘明鑑於電力商品為民生必需品等因素，另衡酌電價對社會民生物價波動之影響，不予核定系爭費用附加於售電價格，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月16日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官曹瑞卿
法官林惠瑜法官林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年3月27日
書記官黃玉鈴